1、政策工具政策工具山西师范大学经济与管理学院XXX引言引言l政策工具政策工具是政府治理的手段和途径，是政是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时，选策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时，选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果，对政府能否达成既定政策目标策工具的效果，对政府能否达成既定政策目标具有决定性影响。从这个意义上说，政策工具具有决定性影响。从这个意义上说，政策工具研究是十分必要的。然而，目前国内的政策工研究是十分必要的。然而，目前国内的政策工具研究还处于起步阶段，许多重大问题的研究具研究还处于起步阶段，许多重大
2、问题的研究才刚刚开始。才刚刚开始。政策工具政策工具l第一节 政策工具概述l第二节 基本的政策工具l第三节 政策工具的选择第一节第一节 政策工具概述政策工具概述l一、政策工具研究的兴起l二、政策工具的内涵与分类l三、政策工具研究的途径l四、政策工具研究的主题与走向一、政策工具研究的兴起一、政策工具研究的兴起l政策工具研究最早起源于政策工具研究最早起源于社会科学领域社会科学领域，当初，当初的研究主要集中于一点，即个人或公共组织通的研究主要集中于一点，即个人或公共组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。于社会进步。l工具研究并不只于一个单一的
3、学科相联系，它工具研究并不只于一个单一的学科相联系，它存在于存在于社会科学的不同领域社会科学的不同领域。在经济学领域、。在经济学领域、政治学领域、法学领域等都做出了贡献。政治学领域、法学领域等都做出了贡献。一、政策工具研究的兴起一、政策工具研究的兴起l20世纪世纪80年代以后，在政策科学及公共行政年代以后，在政策科学及公共行政学领域，出现了不少关于政策工具方面的论著学领域，出现了不少关于政策工具方面的论著。l80年代最有影响力的著作是胡德（年代最有影响力的著作是胡德（C.Hood）的的政府工具政府工具（1983,1986）；）；90年代，最年代，最有影响力的著作是彼得斯和尼斯潘（有影响力的著作
4、是彼得斯和尼斯潘（B. Guy Peters and Frans K. M. van Nispen）主编）主编的的公共政策工具公共政策工具（1998）。）。一、政策工具研究的兴起一、政策工具研究的兴起l最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了众多的政策工具研究，这些研究理领域出现了众多的政策工具研究，这些研究大部分是在德国、荷兰和美国进行的。大部分是在德国、荷兰和美国进行的。l推动工具研究的盛行原因：推动工具研究的盛行原因： （1）理论与实践相结合的产物。）理论与实践相结合的产物。 （2）政策执行的现实需要。）政策执行的现实需要。 （3）工具
5、研究的倡导者长期以来得到政治和意）工具研究的倡导者长期以来得到政治和意识形态方面的支持。识形态方面的支持。政策工具发展政策工具发展传统公共治理传统公共治理现代公共治理现代公共治理强调政治强调政治强调目标的达成强调目标的达成使用公法机制：使用公法机制：a)官僚官僚机构；机构；b)公共企业公共企业使用私法工具：使用私法工具：a)合同；合同；b)招标招标/投标投标公共的和私人的赛局参公共的和私人的赛局参与者的分离与者的分离创造公平的竞争环境创造公平的竞争环境配置和管制的分离配置和管制的分离配置与管制的结合配置与管制的结合新公共管理范式：公私机制到私法工具新公共管理范式：公私机制到私法工具政府治理工具
6、选择的新发展趋势政府治理工具选择的新发展趋势传统公共行政传统公共行政新治理新治理项目项目/机构机构工具工具层级官僚制层级官僚制网络制网络制公私对立公私对立公私合作公私合作命令与控制命令与控制谈判与劝服谈判与劝服管理技术管理技术授权技术授权技术新治理范式：从一元工具到多元工具新治理范式：从一元工具到多元工具二、政策工具的内涵与分类二、政策工具的内涵与分类l1.政策工具的内涵政策工具的内涵l有学者把政策工具定义为有学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何影响政策过程以达到既定目的的任何事物事物”，或，或“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个行动者能够使用或潜在地加以使用，
