1、1 国信招标集团股份有限公司成都分公司 二零一五年四月2目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基础设施项目运作模式建议3目录PPP政策文件及PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基础设施项目运作模式建议4政策文件政策文件v 十八届三中全会指出：在自然垄断行业，实行以政企分开、特许经营、政府监管的改革；放开竞争性业务；制定非公有制企业，进入特许经营领域办法；允许社会资本通过特许经营，参与城市基础设施投资运营推广政府购买服务， 凡属事务性管理服务，要引入竞争机制，向社会购买；发展混合所有制。（国有企业改制，非纯国有）5政策文件政策文件v 国务院关于鼓励和引导民间
2、投资健康发展的若干意见 （国发201013号）要求： 毫不动摇：鼓励非公有制经济发展，鼓励民间投资， 以产权制度为基础，发展混合所有制经济。 毫不动摇：鼓励民间资本进入法律未明确禁止的行业和领域。 同等对待，不得单对民间资本设置附加条件。进入市政公用事业、政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业等领域；进入基础产业和基础设施领域，交通运输、水利工程、电力、电信、石油天然气、土地整治和矿产资源勘探开发；参与国有企业改革；降低国有控股企业的国有比重。6政策文件政策文件v 国务院关于加强城市基础设施建设的意见 （国发201336号）规定 ： 优先加强：供水、供气、供热、电力、通信、
3、公共交通、物流配送、防灾避险等，与民生密切相关的基础设施建设；加强老旧基础设施改造。（如地下管网） 机制创新：在保障政府投入的基础上，发挥市场机制， 完善公用事业服务价格形成、调整和补偿机制 加大金融机构支持力度， 鼓励社会资金参与城市基础设施建设。7政策文件政策文件v 国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发201396号）要求 ： 非基本公共服务领域，要更多、更好地发挥社会力量作用；凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式，交给社会力量承担。 基本公共服务领域：教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等， 加大政府向社会购买服务的力度。8政策
4、文件政策文件v 全国人大、国务院、财政部、发改委，大力推进PPP（1）全国人大立法 全国人大已将特许经营法，列入十二届全国人大常委会立法规划。 国家发改委组织法律起草工作，并开展立法调研。（2）国务院总理李克强要求： 积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式 10月24日国务院常务会议，决定创新重点领域投融资机制、为社会投资拓展更大空间。9政策文件政策文件v 会议决定:鼓励社会资本（民间资本）进入： 一是电力，参与水电、核电、跨区输电通道、区域主干电网、分布式电源、电动汽车充电设施。 二是电信，投资电信，宽带网络的建设、运营。 三是交通及公用事业，参与铁路、公路、桥梁、港口、内河航运、机场等建
5、设； 投资城镇供水、供热、污水垃圾处理、公共交通等。 四是农业水利，投资运营农业、水利。 推行环境污染第三方治理，推进政府购买环境监测服务。 五是文教卫，投资教育、医疗、养老、体育健身和文化设施。10政策文件政策文件会议要求：v 创新融资方式，推广政府与社会资本合作（PPP）模式 使社会投资和政府投资相辅相成。v 优化政府投资方向，优先支持引入社会资本的项目（PPP） 支持方式：投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等。v 创新信贷服务，收费权担保：排污权、收费权、购买服务协议质（抵）押等，担保贷款业务。 预期收益质押：供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益。v 发展股权和创业投资基金，鼓励
6、民间资本，发起设立产业投资基金，政府通过认购基金份额支持；开展股权和债券融资。11政策文件政策文件v （3）国家发改委推出PPP项目（表） 国家发改报请国务院批准，推出了首批80个PPP项目。 涉及：教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域， 鼓励和吸引：社会资本参与投资、建设及营运。 加大政府向社会购买服务的力度。 面向社会公开招标。 要求：各地推出示范项目。（四川项目表）12政策文件政策文件v（3）发改委牵头推进一、首批推出的80个项目，涵盖：铁路、公路、港口等，交通基础设施新一代信息基础设施重大水电、风电、光伏发电等，清洁能源工程油气管网及储气设施现代
7、煤化工和石化产业基地等 鼓励社会资本，特别是民间投资，以合资、独资、特许经营等方式，参与建设及营运。 建成社会资本参与样板工程；其他项目，要向社会资本开放。13政策文件政策文件v 全国人大、国务院、财政部、发改委积极推广PPP（4）财政部作为PPP第一责任部门 2013年全国财政工作会上，要求专门召开PPP专题会 楼部长亲自挂帅（一直倡导），王保安副部长主抓。 举办全国财政系统、金融机构和大型企业PPP培训； 与亚行共同选择了PPP试点城市； 财政学会组织多次PPP论坛、沙龙； 将奥运主场馆（鸟巢）PPP等作为成功案例推广。14政策文件政策文件v 财政部PPP动员会强调:PPP模式是：支持新型
