1、前言 使分區管制(Zoning Control)的性質，係依據都市計畫中之土地使使用計畫(Land Use Plan)的指導，再將土地劃定不同功能之分區，並分別規定具使用性質與強度，以積極的促進各分區間的合理使用，並消極的排除有妨害的使用，以落實都市計畫的目標。因此，土地使用分區管制乃都市計畫的執行工具之一。 主要為下列五大項一.土地使用分區管制的功能土地使用分區管制的功能二.土地使用分區管制的內容土地使用分區管制的內容三.土地使用分區管制的規劃作業土地使用分區管制的規劃作業四.台灣地區實施概況台灣地區實施概況五.未來發展趨勢與各國的管制方式未來發展趨勢與各國的管制方式 一一. 土地使用分區管
2、制的功能土地使用分區管制的功能 就分區管制的發展歷程可知，其主要目的乃在透過警察權的行使，防止土地間產生外部不經濟，並進而創造寧適的都市環境，以落實都市計畫的理想與目標。 1. 是達成都市計畫目標的重要工具是達成都市計畫目標的重要工具 美國都市計畫學者路易士 (H. M. Lewis) 即曾說：土地使用分區管制雖不能代替都市計畫，但卻綜合了都市計畫的重要部分，由此可見其與都市計畫間的功能性關係。2. 是規定都市土地使用的重要規範是規定都市土地使用的重要規範 土地使用的內容必須能適時反映社會變遷、經濟發展、都市活動及居民需求。此外，尚必須透過公權力的行使，限制公、私土地的利用與開發，以謀整體都市
3、環境的健全發展。3. 為塑造都市環境特性的重要指標為塑造都市環境特性的重要指標 土地使用分區計畫中，對於土地與使用的對應關係，必須透過環境知覺的模擬過程，再訂定明確的執行規範。因此，都市中各種分區的塑造如住宅，商業區等，甚至住宅區中的細分區，如住一、住二等，都能透過分區管制規則的執行，得到合理的尊重與塑造。 4. 促進土地的合理利用促進土地的合理利用 一般而言，可區分為經濟面的地產價值理論(The Property Value Theory)及規劃理論(The Planning Theory)兩大領域。在前項部分，土地土地使用分區管制預期可達成下列目的使用分區管制預期可達成下列目的： a. 促
4、進土地依計畫作有效的利用。 b. 合理分派土地使用強度與人口。 c. 穩定土地及房產價值。此外，在規劃理論部分，可再分為下列各項目的規劃理論部分，可再分為下列各項目的： a. 提高都市環境品質。 b. 防止公害或避免土地使用間受外部不經濟的影響。 c. 創造優美都市景觀。至於土地使用分區的管制目的，除了前述經濟與規劃面的目的之外，土地使用分區的管制目的，除了前述經濟與規劃面的目的之外，尚可分列如下：尚可分列如下： a. 減低土地間不相容使用之衝突，以保障地產價值。 b. 經由分區劃定及規則之執行，提供土地市場公平的競爭機會。 c. 透過開發強度之規劃，達成穩定社區發展的目的。 d. 配合交通運
5、輸之規劃，合理分布都市人口及活動。 e. 保存文化及自然資產，創造都市特色。 f. 增加稅基以保障政府稅收之穩定成長。 二二. 土地使用分區管制的功能土地使用分區管制的功能 土地使用分區管制是都市計畫中具實務性的管制工具，其內容可包含土地使用分區管制圖及土地使用分區管制規則兩大部分，兩者必須充份配合協調，管制計畫才能完整運作 1. 土地使用分區管制圖土地使用分區管制圖(Zoning Map) 用以標示不同分區的地理區位，以及與各項公共設施用地的區位關係，再配合管制規則，以瞭解各宗土地受到管制的內容與標準。分區圖之訂定，乃屬於都市計畫中土地使用計畫之範圍。因此，應配合都市計畫之規劃及執行程序進行
6、。然而，分區圖之規劃應考慮下列因素： a. 分區(如住宅區)及細分區(如住一)的種類與管制特性。 b. 都市活動指派在各種分區中的量。 c. 分區(細分區)間的區位關係。 2. 土地使用分區管制規則土地使用分區管制規則 管制規則乃用以載明各使用分區(細分區)的管制項目及標準。常見的管制項目如下： a. 土地使用分區及細分區：如住宅區或住一(第一種住宅區)等。 b. 土地使用或行業分組依據都市活動特性，將性質相近或相容的 土地使用種類歸併為同一分組。 c. 使用管制規則依規則需求，訂定分區（細分區）中，允許、 條件允許或不允許設置的土地使用及行業。 d. 密度管制規則為調節或限制都市人口分布的工
