1、预算管理与绩效评价 目录一、从传统行政管理到新公共管理二、预算管理理论二、预算管理理论三、我国公共财政框架下的预算管理改革三、我国公共财政框架下的预算管理改革四、绩效评价改革一、从传统行政管理到新公共管理（一）传统行政管理的主要内容（一）传统行政管理的主要内容1 1、政治与行政两分法、政治与行政两分法2 2、官僚制度、官僚制度3 3、科学管理运动、科学管理运动l注重投入注重投入l程序控制程序控制1、政治与行政二分政治家制订政策，行政人员执行政策；政治家对结果负责，行政人员对过程负责。2、官僚制度下级绝对服从上级；公务员终身制；行政人员中性，独立性；规则性，不需要有创新精神。3、科学管理运动唯一
2、的科学途径，强调流程控制（二）新公共管理的内容（二）新公共管理的内容1 1、放松管制：市场价值的回归、放松管制：市场价值的回归2 2、分权化管理：自由裁量权给行政部门、分权化管理：自由裁量权给行政部门3 3、责任机制：委托代理关系的存在、责任机制：委托代理关系的存在4 4、结果为本：强调结果的控制，而不是流程、结果为本：强调结果的控制，而不是流程5 5、顾客导向：公共服务的对象就是顾客、顾客导向：公共服务的对象就是顾客l 产出控制，结果导向产出控制，结果导向l 政府绩效管理是新公共管理的手段政府绩效管理是新公共管理的手段二、公共支出管理（预算管理）理论二、公共支出管理（预算管理）理论（一）预算
3、的概念1、公共管理学家的概念l 从立法机关看l 从决策者的角度看l 从管理的角度看2、我国财政学家的概念财政资金：预算内资金、预算外资金、制度外资金国家预算(政府预算）是具有法律地位经法定程序审批的国家对集中性财政资金进行统筹分配的年度财政计划，是国家财政实现计划管理的工具。预算的特点: 预测性 集中性 阶段性 时效性 法律性 公开性（二）政府预算的原则l 预算应是全面性的l 预算应在年度基础上准备l 预算应是未来导向的l 遵循法定程序l 预算管理应是透明的l 预算应是绩效导向的（三）政府预算制度1、单一预算制度2、复式预算制度1、单一预算制度l 概念：单一预算制度也称为传统预算制度，强调国家
4、立法权力部门对政府部门的控制，预算编制的原则是量出为入，收支平衡；编制形式是将政府预算的一切收入和支出不加区分全部编入单一的表格中。l 优点、缺点2、复式预算制度l 概念l 多重预算和双重预算： 双重预算：经常预算和资本预算多重预算：公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和债务预算l 我国复式预算的内容：经常预算（经费预算）与资本预算（建设性预算） 经常性预算的收入和支出， 一般没有赤字资本预算的收入和支出 有弹性，取决于财政政策l 优点、缺点（四）预算的编制方法 1 1、绩效预算、绩效预算2 2、计划规划预算、计划规划预算3 3、零基预算、零基预算4 4、新绩效预算、新绩效预算政府绩效与结
5、果法政府绩效与结果法 美国50s的绩效预算5050年代的胡佛委员会，提出了规划预算，也称为绩效预算，但不是我们年代的胡佛委员会，提出了规划预算，也称为绩效预算，但不是我们现在意义的绩效预算，实质只是一个项目预算，还没将目标和项目、现在意义的绩效预算，实质只是一个项目预算，还没将目标和项目、活动结合起来。活动结合起来。计划规划预算1 1）计划）计划/ /规划预算的原理：规划预算的原理：l 建立国民经济和社会发展的规划以及长期预算的概念。建立国民经济和社会发展的规划以及长期预算的概念。l 建立项目预算概念，替代单位概念。建立项目预算概念，替代单位概念。l 对于项目的效果和成本进行评价，主要进行成本
6、效益分对于项目的效果和成本进行评价，主要进行成本效益分析。析。2 2）计划）计划/ /规划预算的规划预算的5 5个要点：个要点：l 准确确认国家目标并使之建立在持续的基础上。准确确认国家目标并使之建立在持续的基础上。l 众多目标中选择若干最紧迫的目标。众多目标中选择若干最紧迫的目标。l 为实现上述目标设计成本最低、效益最大的各种备选方案为实现上述目标设计成本最低、效益最大的各种备选方案l 不仅说明下一年度成本，还应说明第二年、第三年和以后不仅说明下一年度成本，还应说明第二年、第三年和以后各年的成本情况。各年的成本情况。l 考核衡量这些计划的实施效果。考核衡量这些计划的实施效果。零基预算l 概念