8、城镇化建设的重要手段(2020年60%，42万亿元)改进政府公共服务的重要举措 有助于厘清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，提升公共服务水平。建立现代财政制度的内在要求 有效减轻政府债务压力，平滑年度间财政支出， 实现现代财政制度优化资源配置、促进社会公平。10月17日，财政部组织评审，全国各省上报的示范项目， 15政策文件政策文件- -财金财金201476201476号号财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金201476号 2014-9-23 我国目前第一部PPP指导性文件。 目的： 1、贯彻落实十八届三中全会精神“允许社会资本通过特许经营等方式，参
9、与城市基础设施投资和运营” 2、拓宽城镇化建设融资渠道； 3、促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式； 4、建立政府和社会资本合作模式（PPP)发展的制度体系16政策文件政策文件- -财金201476号积极稳妥做好项目示范工作：(一)确定示范项目范围： 供水、供暖、供气 污水和垃圾处理 保障性安居工程 地下综合管廊 轨道交通 医疗和养老服务设施 优先选择收费定价机制透明、 有稳定现金流的项目。17政策文件政策文件- -财金财金201476201476号号(二)完善项目支持政策-示范项目 1、财政部： 对示范项目提供资本投入。 推荐信誉好、有实力的运营商，参与示范项目。 鼓励和支持金融机构
10、提供融资、保险等金融服务。2、地方财政部门： 前期费用补贴、资本补助等资金支持。 对资金支持给予统筹。18政策文件政策文件- -财金财金201476201476号号(三)规范选择项目合作伙伴 依托政府采购信息平台，加强采购环节监管。 探索创新适合PPP项目的政府采购方式。 按照政府采购法及有关规定等，竞争选择。(四)细化完善项目合同文本（范本） 合同重点关注：项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出机制等关键环节。(五)完善项目财政补贴管理 要从“补建设”向“补运营”逐步转变 将财政补贴,纳入同级政府预算。19PPPPPP市场前景市场前景PPP市场前景如何？规模多大？ 1、存量
11、，潜在PPP 2013年全国国企资产总额104.1万亿元 发展混合制30%，31.2万亿元 通过产权市场，转让2、增量，新建PPP 2014-2020年城镇化投资42万亿元 引入社会资本30%，12.6万亿元3、当前推出项目。10万亿以上 仅四川第二批222项，6700亿； 杭州地铁一个项目约500亿。20PPPPPP概念概念 PPP涵义PPP,即英文“Public Private Partnership”的缩写， 译为“公共、私营、合作制”，即公私合营伙伴制度。 （国内通俗说法：“政企合作”） 公共部门与私人企业组织之间， 为合作建设城市基础设施（或提供某种公共物品和服务） 以特许权协议为基
12、础，形成一种伙伴式的合作关系； 并通过签署合同，明确双方的权利和义务， 使合作各方达到比单独行动更为有利。21PPPPPP概念概念 财政部定义：（财金201476号） 政府和社会资本合作模式（PPP）是： 在基础设施及公共服务领域，建立的一种长期合作关系。 通常模式是由社会资本，承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作， 并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报； 政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。22PPPPPP概念概念23PPPPPP概念概念uPPP涵义 公共部门：指负责提供公共产品或进行公共管理，致力于增进公共利益的各种组织和机构，
13、最典型的公共部门是政府部门。 其他公共部门，包括：受政府委托的公司、事业单位、机构或法人单位，如政府融资平台公司、学校、医院等； 如鸟巢PPP的北京国资公司、北京地铁4号线PPP的首创， 污水处理、垃圾发电项目的环卫集团等。 私人部门：经济学上指企业。包括国有、股份制、民营企业及外资企业等。但不包括事业单位、当地政府的融资平台。24PPPPPP概念概念公共部门与私人部门的界定： 在具体PPP项目中，企业要界定为政府公共部门、还是私人部门，看它在PPP项目中的地位。 关键看政府授权。 如天津自来水集团，参加能源站PPP项目，作为私人部门；在2007年的天津市北水务项目中，与外资合作PPP,就代表
14、政府，吸引社会资本，组成项目公司，又作为政府的公共部门； 北京首创，在北京地铁4号线PPP中，代表政府，作为公共部门；而参加能源站项目投标，又作为私人部门。25PPPPPP概念概念PPP是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该是掌舵而不是划桨，政府“安排提供”公共服务与“直接生产”服务之间存在显著的区别。”E.S.Savas 民营化与公私部门的伙伴关系建立特许权经营法规建立特许权经营法规建立收费机制建立收费机制解决联网解决联网/ /联合收费问题联合收费问题解决土地、动拆迁问题解决土地、动拆迁问题监管服务质量、价格监管服务质量、价格政府政府市场市场政府投资公司与民营政府投资公司与民营企业争流量