7、具，並經常配合 建築量體分派的有關規定；如建築高度、容積率、建蔽率、基地規 模、院落深度、鄰棟間隔等管制項目達成之。 e. 不合分區使用之處理規定對於不合分區管制規定的土地及建築使用，可區分為下列四類： 不合使用管制之土地或建築物。 不合密度管制之建築物。 不合最小規模之建築基地。 不合其他管制標準之土地及建築，如停車位、市招等。 上述四種狀況，可再區分其影響等級，如嚴重影響、輕微影響等，再針對都市發展的進程，訂定不同的處理原則。通常有限期改善、得繼續為原使用、不得增、改建等處理方式。 3.其他有關之規定其他有關之規定 除了前述五項內容之外，有關都市風格之塑造、景觀、環境維護及獎勵措施等規定均
8、可納入規則中，諸如：招牌及廣告物、裝卸場、停車場、景園規劃、獎勵措施等。 土地使用分區管制規則中，管制項目及標準的訂定，必須以都市計畫的目標為基礎，因此，各都市所採用的管制項目，常因都市計畫及都市發展特性之不同而有所差異。茲將舊金山、洛杉磯、聖荷西、西雅圖（市中心地區）及台北等都市的管制項目整理。 三三. 土地使用分區管制的規劃作業土地使用分區管制的規劃作業 土地使用分區管制規則中，各種管制項目與標準的訂定，必須以都市發展的特性、目標以及都市計畫的內容為基礎。而分區管制規劃作業的流程如下說明。 1.資料基本蒐集資料基本蒐集 在都市計畫的管制層次以下，如透過分區管制的執行，能有效塑造良好都市環境
9、的相關項目都可納入範圍，常見的調查項目有下列各項： a.土地使用現況 b.主要道路的交通容量與服務水準 c.公共設施的區位與容量 d.公用設備的主要管線分布 e.歷年土地價格 f.五年內土地開發區位 g.大型開放空間的分布與特性 h.街道寬度 i.建築基地規模 j.建築及敷地相關法規 k.住宅人口數調查 l.都市產業發展現況與趨勢分析 m.建築類型及其區位分布 n.都市空間特性與風格2. 訂定分區訂定分區(細分區細分區)種類種類 依據各種都市活動如居住、工、商業生產及交易方式，以及環境特性如噪音、廢氣、震動等特性。考量都市計畫中之土地使用計畫，將計畫範圍劃定為不同的功能分區。如住宅區、商業區。
10、再依據土地使用特性及程度，再細分為住一、住二、純住等細分區。3. 擬定使用分組擬定使用分組 各分區(細分區)中，未來可適用的土地使用型態，如使用項目、密度標準、作業標準等內容，可就都市現有的工商行業及土地使用類型加以分類，再將性質相近的歸併於同一分組，而性質不同的則依其不相容的程度再加以區分。4. 規劃分區圖規劃分區圖 分區圖的規劃，必須以都市計畫中的土地使用計畫為藍圖，再依據分區及分組的項目及特性，將使用分區配置於分區圖中，而分區圖中則必須將各種分區與細分區，反映在下列規劃項目中： a.區位關係 b.面積與規模 c.建築量體關係 d.與公共設施分布的關係 e.與公用設備的供需關係 f.與交通
11、運輸系統的關係 g.與都市風格及特徵有關的空間關係 5. 擬定其他環境管制計畫擬定其他環境管制計畫 對於影響都市生活環境的因素如停車、卸貨、招牌及廣告物、環境綠化美化等項目，可依據各分區(細分區)的分布情況，將必要的管制項目，納入該分區的管制內容中。6.擬定其他執行性計畫擬定其他執行性計畫可包含不合管制規則的土地使用之分類及處理原則，以及有關都市環境創造的獎勵規定等，都可納入規則中。四四. 台灣地區實施概況台灣地區實施概況 台北市為台灣地區率先實施土地使用分區管制的都市。而其推動與發展之歷程，則可追溯自民國59年(1970)7月，行政院指示內政部於台北市實施商業區調整計畫時，應參照台北市綱要計
12、畫，辦理台北市土地使用分區管制及實施容積率。此外，民國61年(1972)12月行政院長蔣經國先生，在中興新村舉辦的健全都市發展座談會中，也曾指示應訂定土地使用分區管制規則，以促進都市合理發展。於是自民國62年(1973)起，台北市政府工務局乃委託中興大學辦理研究及規劃作業。至民國66年(1977)間，並由台北市都市計畫委員會等單位，完成土地使用計畫說明、分區管制圖、分區管制規則的研擬工作。 民國68年(1979)6月台北市政府將台北市土地使用分區管制規則及修訂都市計畫法台北市施行細則，送台北市議會第三屆第十一次臨時大會討論，直至第廿四次臨時大會第一次會議，議決第三種住宅區的建蔽率及容積率以後，