7、：每年对所有的规划进行评估，并且支出机构必须能够证明这些概念：每年对所有的规划进行评估，并且支出机构必须能够证明这些规划是正当的。规划是正当的。l 要点：确定决策单位；执行一揽子决策；对所有的一揽子决策进行评要点：确定决策单位；执行一揽子决策；对所有的一揽子决策进行评估和排序，以确定拨款的轻重缓急；编制详细的可操作的公共预算。估和排序，以确定拨款的轻重缓急；编制详细的可操作的公共预算。l 与与PPBSPPBS的不同：的不同：PPBSPPBS主要是以长期规划为基础，而主要是以长期规划为基础，而ZBBZBB可以用于长期规划也可以用于短可以用于长期规划也可以用于短期规划；期规划；PPBSPPBS是同
8、一规划项目的多种方案的比较，而是同一规划项目的多种方案的比较，而ZBBZBB可以是不同可以是不同规划项目方案的比较；规划项目方案的比较；PPBSPPBS是采用自上而下编制途径，而是采用自上而下编制途径，而ZBBZBB从用草从用草根式编制途径；根式编制途径；新绩效预算新绩效预算政府绩效与结果法政府绩效与结果法19931993年，美国通过联邦政府绩效与结果法。这个法对联邦政府各个部门年，美国通过联邦政府绩效与结果法。这个法对联邦政府各个部门的绩效管理有非常明确的要求。该法要求联邦政府作战略规划、年度的绩效管理有非常明确的要求。该法要求联邦政府作战略规划、年度规划和年度报告，并且明确规定了绩效管理过
9、程中每个环节应包括的规划和年度报告，并且明确规定了绩效管理过程中每个环节应包括的要素。管理预算办公室根据法律要求提供技术指导，比如，目标的确要素。管理预算办公室根据法律要求提供技术指导，比如，目标的确定、目标的种类、目标的表述等。总审计署代表国会对联邦政府的各定、目标的种类、目标的表述等。总审计署代表国会对联邦政府的各个部门的规划和报告进行审查。个部门的规划和报告进行审查。 美国的政府绩效与结果法案例弗尼吉亚州政府绩效管理 l 第一个环节，确定战略方向和战略规划。 1.要有系统的使命陈述； 2.要有一个目标体系。战略目标、总目标、绩效目标；制定目标的基本原则：公民为本与结果导向； 3.要有手段
10、和策略的描述。策略的界定：为了保证目标的实现而进行的重大改革措施，包括结构的调整、人员的分工、工作流程的调整等等。手段的界定：所拥有的资源，包括人力资源、物力资源、财力资源和信息资源。手段和策略描述的核心是协调； 4.外部因素和风险分析。外部因素：对目标的实现有很大影响，但你改变不了。美国政府外部因素和风险分析规定：确认和界定各个关键因素；外部因素和目标之间的内在联系是什么；特定目标的实现如何受外部因素的制约；化解内部风险的主要措施是什么。l 第二个环节，制定年度绩效计划。第二个环节，制定年度绩效计划。这一环节同样包括一个目标体系、手段和策略的描述和外部因素和这一环节同样包括一个目标体系、手段
11、和策略的描述和外部因素和风险分析。风险分析。1.1.年度绩效计划中的目标的分析。必须强调的是通过制定非常细的年度绩效计划中的目标的分析。必须强调的是通过制定非常细的指标体系来分析目标和强调为公民服务的意识。目标制定后还要分解，指标体系来分析目标和强调为公民服务的意识。目标制定后还要分解，以便达到两个目的，即每个目标都有相应的组织负责和每个单位都为以便达到两个目的，即每个目标都有相应的组织负责和每个单位都为目标的实现做出贡献。目标的实现做出贡献。2.2.跨部门合作机制。这一机制强调政府各个部门应该相互合作而不跨部门合作机制。这一机制强调政府各个部门应该相互合作而不是相互拆台。按照美国审计署的要求
12、，跨部门合作机制包括以下几个是相互拆台。按照美国审计署的要求，跨部门合作机制包括以下几个方面：跨部门关系的确认，机构之间的相互关系、共同目标的具体指方面：跨部门关系的确认，机构之间的相互关系、共同目标的具体指向、每个部门对目标的特殊贡献；跨部门协作时的领导协调机制；部向、每个部门对目标的特殊贡献；跨部门协作时的领导协调机制；部门间信息共享机制；相互合作激励机制等。门间信息共享机制；相互合作激励机制等。3.3.信息核实和数据确认的方式，即告之信息的来源以及用什么方法信息核实和数据确认的方式，即告之信息的来源以及用什么方法保证信息准确和真实。法律要求信息准确。具体措施是：及时记录保证信息准确和真实
13、。法律要求信息准确。具体措施是：及时记录（在事情发生后的第一时间记录下来）；外部抽样的核实；审核签字。（在事情发生后的第一时间记录下来）；外部抽样的核实；审核签字。4.4.跨部门合作绩效协议。绩效协议也是一个平等协商、双向约束的跨部门合作绩效协议。绩效协议也是一个平等协商、双向约束的过程。过程。l 第三个环节，报告绩效评估。第三个环节，报告绩效评估。1.1.绩效状况的监测和反馈。计分监测是指利用计分卡分绩效状况的监测和反馈。计分监测是指利用计分卡分阶段展示各个部门的进展情况。计分卡分两个部分，左侧阶段展示各个部门的进展情况。计分卡分两个部分，左侧是当前情况，右侧是进展状况，当前情况未达标，进展
