1、（优选）第五讲预测政策未来第一节 政策分析中的预测概说预测未来的能力对政策分析和改进决策至关重要。通过预测，我们就能具备前瞻性或者远见，从而拓展我们了解、控制和指导社会的能力。一、预测及其目的（一）预测预测是以政策问题的先前信息为基础，产生未来社会状态的实际信息的过程。1.对问题的建构为政策分析的下一阶段预测未来提供必要的政策相关信息：问题的边界、导致问题产生的条件、为解决问题或者减轻问题而可能采取的行动，以及意识到的改进机会。2.无论是哪一种方法，政策预测都用于对未来社会三种社会状态进行估计：可能的未来合理的未来规范的未来可能的未来可能的未来：是将来可能发生的社会状态，它不同于未来必定要发生
2、的社会状态。未来的状态在它实际发生之前，有许多可能未来。合理的未来合理的未来：是以自然和社会的因果假设为基础，在政策制定者不干预事件发展方向的条件下，被认为有可能发生的社会状态。规范的未来规范的未来：是指那些与分析人员对未来的需要、价值观和机会的构想相一致的潜在的和合理的未来。规范的未来的具体要求缩小了可能的和合理的未来的范围，从而将预测与具体的目的和目标联系起来。（二）预测的目的1、预测的最重要的目的在于为未来政策变化及其结果提供有关信息。2、预测和控制有关。控制即试图计划和制定政策，以便从未来提供的若干可供性中选择最佳的行动方案。二、关于规范未来（一）规范未来的目的和目标规范的未来的一个重
3、要方面是明确的目的和目标。但是，当今的价值在未来可能会发生变化，从而使得用现有的各种偏好来界定未来变得困难。因此 ，政策分析人员必须关注政策目的和手段的未来变化。在思考政策目的的时候，将目的和目标加以对比是有用的。相对而言，目的不可以量化，但目标可以并且常常可以量化。对目的的阐述一般不明确限定实现政策的时间，而目标则要这么做。目的和目标的比较特征目的目标目的的明确宽泛的陈述：要提高卫生保健质量具体：要将医生人数增加10%术语的定义规范的：卫生保健的质量是指能否获得医疗服务可操作：卫生保健质量是指每100000人所拥有的医生数时间段不明确：在将来明确：在1990-2000年间衡量的方法非量化：充
4、分的医疗保险常常量化：每千人中的参保人数目标群体宽泛地界定：需要照顾具体界定：年收入低于19000美元的家庭（二）目的、目标和方案的来源1、权威：在寻求方案以解决问题时，分析人员可能求助于专家。2、洞察力：分析人员也可以求助于被认为对某一问题有特别认识的人，其直觉、判断力有助于问题的解决。3、方法：对方案的寻求也可以从分析中的创新方法获益。系统分析的新方法有助于确定各种方案，对多个相互冲突的目标进行排序。4、科学理论：自然和社会科学做出的解释也是政策方案的重要来源。5.作为方案的来源。方案可以从特定职业群体的目的和目标中推演而来。6、类似事件：其他国家和地方的经验是政策方案的一个重要来源。7、
5、类推：不同问题中的相似之处是政策方案的来源。如增加妇女的平等就业机会就是比照保护少数民族权益的政策确定的。8、伦理体系：政策方案的另一重要来源是伦理系统。由哲学家和其他社会思想家提出的社会公平理论就为许多问题领域的政策方案所用。三、预测的逻辑依据（一）趋势外推用过去观察到的趋势推测未来。这种方法假设在没有新政策出台或者不存在不可预测的其他事件来干预事件的发生过程的条件下，过去发生的事情在将来也会发生。趋势外推以归纳逻辑为基础。即从个别的观察进行推理，形成一般结论或者看法。我们通常以一组时间序列的数据开始，将过去的趋势推向未来，然后援引支持预测的规律和假设。比如：自1865年到1973年联邦政府
6、的机构数从不到50个增加到350个以上。由于19742000年新机构的平均年增长量与18651973年相同（因为过去观察到的模式会在将来重复）因此，截至2000年，美国联邦机构数将超过600个。（二）理论假设用被系统构造并在经验上可以测试的一套规律或者建议，以一个事件为基础来预测另一个事件的发生。理论假设在形式上是因果关系，他们的具体作用是解释和预测。使用理论假设是一种演绎逻辑，即从一般的陈述、规律、议题再到具体的信息和主张。例如：1950年以来，联邦、州和地方政府中政策分析人员有显著增长；（一个事件）由于“后工业社会”，专业知识是日益稀缺的资源，这增加了专家的权力。（因为社会问题的复杂性要求
7、越来越多的专业知识）（规律：理论假设）因此，政策分析人员在未来将有更多的权力。（另一个事件）（三）有见地的判断是指以经验和洞察力为基础的、而非以演绎或归纳推理为基础的知识。这些判断通常由专家或者有识之士来表述，在理论或者政府数据缺乏或者不充分的情况下使用。这种方法以逆向逻辑为基础，即从对未来的看法入手，逆向推理，取得支持这一看法的信息和假设。例如：在几个“思想库”里，对高速公路自动化的研究正在进行。由于科学家具备完成“突破”所必需的洞察力。（因为科学家具有不言而喻的知识、经验或特殊力量来产生这种洞察力）因此，到2000年，会出现自动导航的自动化的高速公路。第二节 常用的政策预测方法一、 外推预