7、以便达成一个或更多的目的的任何事物一个或更多的目的的任何事物”；l也有学者通过分类或列出几组具体工具来对政策工具进行描述；也有学者通过分类或列出几组具体工具来对政策工具进行描述；l还有学者认为政策工具只具有正式（官方）和合法性特征；还有学者认为政策工具只具有正式（官方）和合法性特征；l欧文欧文E休斯在休斯在公共管理导论公共管理导论一书中将政策工具定义为一书中将政策工具定义为“政政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。l我国学者张成福的定义是：我国学者张成福的定义是：“政府将其实质目标转化为具体行动政府将其实质目标转化为具体行
8、动的路径和机制的路径和机制”。二、政策工具的内涵与分类二、政策工具的内涵与分类l定义政策工具的要点：定义政策工具的要点：l首先，政策工具存在的理由是为了实现政策目首先，政策工具存在的理由是为了实现政策目标，它是作为目标和结果之间的桥梁而存在的标，它是作为目标和结果之间的桥梁而存在的。l其次，政策工具仅仅是手段，而不是目的本身其次，政策工具仅仅是手段，而不是目的本身。l最后，政策工具的主体不仅仅是政府，其他主最后，政策工具的主体不仅仅是政府，其他主体也可以拥有自己的政策工具。体也可以拥有自己的政策工具。l我们将政策工具定义为：我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会人们为解决某一社会问题或达成一
9、定的政策目标而采取的具体手段问题或达成一定的政策目标而采取的具体手段和方式和方式。二、政策工具的内涵与分类二、政策工具的内涵与分类l2.政策工具的分类政策工具的分类l荷兰经济学家科臣（荷兰经济学家科臣（E.S.KirschenE.S.Kirschen）对政策工具加以分类，他着）对政策工具加以分类，他着重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出最优化结果的工具。他整理出6464种一般化的工具，但未加以系统种一般化的工具，但未加以系统化的分类，并没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。化的分类，并没有
10、对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。l美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人倾向于分为规制性工美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人倾向于分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两类。性工具和非开支性工具两类。l著名政策分析家狄龙（著名政策分析家狄龙（Van der DoelenVan der Doelen）将政策工具划分为法律）将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类。另一种新近的三分法将政策工工具、经济工具和交流工具三类。另一种新近的三分法将政策工具分为管制性工具、财政激励工具
11、和信息转移工具。具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。二、政策工具的内涵与分类二、政策工具的内涵与分类l麦克唐纳和艾莫尔（麦克唐纳和艾莫尔（L.M.McDonell and R.F.ElmoreL.M.McDonell and R.F.Elmore）根据所要获得的目标将政）根据所要获得的目标将政策工具分为四类，命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统性工具。策工具分为四类，命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统性工具。l英格拉姆（英格拉姆（H.M.IngramH.M.Ingram）等人也作出类似的分类，将政策工具分为激励工具、能）等人也作出类似的分类，将政策工具分为激励工具、能力
12、建设工具、符号和规劝工具、学习工具四类。力建设工具、符号和规劝工具、学习工具四类。l加拿大公共政策学者加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什霍莱特和拉梅什（M.Howlett and M.RameshM.Howlett and M.Ramesh）在）在公共政公共政策研究策研究（19951995）一书中，根据政策工具的强制性程度分为自愿性工具（非强制）一书中，根据政策工具的强制性程度分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。与其他分类方法相比，这类分类方法性工具）、强制性工具和混合性工具三类。与其他分类方法相比，这类分类方法更具解释力、更合理。更具解释力、更合理。l林德和彼得斯认为政