14、状是当前情况，右侧是进展状况，当前情况未达标，进展状况还能接受的情况下尚属合格。况还能接受的情况下尚属合格。2.2.年度绩效报告的内容。报告应包括两个核心内容：展年度绩效报告的内容。报告应包括两个核心内容：展示绩效评估情况；对于没有实现的目标，必须解释没有实示绩效评估情况；对于没有实现的目标，必须解释没有实现目标的原因。展示方式有：实际绩效与年度目标比较；现目标的原因。展示方式有：实际绩效与年度目标比较；纵向比较，提供四年以上的数据，观测变化；相互部门的纵向比较，提供四年以上的数据，观测变化；相互部门的横向比较。横向比较。3.3.绩效评估效果。绩效评估既是对政府管理业绩即功过绩效评估效果。绩效
15、评估既是对政府管理业绩即功过的科学评价，借之提高政府管理水平。同时，也能提高绩的科学评价，借之提高政府管理水平。同时，也能提高绩效评估本身的水平，使评估工作更科学、更准确、更贴近效评估本身的水平，使评估工作更科学、更准确、更贴近实际。实际。例子：绩效预算1、确定战略目标（General Goal 3年）l根据发展需要和可能，确定3年内要达到的总发展目标如，某地区的发展总目标是：发展经济，减少贫困。2、目标分解(objectives)将总目标分解为3年内完成的具体量化目标。将总目标分解为以下目标（功能）-发展供水事业-发展公共卫生事业-发展交通事业-发展电力事业l 将每一分解目标具体量化如，发展
16、供水事业的分解目标可以定为： 3年内将供水覆盖面由现在的30% 增加到 60%。其它3 项也要做此细分。3、分解目标重要性排序l将分解目标按重要性程度排序，并作为资金分配决策的基础。l如供水，交通，供电，卫生设施。4、将分解目标转换成具体目标（规划）（strategic 3-year targets)供水具体目标（3年）对分解目标的贡献%数量(A)单位成本$(B)3年总成本$(A*B)打孔取水505010000500000雨水收集3010200020000打井取水5510005000建河坝储水15720000140000维护服务管线61000066500人员1100006650总量100738
17、1505、具体目标排序(strategic targets prioritization)具体目标3年总成本经济效果减困效果总效果打孔取水5000005510雨水收集200005510打井取水5000437建河坝储水 140000437维护服务66500448人员6650336总量7381502523486、将具体目标转换成年度项目年度项目年度总成本（事先假定为3年总成本的1/3）年度资本投入（事先假定为年度总成本的89%）年度运营和维护为用（事先假定为年度总成本的10%）年度能力投入（人力资本投资，新设备的采用等）（事先假定为年度总成本的1%）打孔取水16665014831916665166
18、7雨水收集6666593366767打井取水1667148316717建河坝储水46662415294666467维护服务22164197262216222人员2216197322222总量2460252189632460324607、将年度项目转换成各种活动8、将各项活动转变为各种支出项目，形成预算为实现建水坝目标需要的活动每项活动需要的投入对每项投入编码估计每项投入的成本每项活动的总成本地形调查如专家，人力，设备，交通工具，原材料等初步设计调查和测试社区和环境的承受度设计及成本标书开标过程签订合同选点打地基9、预算执行后的绩效评价（五）预算管理体制1、统收统支的集权预算管理体制2、财政包干
19、制3、分税分级预算管理体制（六）预算周期（支出管理的核心内容）我国预算周期：预算准备、预算编制、预算执行和决算西方国家：预算准备和预算执行1、预算的范围应是全面性的（1）政府的界定一般政府，不包括公共公司和准公共公司（2）预算的内容l 预算内资金报告l 关于预算外资金的声明或报告。l 中期宏观经济框架和中期预算框架的报告。l 关于财政政策目标的声明或报告。l 财政可持续的量化评估的声明或报告。l 关于预算年度中将要实行的新财政政策的声明或报告。l 可确认的主要财政风险报告。l 关于准财政活动的报告。l 税式支出报告。l 关于政府负债和财务资产的报告。l 审计报告（3）收支对应关系：统收统支和专