15、、争线路、争市场企业争流量、争线路、争市场政府提供预期回报，承担政府提供预期回报，承担市场风险市场风险PPP可以视为公共部门重组的一部分，是广义的政府职能转变的一部分，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共服务生产服务生产商商，转变为推动者和推动者和规则制定者规则制定者。26PPPPPP概念概念PPP的应用PPP在全球的应用PPP最早在19世纪的西方铁路建设中出现，之后，PPP被广泛用于交通运输、医疗、通讯、能源、水务、固废等领域。在2008年开始的美国次贷危机中，美国财长盖特纳提出，利用PPP机制来清除金融机构资产负债表中有毒资产。PPP在我国的发展 BOT方式在污水处理、垃圾处理、燃气设施
16、、高速公路和道路桥梁等应用。 国家体育场（鸟巢）国家体育场（鸟巢）PPP，通过公开招标的PPP项目，是我国最成功大型PPP项目，正向全国推广。27PPPPPP概念概念uPPP的表现形式：PPP的表现形式多种多样，包括： TOT（转让-运营-移交）、 BOT（建设-运营-移交）、 BOO（建设-运营-拥有）、 DBO（设计-建设-运营）、 特许权、合同管理等、 股份合作，转让股权社会资本、增资扩股引入社会资本。PPP特点、共同点 : 运营 投资、建设、运营。可不投资、不建成，但必须运营。28PPPPPP概念概念29PPPPPP概念概念BOT与BT比较：BOT（建设-运营-移交）、BT（建设- -
17、移交,非PPP）BOT特点：有运营，引入专有技术、专业管理、提高效率、服务水平 通过公开招标、竞争，择优选择投资运营商，效果好！BT 初衷：克服发起人建设经验、专业人员、工程管理不足问题， 发挥建设企业的资源整合优势，资金优势。 演变：纯融资、变相垫资 问题：负债、费用高（竞争不强、工程造价高）、融资成本 担保：投资人要求土地、财政等担保、当地人大列预算。关于制止地方政府违法违规融资行为的通知财预2012463号30PPPPPP概念概念当前城镇化建设的问题：资金： 新型城镇化建设，需要大额投入； 已形成的大量地方债务风险，须化解。地方融资平台的形成：预算法规定，地方政府预算原则：量入为出、收支
18、平衡，不列赤字。 地方政府财力不足时，组建各类地方融资平台筹集资金。（1）形成期，1994年的分税制改革，中央和地方政府开始“分灶吃饭”。（2）推广期：1997年亚洲金融危机，重启积极财政政策刺激经济增长。（3）爆发期：2008全球金融危机，中央财政的4万亿经济刺激， 要求地方上拿出配套资金，投资刺激方案， 促使全国几乎每级政府（乡镇政府）都建立了融资平台。31PPPPPP概念概念地方政府债台高筑的原因一是误解公有制为主导，政府认为：“不怕还不了，只怕借不到” 银行认为：“不怕公有不还，只怕私有来借” 国有经济成份之间形成新的“三角债”二是计划经济观念影响，使用宏观调控手段，运用财政力量对经济
19、干预 不相信市场自我调节能力，破坏市场规律三是重投资、轻消费，居民：重积累、轻享受，省吃节用、置地盖楼 政府：经济发展依赖投资拉动，不是消费增长四是地方财力严重不足，收入减，营改增、清理不合理收费等减收 支出增，改善民生，新农村建设、教育、医疗五是GDP干部考核制度。“政绩靠借债”、或BT项目 靠“土地财政” “自己借钱别人还债”“前人借钱后人还债”32PPPPPP概念概念uPPP作用：解决资金短缺、转移风险、提高服务效率、控制预算成本。第一，解决资金来源，推进城镇化建设。 推广PPP吸引社会资本，改变资金单一由政府提供的模式，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化投入机制。 关键将社会资本，引入“正
20、道”，投资创业、进入产业 第二，提高管理效率，提升公共服务水平。 推广PPP是改进政府公共服务的最重要举措。PPP项目由专业部门运营，管理效率更高，提升公共服务水平。第三，提高PPP项目的综合效益。能降低财政的支出负担；能提高社会福利水平。共同投资、合作共赢、1+12， 资源优化配置，比任何单独投资效益都好。33PPPPPP的特征的特征政府或项政府或项目发起人目发起人社会资本社会资本通过采购授通过采购授予特许权予特许权项目公司项目公司融资、建设、设备采购、融资、建设、设备采购、运营运营项项目目收回投资并取得一定回报之后收回投资并取得一定回报之后一定比例一定比例 的资金的资金一定比例一定比例 的
21、资金的资金 项目为主体 有限追索债务 合理分配利润、风险 资产负债表外融资 灵活的信用结构34PPPPPP模式分类模式分类投资人承担责任小政府承担责任大投资人承担责任逐渐增大 政府承担责任逐渐变小传统传统采购采购完全完全私有私有化化服务服务外包外包TOTTOTBTOBTOBOTBOTROTROTBOOBOOPPPPPP模式分类模式分类35收费定价机制（收费定价机制（BOT/BOO/BLTBOT/BOO/BLT）运营效率（运营效率（BOT/BLTBOT/BLT）风险结构（风险结构（PPP/BOTPPP/BOT）融资需求（融资需求（BOT/TOTBOT/TOT）财政补贴（财政补贴（DBT/DBOT
22、DBT/DBOT）其它其它PPPPPP模式的选择模式的选择36PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：特许经营特许经营直接协议直接协议PPPPPP的基本框架的基本框架政府授权部门SPV项目公司贷款协议证券协议金融机构金融机构建设合同建设合同运营合同运营合同股权投资社会投资者建设承包商建设承包商运营商运营商股权投资股权投资37 运作主体的确立设立PPP项目公司； 收益保障项目经营收益、政府运营补贴补、政府服务购买； 项目再融资方式特许经营权融资，信贷融资、保险、基金等； 市场风险或购买方风险分担机制采用诸如最小供应量、最低购买量、保证交通流量、竞争性项目附条件、审批限制等； 价格机制，
