1、杨宏山杨宏山 编著编著姚姚 军军 主讲主讲城市管理学城市管理学第第 11 章章 城市公共服务管理城市公共服务管理2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学导言导言改革开放以来，许多公共服务领域引入了市场化供给机制。“使用者付费”提高了公共服务供给效率，同时也引发了民生问题，它阻碍了低收入者基本公共服务的机会。构建和谐社会，政府必须承担基本公共服务的供给责任，保障低收入群体也能享受均等化的底线公共服务。重重 点点 问问 题题公共服务的含义和分类公共服务多中心供给机制城市政府的公共服务职能底线公正的理论内涵城市公共服务供给改革城市公共服务机构改革城市教育事业
2、改革思路城市科技事业改革思路城市文化事业改革思路11.1 11.1 公共服务与政府职能公共服务与政府职能1.公共公共服务等同于公共行政服务等同于公共行政 这是对公共服务的传统理解，涵盖了政府职能的全部，混淆了政府的政治统治、行政管制和公共服务职能。在此观点看来，作为公共权力的合法支配者，政府的各项职能配置都是为了维护公众利益，合法的政府行为都属于公共服务的范畴。此理解对政府保障公民生存和发展基本需求的分内责任缺少明确界定，政府履行公共服务职能很容易让位于政治统治和行政管制职能。11.1.1 公共服务的含义（三种观点）公共服务的含义（三种观点）11.1 11.1 公共服务与政府职能公共服务与政府
3、职能2.公共公共服务是公务员源于公民权而面向公众提供的社会服务服务是公务员源于公民权而面向公众提供的社会服务库珀认为，公共服务这个概念与公民权的关系极为密切，公务员的地位和合法性乃是根源于其作为职业公民的责任和义务。登哈特夫妇的新公共服务理论认为，公共服务是民主政体中所有公民所期待的美德的扩大部分，它包含着对社区及其成员的承诺，包含着对公共事务的积极参与，包含着将个人利益置于更广泛的社会利益之下的意愿。此观点看来，政府的公共服务责任就是要对每个公民负责，包括法律责任和专业责任，也包括政治责任、民主责任和道德责任。这种理解的公共服务也大致等于公共行政，只不过增加了一个前提预设，即把公共服务与民主
4、政体联系起来，认为公共服务是民主政体的基本责任。11.1.1 公共服务的含义（三种观点）公共服务的含义（三种观点）11.1 11.1 公共服务与政府职能公共服务与政府职能3.公共服务是由政府主导提供的，旨在保障公民生存和公共服务是由政府主导提供的，旨在保障公民生存和发展普遍需求的服务项目。发展普遍需求的服务项目。 这一理解，认为公共服务是政府承担的一项重要职能，但并不涵盖政府职能的所有方面。除公共服务外 ，政府还承担政治职能、行政管制、经济发展等职能。享有公共服务是公民的基本权利，提供公共服务是现代政府的基本责任。公共服务具有公共性、开放性、可选择性、正外部性等特征。公民根据自身需求，可以选择
5、接受公共服务，也可以拒绝政府提供的直接服务。11.1.1 公共服务的含义（三种观点）公共服务的含义（三种观点）11.1 11.1 公共服务与政府职能公共服务与政府职能上述有关公共服务的观点，第一、第二种观点持宽泛化理解，第三种观点区分了政府的统治、管制和服务职能，将公共服务界定为政府直接面向公民提供的各类服务项目。建设服务型政府，必须区分政府职能的不同属性，在维护社会稳定和秩序的同时，着力强化公共服务供给，更好的满足公民日益增长的公共需求。当前，我国政府的基本职能定位是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。中央要求各级政府要全面履行职能，在继续加强经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社
6、会管理和公共服务职能。这一论述将公共服务职能与其他职能置于平行地位，凸显了政府直接为民服务的基本责任，也为建设服务型政府指明了方向。11.1.1 公共服务的含义（小结）公共服务的含义（小结）11.1 11.1 公共服务与政府职能公共服务与政府职能（1）公共服务是政府承担的主要职能之一。（2）公共服务用于直接满足社会成员的共性需求。（3）公共服务具有公共产品性质。（4）公共服务供给需要使用公共资源。11.1.2 公共服务的特点公共服务的特点11.1 11.1 公共服务与政府职能公共服务与政府职能1.公共服务的分类公共服务的分类根据个人对公共服务的依赖程度，可分为基本公共服务和选择性公共服务。基本