20、款专用 2、 预算准备过程（1）预算准备过程中两个层次的问题l 预算管理系统的三个基本问题：控制支出总量、确定战略层次的资源分配、确保营运效率。l 预算过程三层次：宏观政策、战略选择和预算执行。l 前两个层次是预算准备过程所涉及的，后者则是预算执行过程所涉及的。1）宏观政策l 宏观经济与预算总量密切有关；l 预算总量包括支出、赤字、债务和收入总量，核心是最高支出限额；l 适当的预算总量的基本依据是政府的宏观政策l 国家的宏观政策并不确定各政府部门之间的战略性资源分配。l 由上至下的预算编制目标2）战略选择由下而上的预算编制，即支出机构编制并提出预算；核心部门对支出机构进行初始的预算分配。（2）
21、预算准备过程的主要工作l 准备过程的主要工作：中长期预算框架、编制年度预算l 中长期预算框架的主要内容：中长期宏观经济筹划；财政和经济政策报告书；中长期支出框架。 宏观经济筹划与中长期支出框架l 预算准备工作的出发点：中长期宏观经济筹划，其核心是中长期宏观经济预测和财政预测。l 中长期支出框架：滚动支出筹划；正式而详细的支出筹划；指示性而非强制性的；第一规划年度与年度预算一致；重点是按功能和按大的分类得出支出总额估计数。财政政策（和其他经济政策）报告书l 报告书内容：财政政策目标及其优先性、当前财政政策对未来年份的影响，中长期财政状况的可持续性。l 政策报告书一般区分现行承诺与新政策所产生的财
22、政效应。l 一般情况下包括一份税收政策和支出政策变动及其财政效应的报告书。最好如英国包括所有措施的财政效应。l 政策报告书应以对预算总量的中期预测为基础。（3）准备和确定年度预算限额预算限额的特征：l 预算限额必须具有强大的约束力。l 全面的。包括预算外资金、税式支出、政府贷款、担保贷款、政府债务等。l 形式多样化。比例限制优于平衡限制。l 预算限额式中期而不是一年的基础上设定和实施的。l 预算限额可以分为总量限额和部门限额l 预算限额除了支出限额外，还需要其他限额的支持，包括财政收入限额、预算盈余或赤字、以及政府债务限额。这些限额都是总量限额和部门限额相结合。l 预算限额是预先决定的，而不是
23、事后决定的。l 预算限额应该严格实施但不能僵化。 （4）预算审批与立法机关的作用1）预算须呈报立法机关一般在财政年度开始前的24个月之前呈报。2）立法机关对预算的审批l 用程序性规则来限制预算辩论。l 立法机构修改预算的权力有三种模式：权力无约束；权力受约束和平衡预算的权力l 立法机构修改预算权力的限制和技术支持。限制通过立法，支持通过专门委员会3） 若干国家的案例l 总统制国家如美国l 内阁制国家如英国、德国和日本4 ）立法机构在预算各阶段的监督（1）在预算准备阶段，立法机构通过审查和批准政府部门的预算来实施对政府部门的监督。l 首先我们结合各国预算程序来分析各国立法机构预算项目修改权力的不
24、同。（前面提到的三种模式） l 其次，我们来分析一下各国立法机构审批预算范围的大小 其一是需要立法机构年度审批的项目越多，立法机构的审批范围越大，审批权力越大 。其二是取决于报立法机构审批的项目分类，分类越细立法机构的审批权力越大。（2）在预算执行阶段，立法机构的预算监督主要表现在其对预算调整的审批、公共支出执行报告等审查和附属审计机构（或审计代表）的审计监督。 l 预算调整的审批。 首先关于项目之间资金重新分配的审批情况，无非有两种：其一是在原经立法机构审批的级次上重新配置财政资金必须经立法机构审批，其他层次则授权财政部门或支出部门；其二是无论在那个层次上重新配置财政资金都无需立法机构审批。
25、 其次动用储备金是否需要立法机构审批各国也不同 l 公共支出执行报告的审查。l 政府决算报告、项目执行结果报告的审查l 附属审计机构（或审计代表）的审计监督。 3、 预算执行的基本问题l合规性：预算执行的目标、支出周期、财务控制以及对预算拨款的管理规则l监控：预算会计、审查和实施政策以及对人员与购买性支出的管理（1）预算执行的目标与控制1）预算执行的重要性与目标l 预算执行的一般目标即公共支出管理的一般目标：支出总额控制；战略性资源配置和营运效率l 预算执行的具体目标2）预算执行中的控制l 资源投入产出政府政策目标的实现l 预算控制可以从两方面进行 投入控制： 控制支出总额：财政基准和控制程序