13、策工具是多元的，列出以下工具：命令条款、财政补助、管林德和彼得斯认为政策工具是多元的，列出以下工具：命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威、契约。制规定、征税、劝诫、权威、契约。l张成福在张成福在公共管理学公共管理学中，按政府介入的程度对政策工具进行了分类，它们是中，按政府介入的程度对政策工具进行了分类，它们是：政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助：政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场
14、运作。运作。霍莱特和拉梅什分类政策工具霍莱特和拉梅什分类政策工具自愿性政策工具自愿性政策工具混合性政策工具混合性政策工具强制性政策工具强制性政策工具家庭和社区家庭和社区信息和劝戒信息和劝戒管制管制自愿性组织自愿性组织补贴补贴公共事业公共事业私人市场私人市场产权拍卖产权拍卖直接提供直接提供税收和使用费税收和使用费低低国家干预程度国家干预程度高高政策工具图谱政策工具图谱二、政策工具的内涵与分类二、政策工具的内涵与分类l综上，我们将政策工具分为三大类，即综上，我们将政策工具分为三大类，即市场化工具市场化工具、工商工商管理技术和社会化手段。管理技术和社会化手段。l市场化工具市场化工具指政府利用市场这一
15、资源有效配置的机制，来指政府利用市场这一资源有效配置的机制，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用着付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以着付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达成政策目标。用来帮助政府达成政策目标。l工商管理技术工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、理技术、绩效管理技术、顾客导向技术
16、、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。l社会化手段社会化手段是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公司伙伴关系等。者组织、公司伙伴关系等。三、政策工具研究的途径三、政策工具研究的途径1.工具主义工具主义l又称为古典途径。它认为，人们知道一种特殊又称为古典途径。它认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机制；这种工具的的工具，了解其内在的作用机制；这种工具的效果已
17、被证明或具有十分的现实性；人们在大效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生效果；而部分可预测的环境中可以期待其产生效果；而且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策工具研究应弄清工具的属性与功。因此，政策工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。工具，扩大其应用范围。三、政策工具研究的途径三、政策工具研究的途径2.过程主义过程主义l这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具
18、。他们认为，各种工具之间体问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适用性；适当的工具并不是抽象计具有普遍的适用性；适当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决方法；工具的恰当与否是因具体情试探性解决方法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此，过程主义者强调的是工具发况而定的。因此，过程主义者强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。展的重复性过程，而不是工具的特性。三、政策工具研究的途径三、政策工具研究的途径3.权变主义权变主义l这
19、种途径又称政策工具的背景研究途径。它所这种途径又称政策工具的背景研究途径。它所持的是传统的社会计划观点，认为工具选择的持的是传统的社会计划观点，认为工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那直截了当的事情就是要去工具箱中晰化了，那直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的研究既要注找出最适应的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。适合这种要求的工具。三