7、公共服务是政府保障个人基本生存和发展权利所必须提供的最低水准的公共服务。基本公共服务是维护人的尊严和促进社会合作的基础性公共产品。和谐社会最起码的要求是，所有公民都能享有均等的、无差别的基本公共服务。除基本公共服务之外的政府服务，则属于选择性公共服务。对此，地方政府可根据实际情况自主决定是否提供、如何提供，并引入“使用者付费”机制。有一种观点把直接与民生问题密切相关的公共服务视为基本公共服务，包括教育、卫生、文化、就业和再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等。很显然，若把这些领域所有项目都列入基本公共服务，则难以实现基本公共服务均等化目标。11.1.3 政府的公共服务职责政府
8、的公共服务职责11.1 11.1 公共服务与政府职能公共服务与政府职能政府在公共服务领域中的基本职能定位是：（1）政府负责提供基本公共服务。（2）坚持“掌舵”而不“划桨”。（3）为私人部门参与公共服务供给提供制度激励。2. 政府在公共服务领域的职责定位政府在公共服务领域的职责定位11.1 11.1 公共服务与政府职能公共服务与政府职能1.效率效率公共服务的投入与产出之比，追求公共服务产出最大化，是一个过程导向的概念，投入如何转化产出，与目标实现程度无关。指标主要有投入人员、资金、资源、时间、工作量等。2.效果效果公共服务投入所产生的后果。以结果为导向，它聚焦于接近预期结果的程度，关注于实现预期
9、目标的程度。指标主要有市民满意度、市民参与水平等。3.公平公平涉及机会公平、税负公平、结果公平等维度。4.回应性回应性指政府提供公共服务符合市民要求和预期目标的能力，它反映了市民偏好和需求得到满足的程度。11.1.4 公共服务供给的价值诉求公共服务供给的价值诉求11.2 11.2 社会公平的制度安排社会公平的制度安排1. 古典自由主义古典自由主义古典自由主义强调个人自由、权利平等、程序公正，反对政府对市场分配的结果进行干预。在古典自由主义看来，社会公平就是保障人人都有的天赋权利，保障人人拥有平等的就业和竞争机会（机会平等），但政府无须对市场分配的结果进行矫正和干预。古典自由主义在效率上具有优势
10、，但弊病在于，它将会导致贫富悬殊和阶级对立，甚至引发社会动荡和政治革命。11.2.1 社会公平的几种观点社会公平的几种观点11.2 11.2 社会公平的制度安排社会公平的制度安排2.功利主义功利主义功利主义以谋求最大多数人的“最大善”、“最大幸福”为出发点，认为社会全体的幸福是个人幸福的总和，主张公正的社会分配应当有助于促进个人利益总和最大化。受功利主义价值观影响，人们常常根据GDP、经济增长率等总体性指标来评判政府绩效。功利主义在效率上具有显著优势，但它对社会平等的诉求往往会落空。功利主义还容易导致对个人权利和自由的践踏。11.2.1 社会公平的几种观点社会公平的几种观点11.2 11.2
11、社会公平的制度安排社会公平的制度安排3.平均主义平均主义平均主义主张“结果平等”，即在个人之间平等地分配公民权利和社会财富，它是最具有道德感召力的公正理论。今天，公民权利和政治权利的平均主义分配，已经成为现代国家治理的普遍共识。问题是，经济和社会权利是否也应该奉行平等化分配原则，在社会财富的分配上是否应该搞平均主义。历史的教训表明，绝对平均主义抑制了社会成员的积极性和创造力，不仅无助于实现共同富裕，反而会导致社会僵化和发展停滞。11.2.1 社会公平的几种观点社会公平的几种观点11.2 11.2 社会公平的制度安排社会公平的制度安排4.罗尔斯主义罗尔斯主义罗尔斯正义论包含两个原则：第一原则是平
12、等自由原则，即公民基本权利和自由的平等分配，它涉及的是公民的政治权利部分；第二原则是差别原则和机会公正平等原则的结合，即在坚持第一原则的前提下，可通过一定的社会和经济的不平等安排，尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担，从而能给最少受惠者带来补偿利益。罗尔斯从“合乎每一个人的利益”的一般正义观出发，落脚于“合乎最少受惠者的最大利益”。该理论是最少受惠者将具有一种偏爱，它表达了试图通过某种补偿或再分配机制对弱势群体有所照顾、使所有社会成员都能享受社会经济发展成果的一种愿望。11.2.1 社会公平的几种观点社会公平的几种观点11.2 11.2 社会公平的制度安排社会公平的制度安排在现实中，一味地