26、 对各投入项目的资源（支出）转移进行管制。 投入控制核心是合规性，有两个缺点。 合规性需要事后审计、奖惩机制和内部管理系统的配合和支持。产出控制产出控制的核心是绩效。产出控制需要灵活性，灵活性不能改变政策和稳定的目标产出控制并不全盘否认投入控制和合规性。3） 过度开支与支出低估1、过度开支的结果往往导致拖欠。2、过度开支的原因l 预算外资金的存在；l 例外程序的存在；l 预算准备过程的低效率；l 特殊利益集团和政治压力的原因。3、避免过度开支的措施l 合规性控制，主要通过加强审计系统和报告系统；l 健全的预算准备程序和适当的制度安排，即合理的公共治理4、支出低估的原因l 预算及规划准备的不充分
27、，并导致预算经常调整l 建设性项目的低估往往是由于投资项目的事前融资和支出情况很难精确估计。5、避免支出低估的措施l 对建设性支出实行现金流量预算；l 预算执行控制时应考虑到支出的低估；l 健全预算准备等（ 2）支出周期支出周期一般包括：分配拨款与拨付资金；承诺；取得/证实；付款。1）分配拨款与拨付资金l 是支出周期的开始阶段；l 这个阶段分两个步骤。2） 承诺l 承诺是签署协议的阶段；l 承诺阶段与“承诺”的不同，后者可以包括政府作出的坚定允诺，而且可以是在取得/核实阶段产生，例如债务清偿、人员开支等。l 承诺与管理性储备不同；l 后续承诺与年度承诺的不同。3）取得/核实l 取得商品和服务；
28、同时核实商品、服务与合同或订单是否一致；l 应计制政府会计下，这个阶段会形成负债，但不同于欠款。4）付款付款可以通过支票转帐、支付现金、以货易货协议、从税款中抵扣等。（3）确保财政合规性传统预算管理的核心是确保预算执行的合规性。1）对合规性的控制l 承诺阶段的合规性控制主要是财务控制：批准、拨付、保留等；l 取得/核实阶段的合规性控制主要是核实有关凭证，确认所得到的商品与服务与凭证的规定相一致。l 付款前的会计控制：l 最终付款后的审计。支付者与前述控制者必须分开。前述控制者可以是内部承担即内部控制模式，也可以由核心部门负责即外部控制模式。2）预算执行中的责任分工每个支出部门中的核心机构与一般
29、支出机构的关系。1、干预模式，即核心机构对支出机构的规划管理施加许多干预。2、自主模式，即支出机构有很到的自主裁量权。在自主模式下，核心机构与一般支出部门的职责3）资金拨付核心问题现金管理1、日常现金配给l 原因：高估预算；或者现金不足l 缺陷： 预算项目的优先性被破坏，可能更多的是考虑应急和政治因素 预算两张皮 导致拖欠2、预算实施计划和现金计划l 我国大部分地方采用1/12来拨付现金，有欠妥当。l 准备预算实施计划或现金计划要考虑的因素：3、应计制预算下的现金拨付l 应计制预算下的年度拨款不等于现金支付，所以控制拨款并不是就是控制现金支出l 需要特定的机制来控制现金： 国库和审计部门对现金
30、流量进行事前控制：现金计划和拨款使用的月度监测报表。强有力的会计系统核心部门的强有力的评估技术能力。4）付款与会计控制l 主要有两种模式：集中付款与分散付款。l 集中付款下又有三种模式：集中会计核算、分散会计核算和集中与分散相结合的核算模式。l 国库集中收付制度是以国库单一帐户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度的简称，是指从预算分配到资金拨付、使用、银行清算，直到资金到达商品和劳务提供者帐户的全过程，由国库直接支付和控制。具体的说就是在中央银行设立政府的单一帐户，财政收入不管预算内外全部纳入中央银行的单一帐户，财政支出经支付机构签发后直接从单一帐户中支付到商品和劳务
31、提供者的帐户，从而加强了国库对财政资金具体收支的严格控制。 l 分散收付制度：财政收入通过征收机关直接缴入国库，支出时，先由支出单位编制预算草案，由核心部门审核汇总经同级立法机构审批后成为正式预算，核心部门按计划按预算直接将预算资金从国库拨付到支出单位开设在商业银行的账户上，支出单位再根据有关规定和预算要求，自行支付购买商品和劳务的各类款项，并在年度终了时编制财务决算报表，报送核心部门。 l 集中付款下的三种会计核算模式：一、集中收支，分散核算，在这种模式下，各公共部门和单位的收支通过国库单一账户体系进行，但收支账由各单位自身核算即每一公共部门和单位都保留自身的核算，编制和报送各自的会计报表。