13、才完成管制規則的審查作業，並經行政院核備後，於民國72年(1983)4月25日正式發布實施，而成為台灣地區都市實施土地使用分區管制規則之首例。其後，曾歷經72.7.18、82.11.2及83.7.5多次修訂。現行的管制規則共15章98條，主要的管制項目如下： a.使用分區及使用組別 b.建蔽率 c.容積率 d.建築基地規模 e.前、後、側院深度 f.高度比(高度限制) g.停車位及裝卸場 h.招牌及廣告物 i.綜合設計放寬規定 j.騎樓及無遮簷人行道 k.原有不合規定之土地及建築物使用 l.公共設施用地管制 由於土地使用分區管制規則的法源，為都市計畫法台北市施行細則第26條：本府得依本法(都市
14、計畫法)第32條第一項規定，將分區內建築物及土地之使用，再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。由前述條文中，即可看出台北市土地使用分區管制規則、都市計畫法台北市施行細則，以及都市計畫法之間的位階及從屬關係。 此外，為了因應多元化的都市活動與迅速變遷的需要，管制規則中的行業分組與新增行業的歸屬，必須隨時檢討以符實際需要。因此，現行乃由台北市都市設計及土地使用管制審議委員會負責管制規則釋義、調整以及檢討與研究等工作。 而同為院轄市的高雄市，自民國73年(1984)即委託台灣大學土木工程研究所研擬完成高雄市土地使用分區管制規則，但迄今仍未全面發布實施，僅在各都市計畫分區辦理通盤
15、檢討時陸續發布。其主要管制架構如下： a.土地及建築物使用分組 b.使用分區 c.容積率 d.前、後、側院深度 e.建蔽率 f.採光深度 g.最小空地容積比 h.建築高度比或絕對高度 i.樓層數限制 j.圍牆、鐵窗及廣告物 k.綜合設計放寬規定 k.不合分區規定之使用的處理 台北市自民國72年(1983)實施管制規則迄今，雖曾於民國76年(1987)3月，委託中華民國都市計畫學會，辦理台北市土地使用分區管制規則通盤檢討，並歷經三次修法，以適應管制作業之需要。然而，對都市環境改善仍然有限，且由於土地混合使用情況嚴重、已使管制規則的成效受到質疑。然而，管制規則的實施因涉及其與上、下位計畫及建築管理
16、體系間的協調與分工。因此，可將目前實施土地使用分區管制的重要缺失分述如下：1. 土地使用分區管制與都市計畫脫節土地使用分區管制與都市計畫脫節 土地使用分區管制原係執行都市計畫的工具，目前由於兩者的研擬作業、審議乃分屬不同的程序與單位。因此，常有計畫及管制目標出現無法啣接的情況。2.缺乏居住條件的具體指標缺乏居住條件的具體指標 良好都市環境所必須的環境指標，如人口密度、日照、採光、通風等要素，在規則中仍缺乏全盤的考慮與規劃，致使環境品質的管制標準付之闕如。3. 法令架構混雜，管制權責不清法令架構混雜，管制權責不清 管制規則的執行有賴建築管理制度與警察權的配合，目前由於建築法與都市計畫法系的架構模
17、糊，部分涉及都市密度等項目仍有重疊管制的情況產生，造成執行體系不清。4. 採用均質管制策略，缺乏彈性採用均質管制策略，缺乏彈性 都市的環境條件，乃隨區位、開發強度、地形等特性而異，而土地使用分區管制規則的主要功能之一，即在塑造各地區的空間特性。而目前管制規則的內容，多數仍採行均質的管制方式，無法適應地區條件的差異，而賦予應有的環境特色。5. 密度管制無法引導人口分布密度管制無法引導人口分布 密度管制定是土地使用管制的重要手段，目前雖有建築管理的程序可資配合，但仍缺乏住宅密度等相關管制措施。在寸土寸金的地價壓力之下，都市中心地區的建築物，過度使用的情況極為嚴重，致使密度管制的成效不彰。6. 使用