8、测外推预测的方法和技术使分析人员能根据目前的和历史的数据推断未来的社会状况。外推预测通常以时间序列分析的某些形式为基础，时间序列分析就是对不同时点上收集并按顺序排列的数值进行分析。时间序列分析就过去和未来的若干年变化的数量和频率提供总计量（平均值）。外推预测已经应用于预测经济增长、人口衰落、能源消耗、生活质量和机构的工作负荷等领域。外推预测依赖三个基本假设：1、持续性：过去观察到的模式会在将来持续出现。2、规律性：过去的趋势变动会在将来定期出现。3、数据的可靠性和有效性：对趋势的衡量是可靠的和有效的。如果这三个假设条件都得以满足，那么，外推预测就可以帮助洞察动态的变化，更好地理解未来社会的可能
9、状态。进行外推预测时，我们可以使用传统的时间序列分析，将任何时间序列看作四个组成部分：长期趋势、季节性变动、周期性波动和不规律变动。长期趋势是在时间序列里是一种平滑的长期的增长和下降。季节性变动是在一年或者少于一年的时间内定期重复的一种变动。周期性波动也是定期的，但却可能出人意料地推迟到若干年以后。由于每个新的周期性波动都可能是未知因素影响的结果，故常常难以对这种周期加以解释。对周期性波动对解释常常由于不规则变动而变得困难重重。不规则变动可能是许多因素的结果（政府的变动、罢工、自然灾害）。二、 理论预测理论图形化理论模型化因果模型化理论预测帮助分析人员以理论假设以及当前和历史的数据为基础对未来
10、的社会状况作出预测。不同于外推预测法用重复历史事件的假设来进行推测，理论预测以不同理论中的因果假设为基础。外推预测法在逻辑上基本上是归纳性的，而理论预测则基本上是演绎性的。演绎利用某些一般的陈述（公理、规律等）来推断其他具体陈述（包括预测）的真假。在政策分析中，演绎法经常和因果论断结合使用，即如果一个事件（X）发生，那么另一个事件（Y)就会随之发生。理论图形化理论图形化是帮助分析人员把一项理论或者因果推论的关键假设明确并排列的技术。它能帮助揭示四种因果推论：收敛的、发散的、序列的以及循环的推论。收敛推论：使用两个或者两个以上的原因假设来支持一个结论或者意见。比如：（）公共部门雇员罢工次数增加和
11、（）公共管理集权化增强推论（3）公共部门雇员每人产出下降。发散推论：使用单一的假设来支持一个或者多个结论。比如：（1）公共管理集权化增强推论（2）公共部门雇员每人产出下降； 和（3）公共部门雇员离心力增加。序列推论：将一个结论作为假设来支持一系列进一步的结论或者意见。（1）公共管理集权化增强推论（2）公共部门雇员每人产出下降；推论（3）增加公共服务成本。循环推论：是一种序列推论，序列中的最后一个结论与最初的结论相连。比如：（1）公共管理集权化增强推论：（2）公共部门雇员离心力增加；推论（3）公共部门雇员每人产出下降；推论（1）公共管理集权化增强。其结果是肯定或者否定的自我强化。理论模型化理论模
12、型化是指用一系列技术和假设来建立简化的理论表达形式（模型）。制作模型是理论预测中的一个关键部分，因为分析人员很少能直接用理论来作预测。即使分析人员从理论出发进行分析，在能够实际预测未来之前，他们必须为这些理论建立模型。因为理论通常很复杂，在用于政策问题之前必须对之进行简化。因果模型化因果模型是用来解释和预测公共政策因果关系的简化的理论表达形式。其基本假设是：两个或两个以上变量的相关变动，是潜在的原因和结果的反映。因果模型的长处在于它们使分析人员将因果假设明确化，局限性在于分析人员有将通过统计分析揭示的相关变动与因果推理混淆起来的趋向。三、 直觉预测与外推和理论预测技术中经验数据和理论起关键作用
13、不同，直觉预测试图就各种判断进行推导与合成。它常常以来自洞察的论证为基础。因为做预测的人的创造性假设被用来保证对未来看法的正确性，所以，他们用直觉进行预测，其逻辑本质上是逆向思维。分析人员从设想的情况出发，然后在往回寻求支持这一设想的数据或假设。1、德尔菲法德尔菲法是一种获取、交流并形成对未来事件的充分意见的方法。德尔菲（以位于德尔菲的阿波罗神庙来命名，在那里，希腊寓言家试图预测未来）。由兰德公司的研究人员在年发明。从那时起，已经被公共部门和私人部门运用在成百上千个预测活动中。德尔菲法最初运用在军事领域，后来才逐步拓展到其他领域，如教育、技术、营销、交通、大众媒体、医学、信息处理、研究开发、空间探索、住房、预算以及生活质量。它最初强调利用专家对以经验数据为基础的预测进行证实，后来，在世纪年代开始用于价值预测。德尔菲法的采用源于对委员会、专家小组以及其他群体方法的无效性的关注，它的产生就是为了避免在小组工作中常常出现的对信息交流的扭曲：一个人或者几个人支配整个小组；压力迫使人们遵从地位或年龄相近的人组成的群体的意见；个性差异和人际冲突及公开反对的困难。为此，德尔菲法强调五条原则：