32、从这里可以看到，这种模式下，政府财政部门从预算单位获得的仅仅是会计报表上的信息，并不包括全部的细节。二、集中收支、集中核算，在这种模式下，不仅各部门和单位的收支集中通过国库单一账户体系进行，对它们各自的收支账务核算也集中由出纳署或财政直接进行。三、集中收支、分散核算和集中核算相结合，在这种模式下，预算单位作为基本核算单位，拥有自己的财务管理系统，核算自己单位的收支帐，最后将所有的财务数据都要输入政府账务中心的数据库，这种模式需要政府有一套高度发达的计算机网络系统。 l 分散付款下也有集中核算和分散核算两种。l 集中付款比分散付款更能控制财政支出。具体分析见国库集中收付制度。l 集中付款、集中核
33、算有利于控制会计凭证的有效性，但会迟延付款，并可能按照供应商的优先性取代规划的优先性而安排付款。l 集中付款、分散核算和集中付款分散与集中相结合的核算模式可以减少发票处理和申请付款过程中的迟延，以及扭曲预算执行的风险。在上述情况下，只要符合预算，资金的拨付决定权其实在支出机构而不是核心部门。（上述模式又称为部分分权模式）l 结论：如果一个国家的基本控制程序不存在，就必须集中收支、集中核算。但不管实行哪一种模式，对现金余额和政府银行帐户的集中化控制，和一个健全的报告系统是绝对必须的。5）其他事前的外部控制l 其他事前的外部控制主要是指对承诺的事前控制。l 对承诺的控制有两种模式：一是由核心部门承
34、担；二是由支出部门自己控制。前者可以促进现金管理和加强核心部门对预算实施的监督，但可能会造成核心部门对支出部门日常预算管理干预过多。后一种模式下必须计量承诺，并对承诺实行集中化管理，从而有利于财政部门的监督。l 结论：外部对承诺的控制是很难有效实施的，因为政治因素的存在。所以外部控制应集中在主要问题上，主要是拨款的合规性控制，而对支出部门的预算政策应该给予更多的自主权，但这样作必须加强报告系统和审计、以及内部控制制度。（4）预算拨款管理规则1）拨款的年度性质l 拨款的年度性规则，即当年没有用完的预算拨款将被取消。这种规则的不良效应：刺激建立预算外资金；隐藏资金和年末突击花钱等。l 改变拨款的年
35、度性规则，容许递延使用，会导致预算的年度有效性。l 变通的做法，容许资本性支出递延或一定比例的支出递延等。2）投入项目间的资源转移l 控制投入项目间资源转移（即经费流用）的模式：允许部门自由地进行转移；财政部门批准才能转移；严格禁止转移。l OECD国家己经开始向支出部门提供整笔拨款，允许支出部门内部的自由转移。但不损害立法机关采纳的预算政策之间、规划之间或管理单元之间的优先性。即不能在立法机构审批层次上的自由转移。l 发展中国家一般需要对人员开支和其他经济类别开支之间的资源转移加以管制。（5）拨款的追踪与预算会计预算会计是追踪预算拨款及其使用的基本工具。1）预算会计的含义和重要性1、预算会计
36、的概念：2、会计根据所追踪的支出周期的阶段不同，分为义务会计、支出会计和付款会计。l 义务会计：不仅对其他阶段进行会计核算，还对承诺或义务作出会计记录。 义务会计的优点：可以使核心部门得到各支出部门承诺支出的资金、剩余资金以及未来资金流量的信息，否则容易导致财政紧张、改变预算项目的优先性、积累负债和欠款，并无法编制现金计划。l 支出会计：不对承诺或义务阶段进行会计记录，但对取得核实作出会计记录。支出会计的优点：有利于规划管理和机构管理，因为机构对规划进行成本评估，需要成本信息，而支出会计记录取得核实阶段的信息，就可以进行成本评估。l 付款会计：不对承诺和核实阶段作出会计记录，但对付款阶段作出会
37、计记录。我国就是属于付款会计。所以既不能预测财政资金状况，也无法对规划进行成本评估和管理。2）现代技术在预算会计系统中的应用。l 现代通讯和信息技术引入预算管理系统可以使得外部控制和内部控制的界限变得模糊。l 但现代技术在预算管理中的应用必须需要有适当的预算会计程序，尤其需要支出周期全过程的会计记录。l 但现代技术的应用也可能刺激不受管制的财政交易和预算外程序的数量增加。3）对承诺的监督1、承诺的定义，包括法定承诺和非合同项目在取得/核实阶段的支出2、记录和监督承诺的目的l 合同管理需要记录所有的法定承诺。l 依据承诺准备现金计划和资金拨付。l 准备和编制预算需要知道后续承诺并对承诺进行集中管
38、理；l 基于财政分析的目的，通过记录承诺评估拖欠。4）对拖欠和应付款的管理1、拖欠问题l 从宏观层面看，拖欠可以是年度承诺（不包括资金储备和后续承诺）与实际付款之间的差额，可以分析和评估政府在承诺基础上的赤字。l 从微观层面上看，拖欠会给供应商造成问题，同时损害政府信誉以及公共支出管理效率。l 为了控制拖欠需要改进对承诺的监督以及其他一系列配套性措施，例如现实的预算估计，加强内部管理和人员控制等。l 为了控制拖欠需要适当的预算会计。2.管理应付款l电脑化管理应付款。l不管哪种管理模式，都必须遵循的原则。l必须设置递延程序等。三、我国公共财政框架下的预算管理三、我国公共财政框架下的预算管理改革改