20、、政策工具研究的途径三、政策工具研究的途径4.建构主义建构主义l这种途径比权变主义前进了一步。它认为，要这种途径比权变主义前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，就了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。主观意义即表必须了解这些工具的主观意义。主观意义即表示非工具性的方面（如符号的或伦理的内涵）示非工具性的方面（如符号的或伦理的内涵），又表示那些意义和解释被价值和感知所中介，又表示那些意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种途径，并不存在关于工的工具性特征。依这种途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一具及其特征的客观
21、现实，相反，工具代表了一种建构了的实践形式，其意义和合法性被不断种建构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。地加以建构和再建构。四、政策工具研究的主题与走向四、政策工具研究的主题与走向1.政策工具研究的主题政策工具研究的主题l政策工具的应用。政策工具的应用。评价工具的效力是古典研究评价工具的效力是古典研究途径中最重要问题之一，效力仍具有重要性，途径中最重要问题之一，效力仍具有重要性，但它却日渐失去了往日的地位，人们逐渐将注但它却日渐失去了往日的地位，人们逐渐将注意力转移到了政策工具的具体应用过程中。意力转移到了政策工具的具体应用过程中。关关注的焦点集中在：注的焦点集中在：哪些主
22、题参与了工具的应用哪些主题参与了工具的应用过程，这些主体对于各个过程的影响及其程度过程，这些主体对于各个过程的影响及其程度，以及各参与者之间的协调与合作等问题。，以及各参与者之间的协调与合作等问题。四、政策工具研究的主题与走向四、政策工具研究的主题与走向l“新工具新工具”。近年来，人们开始关注近年来，人们开始关注“新工具新工具”的运用。，休普（的运用。，休普（P.L.HupeP.L.Hupe）在其著作中提到）在其著作中提到了了“后现代工具后现代工具”；有学者提出了；有学者提出了“第二代工第二代工具具”的概念。政策执行者也呼吁采用新工具，的概念。政策执行者也呼吁采用新工具，对新工具的引进可以看作
23、是对社会经济发展的对新工具的引进可以看作是对社会经济发展的一种回应。虽然新的政策工具常常与旧的政策一种回应。虽然新的政策工具常常与旧的政策工具相提并论，但其着重点已经不再是政府统工具相提并论，但其着重点已经不再是政府统治的单方性，研究更多地聚焦于治理的双边性治的单方性，研究更多地聚焦于治理的双边性甚至是多边性。同时，新工具的提倡伴随着对甚至是多边性。同时，新工具的提倡伴随着对旧工具的批判，如传统意义上的管制就被认为旧工具的批判，如传统意义上的管制就被认为是过时的。另外，新工具中的是过时的。另外，新工具中的“新新”并非绝对并非绝对化，旧工具也可以用新策略来实施。化，旧工具也可以用新策略来实施。四
24、、政策工具研究的主题与走向四、政策工具研究的主题与走向l偶发性事件。偶发性事件。古典途径的一个隐含假设就是古典途径的一个隐含假设就是“社会过程在一定程度上是可以控制的社会过程在一定程度上是可以控制的”，但事，但事实并非总是如此。在政策执行过程中，人们往实并非总是如此。在政策执行过程中，人们往往会碰到一些非预期状况或突发性事件，这种往会碰到一些非预期状况或突发性事件，这种偶然性因素是不可忽视的。政策工具研究过度偶然性因素是不可忽视的。政策工具研究过度强调强调“工具工具”、“政策政策”和和“社会问题社会问题”等概等概念，忽视了偶发性事件对政策工具应用过程的念，忽视了偶发性事件对政策工具应用过程的可
25、能性影响。可能性影响。四、政策工具研究的主题与走向四、政策工具研究的主题与走向l政策网络。政策网络。政策工具并非自行生效，它要发挥政策工具并非自行生效，它要发挥作用必须借助组织的努力，而且不仅仅局限于作用必须借助组织的努力，而且不仅仅局限于政府组织的执行活动。近年来，人们对政策执政府组织的执行活动。近年来，人们对政策执行网络中的各种主体进行研究。库尔瓦斯（行网络中的各种主体进行研究。库尔瓦斯（E.KoolhuasE.Koolhuas）提到了目标团体中的权威人物的）提到了目标团体中的权威人物的影响以及政策工具施行者与其他主体间的互动影响以及政策工具施行者与其他主体间的互动；赫林（；赫林（E.H.