23、调价规则； 特许经营协议指定特许经营范围、期限、权利内容，在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务； 股东权利转让限制建立灵活的、便于后期转让的投资结构； 特许经营期末资产处置方式； 监管安排；PPPPPP的基本框架的基本框架38PPPPPP项目的风险项目的风险39PPPPPP风险管理风险管理风险识别风险识别风险评价风险评价风险分担风险分担PPP模式下风险管理过程可分为风险识别、风险评价、风险应对40PPPPPP风险管理风险管理风险识别风险识别政治风险法律及合同风险金融风险建设风险市场运营风险41PPPPPP风险管理风险管理风险识别风险识别政治风险政治风险 政府信用风险政府信用风
24、险1 机制风险机制风险2 政府决策与审批政府决策与审批风险风险3 政府干预政府干预4 公众反对公众反对5 政治不可抗力事件政治不可抗力事件642PPPPPP风险管理风险管理风险识别风险识别法律风险法律风险法律及监管体系不完善法律变更第三方违约风险税收调整合同及文件风险1234543PPPPPP风险管理过程风险管理过程风险识别风险识别金融风险金融风险132利率风险利率风险通货膨胀风险通货膨胀风险外汇风险外汇风险44PPPPPP风险管理过程风险管理过程风险识别风险识别建设风险建设风险洛阳：市政道路和污水处理打包PPP项目，计划向亚开行贷款1亿美金。哈尔滨：既有建筑技能改造PPP项目，职业技术学院职
25、教基地实训项目，计划向亚开行融资2.43亿美金。施工风险资金风险完工风险不可抗力风险等45PPPPPP风险管理风险管理风险识别风险识别市场运营风险市场运营风险 收益不足 长时间停工 供给不足 运营成本增加123446PPPPPP风险管理风险管理风险应对风险应对风险分担机制风险分担机制风险由对其最有控制力风险由对其最有控制力的一方承担的一方承担降低了风险发生概率和降低了风险发生概率和风险控制成本风险控制成本承担的风险程度与所获承担的风险程度与所获得收益相匹配得收益相匹配有效调动了风险承担方有效调动了风险承担方的积极性的积极性承担的风险要有上限承担的风险要有上限避免了一方承担过多的避免了一方承担过
26、多的风险风险分配原则分配原则执行效果执行效果47PPPPPP风险管理风险管理风险应对风险应对风险要素风险要素风险应对措施风险应对措施建设风险EPC，固定总价运营风险成熟技术，经营管理能力，长期原料供应合同市场风险市场调研，最低保证供应量，长期产品销售协议环境风险环境保护法律，环保管制政治风险投保，安慰信，政府书面保证管制风险政府承担征收风险股权/债权安排，政府机构投保48PPP项目的监管主要分两个阶段：一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔除不能实现物有所值（Value for Money）的PPP项目方案和特许经营者，以提高效率。二是项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价
27、格、服务水平和财务等方面的监管)，目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。PPPPPP政府监管政府监管49准入监管的内容一是立项监管，制定基础设施和公用事业的发展规划，考察项目的必要性（可采用我国现有可行性研究制度），以及是否适用于PPP模式（物有所值评价）二是对特许经营者选择的监管，通过政府购买选择一家（或几家组成的联合体）最优秀的企业授予其特许经营权。PPPPPP政府监管政府监管50绩效监管的内容与主体绩效监管的内容与主体PPPPPP政府监管政府监管5115项目发起项目发起PPPPPP运作流程运作流程52PPPPPP在国内的发展历程在国内的发展历程第一阶段：
28、第一阶段：19951995年至年至20032003年年 从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。 2002年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目。 以吸引外商投资为主要目的项目操作理念，摸着石头过河的心态，很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。 国务院及相关部委就外商投资特许权项目或与之有关的若干事宜发布规章或规范性文件：关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知（计外资19951208号）、对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知（1994外经贸法函字第89号）、国家计委关于
29、加强国有基础设施资产权益转让管理的通知（计外资19991684号）、城市市政公用事业利用外资暂行规定（建综2000118号）。 在阶段后期，建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目运作中，项目相关各方对中国式PPP的规范化、专业化及本土化进行了尝试，形成了相对成熟的项目结构及协议文本，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。53PPPPPP在国内的发展历程在国内的发展历程第二阶段：第二阶段：20042004年至年至20132013年年 2004年，建设部颁布并实施了市政公用事业特许经营管理办法（下称“126号令”），将