39、革1、政府收支分类改革（专题）2、部门综合预算改革3、国库集中收付制度改革（专题）4、政府采购制度改革2、部门综合预算改革（1）我国部门预算的概念l 部门预算就是以政府部门为单位进行编制，经财政部门审核后报人民代表大会审议通过，反映部门所有的收入和支出的预算，即每个部门编制一本完整的预算。财政部从2000年开始改变传统的预算编制方法，要求各部门统一实行新的预算编制方法，编制独立、完整的部门预算。l 部门预算包括收入预算和支出预算。l 收入预算又包括一般收入预算和政府性基金收入预算l 财政支出预算包括基本支出预算和项目支出预算。 基本支出预算是部门支出预算的组成部分，是行政事业单位为保障其机构正
40、常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，其内容包括人员经费和日常公用经费两部分。定员和定额是测算和编制行政事业单位基本支出预算的重要依据。项目支出预算是部门支出预算的组成部分，是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。 项目按照其支出性质分为基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目。 （2）部门综合预算改革的主要内容 一是建立和完善基本支出定员定额管理体系二是建立和完善项目支出管理办法,推动项目支出预算滚动管理。（所谓的3+1模式）三是扩大预算编制内容,实行综合预算编制。 四是稳步推进部门预算支出绩效考评试点工作 五是规范预算
41、编制程序。 六2006年4月颁布的政府收支分类改革使得预算更加细化、更加直观、更加具有透明度。（3）项目预算的3+1模式所谓“3+1”，“3”即指预算支出中即将施行的“三级预算项目库、三边功能预算、三年滚动预算”，而“1”，指权责发生制会计核算原则1）三级项目库 预算主管部门即时受理各预算单位申报的项目，并根据部门工作需求和行业规划，按部门内资源最优配置的原则，进行项目初审，统筹平衡，经筛选后按轻重缓急分专业排序组成“部门预算项目库”，这样，“三级”中的“第一级”就这样产生了。“第二级”是项目预算库的组建：专业主管部门定期受理预算主管部门经筛选排序后报送的项目，根据本市国民经济和社会发展五年规
42、划和专业规划，按全社会资源最优配置的原则，牵头对项目组织专项评审(对部分项目可有选择性地组织专家评审)，按轻重缓急择优排序后建立“专业预算项目库”，形成专业领域年度预算项目安排计划。接下来“第三级”是项目预算库，即市财政部门根据专业主管部门专项评审、择优排序后报送的项目，并参考预算主管部门的项目支出预算，按当年财力可能统筹平衡、择优排序后建立“政府预算项目库”，拟定包括项目支出在内的市级部门预算草案。 2）项目三年滚动预算l 经专业主管部门评审并纳入市财政部门政府预算项目库的项目，列入市级项目支出预算的，一次认定预算总额，分年审核项目支出预算，纳入当年项目支出预算草案，实行三年预算周期的滚动管
43、理。l 预算项目库中的跨年度项目执行年限不得超过三年（基本建设类项目除外），项目到期后自行终止。l 每年项目支出预算批复后，市财政部门、专业主管部门、预算主管部门要对预算项目库进行清理，对到期项目予以取消。l 对实行三年滚动管理的跨年度项目，简化预算编制程序。第二年起由预算主管部门在市财政部门认定的预算总额内，按分年项目支出预算额度，直接纳入当年部门预算，在规定时间送市财政部门；市财政部门对相关资料进行比对后，直接纳入当年政府项目支出预算草案。 3）项目支出权责发生制核算年终，预算单位应按照项目进度、合同规定及已由预算安排确定的当年应完工项目，其应付未付的项目资金结转支出，会计分录为：借：经费
44、支出项目支出项目 贷：暂存款项目以后年度实际支付时，会计分录为：借：暂存款项目 贷：银行存款该跨年度项目全部结束后，若暂存款资金有结余的，年终将差额部分结转，会计分录为：借：暂存款项目 贷：结余专项结余（4）预算信用等级管理l 评定机构依据申请单位财务会计信用等级及预算编制、执行的合规性、准确性、完整性等情况，对其预算信用进行评定，分为A、B、C、D四类信用等级。l 预算信用等级评定机构在预算信用等级评定过程中，可根据需要和可能，采用政府购买服务等方式，聘请中介机构参与部分具体工作。l 评定机构依据申请单位上一财政年度的下列情况，分析、评估和确定单位的预算信用等级：（一）管理者对预算管理工作的