13、追求结果平等不仅有损于个人权利 ，而且会导致社会发展失去动力。鉴于此，现代政府管理在拒绝自由资本主义的同时也必须拒绝平均主义。罗尔斯注意到忽视对底层民众的利益会导致社群对立、社会动荡等严重问题，提出的差别原则和机会公正等原则，就是要构建一种底线公平的社会分配制度，对弱势群体给予额外的利益补偿。所谓底线公平，是指政府在保障公民权利平等、机会平等和经济效率的基础上，还要提供保障个人基本生活和发展权利必不可少的基本公共服务。11.2.2 底线公平的基本含义底线公平的基本含义11.2 11.2 社会公平的制度安排社会公平的制度安排为促进底线公平，政府管理需要做到：为促进底线公平，政府管理需要做到：（1
14、）公民基本权利实行平等化分配（2）经济活动收益实行功利化分配（3）基础性公共服务实行均等化分配（4）社会突出矛盾实行综合回应性分配（特殊的权利要求）11.2.2 底线公平的基本含义底线公平的基本含义11.2 11.2 社会公平的制度安排社会公平的制度安排和谐社会的最起码要求是，所有公民都能享受均等的、无差别的基本公共服务。在既定的财政收入条件下，保障底线公平，构建惠及全民的基本公共服务体系需要通过一系列制度安排予以保障，具体包括：（1）明确界定底线公共服务标准。（2）加大社会性支出的比重。（3）开放选择性公共服务领域。（4）拓展公众参与，维护多元利益平衡。11.2.3 底线公平的制度保障底线公
15、平的制度保障11.3 11.3 城市事业单位改革城市事业单位改革1.城市公共事业的概念城市公共事业的概念城市公共事业，是指为满足城市社会的共同需要，负责提供公共服务，由公共部门利用国有资产举办，所需经费全部或部分由城市公共财政支付的社会工作。社会共同需要是界定城市公共事业职能范围的基本标准。我国的城市公共事业服务机构，通常称为“事业单位”。事业单位（Institutional Organization），是指国家以社会公益为目的的，事业单位由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。（事业单位登记管理暂行条例）11.3.1 城市公共事业的含义城
16、市公共事业的含义11.3 11.3 城市事业单位改革城市事业单位改革2.城市公共事业的现状城市公共事业的现状目前，我国城市公共事业管理具有以下特征：（1）公共事业组织管理行政化（2）公共事业经费来源财政化（3）公共事业资源配置非社会化（4）公共事业服务运行低效化11.3.1 城市公共事业的含义城市公共事业的含义11.3 11.3 城市事业单位改革城市事业单位改革1.公共事业市场化的发展趋势公共事业市场化的发展趋势由于政府垄断公共服务供给存在低效问题，自20世纪80年代以来，西方发达国家纷纷实施公共服务市场化改革，在全球范围内，形成了“新公共管理”运动的改革浪潮。其核心内容是开放公共事业领域，引
17、入市场机制和社会服务，鼓励社会力量兴办公共事业。公共服务市场化改革首先从英国发起。美国由于公营企业的比重很低，公共服务大多通过市场化提供，改革的重心不在于民营化，而是“放松规制”。目前，我国城市公共事业大多数仍隶属于党政机构，设置国有事业单位，负责生产和供应公共服务。11.3.2 城市公共事业改革方向城市公共事业改革方向11.3 11.3 城市事业单位改革城市事业单位改革1.公共事业市场化的发展趋势公共事业市场化的发展趋势公共服务市场化把原来由政府直接提供的部分社会服务，通过合同出租、业务分担、共同生产或解除规制等方式，转交给私营公司、非政府组织或者其他法人团体，由这些团体按照合同要求和“成本
18、效益”最优的方式为公民提供服务，政府在其中承担着财政资金筹措、业务监督以及绩效评估等责任。11.3.2 城市公共事业改革方向城市公共事业改革方向11.3 11.3 城市事业单位改革城市事业单位改革2.城市公共服务供给改革的基本方向城市公共服务供给改革的基本方向（1）提供主体多元化（市场机制）。（2）资金来源多样化（打破行政分割和部门所有制，提升资源配置效率）。（3）提供方式多样化（公共部门、私人部门和公私合作）。11.3.2 城市公共事业改革方向城市公共事业改革方向11.3 11.3 城市事业单位改革城市事业单位改革当前，我国行政改革的战略重点正在从行政机构改革向公当前，我国行政改革的战略重点