18、分區管制目標模糊，混合使用嚴重使用分區管制目標模糊，混合使用嚴重 台北市現行的管制規則中，雖已依需要將都市土地劃分為住宅等十一種分區。然而，各分區仍然允許不同程度的混合使用，其中尤其以住商混合情況最嚴重，可見分區劃設的目標模糊，以致分區功能不清。7. 執行體系鬆散，違規使用蔓延執行體系鬆散，違規使用蔓延 土地使用分區管制的執行，必須仰賴有效的檢查制度及警察權的行使才能落實，目前由於建築使用管理及檢查制度無法全面落實，致使違規情形蔓延。管制規則的目標自然無法落實。8. 採積累原則採積累原則(Cumulative Principle)，無法建立分區特色，無法建立分區特色 以住宅區為例，其允許使用組
19、的數量，係由住一向住四遞增，易言之，住一可允許的行業或使用組，在住四中也允許適用，造成後者累積的行業繁雜，環境品質日下，因而形成各分區乃以環境品質為劃設標準，而非以其應有的環境特色為基準。五.五. 未來發展趨勢與各國的管制方式未來發展趨勢與各國的管制方式1. 未來發展趨勢未來發展趨勢 由於都市居民環境意識的日益抬頭，以及都市規劃觀念及技術的不斷推陳出新，未來土地使用分區管制的主要發展趨勢，可分述如下：(1)適應科技及都市生活型態的改變 隨著科技及都市環境結構以及居民生活型態的改變，土地使用分區管制的內容、標準以及執行方式也將隨之變動。(2)以鼓勵創造取代限制 雖然土地使用分區管制的原始目的，在
20、於限制公、私土地的使用，以維護大眾的生活環境及福祉。然而，由於消極的限制作為，往往會扼殺地區特色的創造機會，也無法適應日新月異的土地使用需求。因此，鼓勵創造良好的環境品質，而賦予開發人應有的開發彈性與實質獎勵，將是未來的重要趨勢。(3)保留發展彈性 為了適應變化快速的都市環境需求，土地使用管制也必須提供應有的發展彈性，自分區的劃設以至土地的開發強度等規定，都可保留彈性，如日本的都市發展調整區即為一例。(4)注重地區特色的塑造 都市土地特徵隨著地形、區位及使用條件的不同而異，為發揮地區特色，未來管制目標的擬定，將以尊重地區性的都市特徵為出發點，而捨棄齊一式的管制方式。(5)建立分區環境品質指標
21、隨著工業生產及環境監測技術的進步，各種環境品質因子將可以數量化的方式表達，因此，未來住宅、商業等分區及細分區的劃設，將可充份利用作業標準 (Performance Standard) 作為劃設的依據，以建立明確的環境品質指標。2.各國的管制方式各國的管制方式 土地使用管制為執行土地使用計畫的重要工具，也是規範土地開發與利用的手段之一。由於土地利用涉及文化、歷史、政治、社會與經濟等各種上層領域的條件。因此，各國的土地使用管制的體系、計畫內容與執行方式也都不盡相同。茲將各國的土地使用管制相關制度及技術，分述如下：(1)英國(規劃許可制) 1949年的市鄉計畫法，將英國的規劃體系由剛性的計畫管制方式
22、，轉變為具極大彈性的規劃許可制。1968年該法修正後又將計畫管制劃分為綱要計畫（Structure Plan）及細部計畫(Detail Plan)兩階段。 1949年的法令規定，由地方主管機關先行擬定土地使用分區及分期開發計畫。而土地開發申請人，在開發前必須先經地方主管機關核發規劃許可才能進行開發。而主管機關則可利用規劃許可之審查機制，管制其發展型態、戶外廣告及保護歷史、古蹟等用地之使用。 1968年以後的兩階段管制方式，綱要計畫須經大臣認可，細部計畫則由地方核定。而細部計畫又可分為綜合性開發計畫、地區計畫以及特定區計畫三種。綱要計畫的性質係為政策性之指導，不再具有實質管制的功能，細部計畫則須
23、依據綱要計畫之指導而擬定，但計畫的擬定與執行過程，則不須受大臣的監督。 英國實施規劃許可制度的先決條件之一，是市民對都市計畫已先有充份的認識，瞭解土地開發行為必須受到政府的管制。依市鄉計畫法的規定，土地開發前必須先取得地方主管機關核發之規劃許可，而地方主管機關對於申請的計畫內容，則可予以無條件或有條件給予許可，或拒絕核准許可。而對於不服拒絕許可的申請人，則可向地方行政大臣提出訴願，以謀救濟。2.各國的管制方式各國的管制方式 土地使用管制為執行土地使用計畫的重要工具，也是規範土地開發與利用的手段之一。由於土地利用涉及文化、歷史、政治、社會與經濟等各種上層領域的條件。因此，各國的土地使用管制的體系