30、特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。 这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式的唯一主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的人员纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠，似乎就是好猫。 供水及污水处理行业的成功经验，经过复制与改良，被用于更加综合、开放和复杂的项目系统，而不再限于一个独立的运作单元，项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元，如北京地铁四号线和国家体育场两个项目。 广泛、多元的项目实践，促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合
31、同范式在这个阶段得到基本确立。54PPPPPP在国内的发展历程在国内的发展历程第三阶段：第三阶段：20142014年开始年开始 中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措。 2014年3月，财政部副部长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。 2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立；国家发改委推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、
32、石化产业，且项目模式不局限于特许经营。 特许经营立法工作的重新启动。 PPP模式的顶层设计逐步完善，中国式PPP进入规范化发展阶段。55PPPPPP在国内的复兴在国内的复兴具体行动具体行动 2014年3月，财政部组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。 2014年5月26日，财政部成立PPP工作领导小组，王保安副部长担任领导小组组长，办公室设在金融司。 2014年5月8日，财政部干部教育中心在财政部内部举办了2014年第一期财政改革与发展论坛。 2014年8月，江苏省财政厅举办首批政府和社会资本合作（PPP）试点项目培训暨推介会，公布全省15个PPP试点项目
33、。 2014年11月30日，财政部发文公布30个PPP示范项目，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。56PPPPPP在国内的相关政策演进在国内的相关政策演进 2000年，建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定 2004年，建设部市政公用事业特许经营管理办法 2005年，建设部关于加强市政公用事业监管的意见 2005年，国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见，即旧非公36条 2010年，国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见 2013年，国务院关于加强城市基础设施建设的意见 2014年，国家发改委关于发布
34、首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 57目录PPP认识一二三PPP运作流程解析四PPP运作的典型案例基础设施项目运作模式建议5815项目发起项目发起PPPPPP运作流程运作流程5915项目发起项目发起PPPPPP项目识别项目识别u项目发起项目发起 政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。 (1) (1)政府发起。政府
35、和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。 (2) (2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作
36、中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。6015项目发起项目发起PPPPPP项目识别项目识别u项目筛选项目筛选 政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。 财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。会资本合作中心）应根
37、据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。 对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。史资料、项目产出说明和初步实施方案。 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式