19、正在从行政机构改革向公共事业单位改革。共事业单位改革。1.事业单位改革的目标定位事业单位改革的目标定位事业单位改革的根本在于，引入市场机制，开放非政府组织（NGO），培育多元主体共同参与公共服务供给。开放NPO，允许私人部门进入公共事业领域，促进城市公共事业和公共服务主体的多元化，鼓励政府组织、非政府组织和私人部门之间的平等竞争和合作博弈，促进多元主体的共同治理，乃是提高城市公共服务水平的有效制度安排。11.3.3 城市事业单位改革城市事业单位改革11.3 11.3 城市事业单位改革城市事业单位改革当前，我国政府提出按照“政事分开、事企分开、管办分开”原则，破除影响社会事业发展的体制机制障碍。
20、2008年，中共中央发布关于深化行政管理体制改革的意见提出，“着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化”。2011年3月，中共中央、国务院发布关分类推进事业单位改革的指导意见，进一步明确了事业单位改革的目标定位。我国事业单位的根本问题不在于非营利定位，而是政府垄断社会事业。事业单位改革的基本目标在于开放公共事业领域，引入市场机制和非政府组织，培育多元化的公共事业主体。11.3.3 城市事业单位改革城市事业单位改革11.3 11.3 城市事业单位改革城市事业单位改革事业单位改革需要引入市场机制充分调动各方面
21、的积极性，其中，政府的基本职责在于保障基本公共服务均等化，促进公共服务公平公正。为此，第一，政府在财政上需要加大对农村和欠发达地区社会事业发展的支持力度，缩小城乡、地区之间的差距。第二，政府要完善相关扶持政策，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量兴办公共事业。第三，政府还可以通过完善和落实税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠社会公益事业。11.3.3 城市事业单位改革城市事业单位改革11.3 11.3 城市事业单位改革城市事业单位改革2.事业单位的分类改革事业单位的分类改革事业单位改革需要根据服务属性进行分类，依据不同类型分别作出相应的改革安排。依此，目前的事业单位划分为承担行政
22、职能、从事公益服务和经营活动三种类型。对承担行政职能的，可将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，需要逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，同时强化公益属性，完善法人治理结构。（1）行政类事业单位，应逐步转变为行政机构，或将行政职能划归行政机构。（2）经营类事业单位，直接改制为企业。（3）公益类事业单位，着力完善法人治理结构。我国发布事业单位改革时间表我国发布事业单位改革时间表11.3.3 城市事业单位改革城市事业单位改革11.3 11.3 城市事业单位改革城市事业单位改革2.事业单位的分类改革事业单位的分类改革根据各位社会事业的职责任务和服务对
23、象和资源配置方式等情况，我国将从事公益服务的事业单位，进一步细化为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。我国推进公益类事业单位改革的基本政策主要有：1.建立健全法人治理结构（理事会、董事会、管委会等）2.推进人事制度改革（公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理）3.完善工资分配激励机制（绩效工资）4.建立绩效考评制度 聚焦事业单位改革聚焦事业单位改革 广东试点改制广东试点改制 医疗养老成焦点医疗养老成焦点5.建立重要信息披露制度。1