24、、計畫內容與執行方式也都不盡相同。茲將各國的土地使用管制相關制度及技術，分述如下：(1)英國(規劃許可制) 1949年的市鄉計畫法，將英國的規劃體系由剛性的計畫管制方式，轉變為具極大彈性的規劃許可制。1968年該法修正後又將計畫管制劃分為綱要計畫（Structure Plan）及細部計畫(Detail Plan)兩階段。 1949年的法令規定，由地方主管機關先行擬定土地使用分區及分期開發計畫。而土地開發申請人，在開發前必須先經地方主管機關核發規劃許可才能進行開發。而主管機關則可利用規劃許可之審查機制，管制其發展型態、戶外廣告及保護歷史、古蹟等用地之使用。(1)美國 土地使用管制的目的為促進大眾
25、的健康、安全及福祉，在執行的效果上具有法律的性質，而對於土地所有人的權益也有深遠的影響。由於現行的土地使用分區管制，必須透過建築審查與管理的過程，以及警察權的執行才能落實，而必要的管制項目與手段，也當然成為構成分區管制規則不可或缺的要件。茲將美國常見的管制策略及項目，分述如下：a.特殊管制策略(a)計畫單元開發制(Planned Unit Development, PUD) 計畫單元開發的觀念於1960年所提出，其主要功能在於彌補傳統土地使用管制中，常見的建築物配置單調，且戶外空間零碎的缺點。 而計畫單元開發的型態，可對開發範圍內的居住密度、空地利用、開放空間，以至容積、建築退縮等項目，作整體
26、性考慮。在規劃作業上，也可允許基地採取較具彈性的配置型態，以及適度的住商混合使用。此外，對於自然地形條件及地景，也可獲得適度的保留。因此，對於社區環境的塑造、開放空間的留設以及建築配置型式等計畫目標，都可以獲得較高的自由度。在計畫單元開發的實施對象方面，可由開發申請人自行提出，或由土地使用分區規劃單位指定。至於開發規模方面，常可因地制宜而採取適度的彈性。(b)特別使用分區(Special-use Zone) 一般使使用分區管制的目的，乃在於保障最低的環境標準，對於部分具有地方特色或特殊發展需要的地區，則須劃設特殊使用分區以符實際發展需要；如紐約的劇院特別區、林肯廣場特別區以及聯合國總部發展區、
27、第五街特區等，都是為了提供該地區的特殊發展需求而劃設。(c)特別使用許可(Special-use Permit) 對於未合於土地使用分區管制規定的部分使用項目，可經由都市計畫委員會審議及公聽會通過後，在原有的分區中增列特別使用許可的項目。(d)浮動分區(Floating Zone) 浮動分區與一般使用分區之差異，乃在於前者未確定其土地使用性質，而俟土地所有人提出開發申請時，再予核定開發用途及必要的管制內容與條件。浮動分區制度的實施，有賴公平的執法制度以及長程且整體性的土地使用策略，此外，充足的都市土地資訊，也是必要的條件之一。(e)發展權移轉(Transferable Development
28、Right. TDR) 土地開發的型態與強度，必須在土地所賦予之發展潛力的範圍之內，而隨著使用分區、允許使用項目等規定的不同，各宗土地也將有不同的發展條件。 發展權移轉制度的實施，為將土地開發的權利，自原有的土地上分離，並且承認其有移轉、交換及買賣的權利。發展權移轉制度的實施，必先有發展權銀行作為交易的執行媒介，此外，權利移轉的區位、範圍及數量，也必須受原有都市計畫的管制。該制度自1961年由Lloyd倡議以來，已有許多實施案例，如紐約市乃用以保護歷史性建築，紐澤西州則用以保護農地及開放空間。b.密度管制計畫(a)容積率（Floor Area Ratio, FAR）：即基地與可興建的樓地板面積之比。(b)居住密度（Residence Unit Density）：即單位土地上可興建的住宅數量。(c)空地比（Open Space Ratio）：即基地中開放空間、綠地、建築空地等空地總面積與基地面積之比值。(d)退縮限制（Set Back）：為確保良好的通風採光，可規定建築物退縮，或配合高度而予以退縮建築。組員：9712007楊惠雅9712035鄧婷云9712044王慕懷9712055黃湘瑜9712057謝宗翰END