38、。 6115项目发起项目发起PPPPPP项目识别项目识别u物有所值评价物有所值评价 财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。 定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。和公平竞争
39、等。 定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。6215项目发起项目发起PPPPPP项目识别项目识别u财政承受能力论证财政承受能力论证 为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府期内的
40、财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。63项目发起项目发起PPPPPP项目准备项目准备u组织实施机构组织实施机构 按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责权范围内负责PPPPPP项目的前期
41、评估论证、实施方案编制、合作伙伴选项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPPPPP运作的专业性，通常情况下需要聘请运作的专业性，通常情况下需要聘请PPPPPP咨询服务结构。咨询服务结构。 项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以项目公司的具体开展，以PP
42、PPPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。计完成时间等内容。64项目发起项目发起PPPPPP项目准备项目准备u尽职调查尽职调查 项目内部调查项目内部调查 项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收
43、等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。 外部投资人调查外部投资人
44、调查 根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。行沟通，组织调研及考察。65项目发起项目发起PPPPPP项目准备项目准备u实施方案编制实施方案编制 通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实通过前期的调查研究及分析论证
45、，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容：施方案主要内容： （一）项目概况（一）项目概况 项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。 （二）风险分配基本框架。（二）风险分配基本框架。 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。本间合理分配项目风险。 （三）（三）PPPPPP运作模式
46、运作模式 PPP PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设- -运营运营- -移交、建设移交、建设- -拥拥有有- -运营、转让运营、转让- -运营运营- -移交和改建移交和改建- -运营运营- -移交等。选择适合的模式至关重移交等。选择适合的模式至关重要！要！66项目发起项目发起PPPPPP项目准备项目准备 （四）交易结构（四）交易结构 交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形资结构主要说明项目资
47、本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。 （五）合同体系（五）合同体系 合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。最核心的法律文件。
48、 （六）监管架构。（六）监管架构。 监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。 （七）采购方式选择（七）采购方式选择采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适
49、当采购方式。购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。67项目发起项目发起PPPPPP项目准备项目准备u实施方案审核实施方案审核 为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPPPPP项目项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPPPPP模式的适用性、财政模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的。评估
50、通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。按照实施方案推进。68项目发起项目发起PPPPPP项目采购项目采购u项目预审项目预审 项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。府和社会资本合作中心）备案。 项目有项目有3