24、1.3.3 城市事业单位改革城市事业单位改革11.4 11.4 事业单位分类改革事业单位分类改革1.城市教育活动的类别城市教育活动的类别根据目标和功能的不同，可把教育项目分为三类：（1）满足个人特殊需要的教育活动（对个人而言，具有人力资源投资性质，如专业技能培训、社会培训、高等教育等，政府不应包办）（2）满足组织需要的教育活动（团队教育、员工培训、岗位培训等，这是满足组织发展需要的教育项目，是企业投资的组成部分，不应由政府包办）（3）满足社会共同需要的教育活动（如基础性教育、弱势群体的特殊教育、国防教育、法制教育等，政府要承办）11.4.1 城市教育事业改革城市教育事业改革11.4 11.4
25、事业单位分类改革事业单位分类改革2.城市教育管理体制改革城市教育管理体制改革城市政府应根据教育活动的不同性质，分别采取不同的教育服务供给模式：（1）以财政拨款为主的基础教育管理模式（2）多方投入的高等教育管理模式（3）社会办学的职业技术教育管理模式11.4.1 城市教育管理体制改革城市教育管理体制改革11.4 11.4 事业单位分类改革事业单位分类改革1.城市科技活动的类别城市科技活动的类别（1）满足企业需要的科技活动（2）满足社会共同需要的科技活动11.4.2 城市科技事业改革城市科技事业改革v2.城市科技管理体制改革城市科技管理体制改革v（1）基础性研究由政府负责经费投入（政府）v（2）应
26、用性研究以社会投入经费为主（企业）v（3）服务性研究实行完全市场化投入（服务对象）11.4 11.4 事业单位分类改革事业单位分类改革1.城市文化活动的类别城市文化活动的类别广义的城市文化，是指人们在城市活动中所创造的物质和非物质产品的总和，包括物质文化、制度文化和精神文化。狭义的城市文化，是指人们在城市活动中所创造的精神要素。根据功能和目标的不同，城市文化活动分为以下三类：（1）满足个人和家庭需要的文化活动（2）满足单位和团体需要的文化活动（3）满足社会共同需要的文化活动11.4.3 城市文化事业改革城市文化事业改革11.4 11.4 事业单位分类改革事业单位分类改革2.城市文化管理体制改革
27、城市文化管理体制改革根据城市文化活动的不同性质和目标，可分别实行不同的管理制度，政府不应包办各种商业性文化活动，其基本责任是提供满足社会共同需要的文化服务。（1）商业性文化实行市场化运营模式（2）公益性文化实行政府支持模式，如图书馆、博物馆、档案馆和文物保护场所。（3）大众传媒实行产业化运营模式11.4.3 城市文化事业改革城市文化事业改革11.4 11.4 事业单位分类改革事业单位分类改革1.城市卫生服务的类别城市卫生服务的类别城市卫生服务包括医疗、预防、保健和康复等内容。根据目标和功能不同，可分为三类：（1）满足个人和家庭需要的卫生活动（2）满足单位和团体需要的卫生活动（3）满足社会共同需
28、要的卫生活动11.4.4 城市卫生事业改革城市卫生事业改革11.4 11.4 事业单位分类改革事业单位分类改革2.城市卫生管理体制改革城市卫生管理体制改革（1）卫生防疫与保健机构实行公益化运营模式（2）基础性医疗服务实行社会保险制度（3）非基本医疗服务实行企业化运营模式11.4.4 城市卫生事业改革城市卫生事业改革11.4 11.4 事业单位分类改革事业单位分类改革1.城市体育活动的类别城市体育活动的类别（1）满足个人需要的体育活动（2）满足单位需要的体育活动（3）满足社会共同需要的体育活动11.4.5 城市体育事业改革城市体育事业改革11.4 11.4 事业单位分类改革事业单位分类改革2.城
29、市体育管理体制改革城市体育管理体制改革（1）体育组织的俱乐部管理模式（2）体育场馆的有偿服务管理模式（3）体育竞赛的社会化管理模式11.4.5 城市体育事业改革城市体育事业改革相关链接： 20140726一虎一席谈 事业单位养老金并轨时机是否成熟关关 键键 术术 语语公共服务 公共产品 社会公正 底线公正 和谐社会 政府责任 公共事业 事业单位 非营利组织 教育事业 科技事业 文化事业 卫生事业 体育事业复复 习习 思思 考考 题题1.什么是公共服务？公共服务有哪些特点？2.试论城市政府在公共服务供给中的职能定位。3.关于社会公正的理论学说主要有哪些？4.试论底线公正理论的基本含义。5.试论政府在公共服务供给上的底线责任。6.什么是城市公共事业？我国城市公共事业有哪些主要特征？复复 习习 思思 考考 题题7.简述我国城市公共服务供给改革的基本方向。8.试论城市事业单位机构改革的目标定位。9.试论城市教育事业改革的基本方向。10.试论城市科技事业改革的基本方向。11.试论城市文化事业改革的基本方向。