45、重视情况；（二）机构设置、制度建立情况；（三）预算编制、执行及决算情况；（四）银行账户及财政性资金收入、支出管理情况；（五）票据、预算资料管理情况；（六）财务会计信用等级情况；（七）其他有关情况。l 财政部门对D类预算信用单位采取以下管理措施：（一）进行预算管理的专项辅导； （二）单位应在收到预算信用类别通知书1个月内，针对预算管理中存在的问题，提出书面整改措施，并在3个月内完成整改； （三）单位自收到预算信用类别通知书次月起，逐项提出专项资金用款申请，按月上报财政资金使用情况，每季度上报本单位预算管理情况报告；（四）财政部门对其预算管理实行不定期检查，并建议审计部门对其预算管理进行全面审计；
46、（五）对按本办法第十五条规定直接调整为D类预算信用等级的单位，建议其主管部门在系统内通报和按规定追究有关人员责任；（六）对负有责任的领导及当事人，建议有关部门对其暂缓评审高级会计师任职资格、暂缓认定单位财务总监任职资格、暂缓评审其他高级职称。(5)我国部门预算的编制（一）部门预算编制实行“两上两下”的程序。 “一上”：各预算单位向财政部门上报基础数据和基本支出规模，收支建议计划，以及下年度新增项目和测算依据； “一下”：财政部门根据公共财政的职能范围，结合本年度预算执行情况和下年度财政收支形势，以及各预算单位具体情况，下达部门预算控制数； “二上”：各预算单位根据财政部门下达的预算控制数编制本
47、部门预算，向财政部门报送（含市人民代表大会审议的部门预算草案）； “二下”：人大审议通过预算后一定期限内，财政部门批复各预算单位年初部门预算 （二）部门预算管理原则： 1、依法理财原则； 2、规范高效原则； 3、完整统一原则； 4、真实可靠原则； 5、收支平衡原则； 6、绩效追踪原则； 7、财权、事权一致原则； 8、勤俭办事原则。 （三）部门预算和决算管理职责。财政部门负责部门预算编制的组织、汇总、上报和有关定额标准的制定，负责预算执行情况的监督检查和绩效评价，负责部门决算的汇总等工作。各预算单位是部门预算和决算编制的主体，负责本部门及下属预算单位预算和决算的编制，对财政资金使用情况进行自我绩
48、效检查评价，并对预算的真实性和预算执行中资金的使用情况负责，年度审计对此反映的问题由各预算单位承担相应责任。 （四）定员定额管理定员定额是指确定公共组织人员编制额度和计算经定员定额是指确定公共组织人员编制额度和计算经费预算中有关费用额度标准的合称、费预算中有关费用额度标准的合称、 1、定员、定员l 定员即定编，它是国家编制部门或上级主管部门定员即定编，它是国家编制部门或上级主管部门对单位规定的人员编制和定员比例所规定的人员对单位规定的人员编制和定员比例所规定的人员指标额度。指标额度。l 政府组织的单位定员，即行政编制，政府组织的单位定员，即行政编制，是由各级机构编制主管部门在规定的本级行政编制
49、控制数额内，根据单位的机构规模和工作任务制定的人员配置标准。2、定额、定额l定额主要是指确定预算的经费开支定额，定额主要是指确定预算的经费开支定额，即经费预算定额。它是根据各单位的工作即经费预算定额。它是根据各单位的工作性质和特点，对其财力、物力的消耗、补性质和特点，对其财力、物力的消耗、补偿、配备、利用等方面所规定的经济指标偿、配备、利用等方面所规定的经济指标额度。额度。 （1）定额的分类。）定额的分类。 1）人员经费定额和公用经费定额。）人员经费定额和公用经费定额。人员经费定额主要指工资部分和职工福利费等个人性的开支，个人经费支出属于刚性支出，没有伸缩性，应严格按照国家规定的工资和福利费等
50、标准分别予以核定，其每年的定额标准也可以随国家政策的变化而改变。公用经费部分主要指公务费、设备购置、修缮以及业务费等公用性的开支，公用经费的支出多属于弹性支出，其支出的标准也随各单位职责的不同及资产占有量的多少有所区别。2）综合定额和单项定额。）综合定额和单项定额。综合定额综合定额是在同类型、同性质的项目中，把若干个单项定额合并汇总为一个包括有多项内容的定额，是单项定额的汇总。例如，公务费定额，就可以由办公费、水电费、邮电费、差旅费、会议费等几个单项定额汇总而成为一个综合定额。单项定额单项定额是综合定额的具体化，是对每一项具体开支项目确定的定额。例如，单位办公费、水电费、差旅费等各项开支定额。