26、HlijinE.H.Hlijin）指出组织文化和官员所）指出组织文化和官员所承受的压力对政策工具产生的影响；阿伦森（承受的压力对政策工具产生的影响；阿伦森（M.J.ArentsenM.J.Arentsen）则指出政策工具执行领域以外）则指出政策工具执行领域以外的主体也具有一定影响。不同研究表明，探寻的主体也具有一定影响。不同研究表明，探寻政策网络的性质，对于研究政策工具及其功效政策网络的性质，对于研究政策工具及其功效将是一个良好的开端。将是一个良好的开端。四、政策工具研究的主题与走向四、政策工具研究的主题与走向l工具的动态性。工具的动态性。政策工具并非一经选定就永远政策工具并非一经选定就永远不
27、变，它必须不断地调整以满足社会经济发展不变，它必须不断地调整以满足社会经济发展的需要。在执行过程中，它会随着时间推移而的需要。在执行过程中，它会随着时间推移而发生改变，即使它们本身不变，主体运用它们发生改变，即使它们本身不变，主体运用它们的方式、策略以及目标团体为了逃避该工具的的方式、策略以及目标团体为了逃避该工具的影响而采取的策略都有可能发生改变。此外，影响而采取的策略都有可能发生改变。此外，一种模式并不能适应各种不同的情况。因此，一种模式并不能适应各种不同的情况。因此，需要对工具的多样性和动态性做更多的研究。需要对工具的多样性和动态性做更多的研究。四、政策工具研究的主题与走向四、政策工具研
28、究的主题与走向l工具的优化组合。工具的优化组合。古典研究途径的支持者们提古典研究途径的支持者们提倡一种倡一种“纯纯”工具研究和将工具研究和将“纯化纯化”的工具应的工具应用实践。他们认为对各种具体工具的研究应分用实践。他们认为对各种具体工具的研究应分别独立地进行，人们应该要么使用这种工具，别独立地进行，人们应该要么使用这种工具，要么使用那种工具。然而，要对各种工具做非要么使用那种工具。然而，要对各种工具做非常明确的区分显然是不可能的，目前的分类法常明确的区分显然是不可能的，目前的分类法还做不到这一点。现在，人们认为，工具的同还做不到这一点。现在，人们认为，工具的同时并且协调的运用更符合现实社会经
29、济发展的时并且协调的运用更符合现实社会经济发展的需要，工具的优化组合可以取长补短，避免单需要，工具的优化组合可以取长补短，避免单个工具应用的片面性。个工具应用的片面性。四、政策工具研究的主题与走向四、政策工具研究的主题与走向l2.政策工具研究的走向政策工具研究的走向l随着政策工具研究的发展，这个领域也逐渐出现了一些新随着政策工具研究的发展，这个领域也逐渐出现了一些新的变化，这些新变化反映出工具研究范围的的变化，这些新变化反映出工具研究范围的转变转变和和扩展扩展。l转变转变是指工具使用的环境及其背景受到更多的关注。从古是指工具使用的环境及其背景受到更多的关注。从古典途径向建构主义途径的转变，使得
30、政策工具研究从微观典途径向建构主义途径的转变，使得政策工具研究从微观层面上升到中观层面，即走向网络研究，并且其研究重点层面上升到中观层面，即走向网络研究，并且其研究重点也发生了转移；也发生了转移；l扩展扩展是指这个领域内出现了许多新的理论，如网络理论、是指这个领域内出现了许多新的理论，如网络理论、执行理论和学习理论等。执行理论和学习理论等。l这两个变化从某种程度上扩大了政策工具研究的范围，但这两个变化从某种程度上扩大了政策工具研究的范围，但同时也削弱了工具本身的重要性，因为政策工具逐渐被看同时也削弱了工具本身的重要性，因为政策工具逐渐被看成是影响政策产出的变量之一。政策工具研究从最初的强成是影
31、响政策产出的变量之一。政策工具研究从最初的强调工具本身到注重环境的影响，再到认为工具只是影响政调工具本身到注重环境的影响，再到认为工具只是影响政策的因素之一，这个过程显示出了对政策工具本身的威胁策的因素之一，这个过程显示出了对政策工具本身的威胁。四、政策工具研究的主题与走向四、政策工具研究的主题与走向l3.政策工具研究的成就与不足政策工具研究的成就与不足l成就：使得政策制定者们开始改变思考方式，成就：使得政策制定者们开始改变思考方式，同时也促进了政策制定者之间以及制定者和分同时也促进了政策制定者之间以及制定者和分析家之间的相互交流。它紧跟政策实践的发展析家之间的相互交流。它紧跟政策实践的发展，
32、为实际操作提供方法论，成为政策执行实践，为实际操作提供方法论，成为政策执行实践与理论之间的桥梁。与理论之间的桥梁。l不足：研究片面地集中于环境和经济政策领域不足：研究片面地集中于环境和经济政策领域；研究片面地关注于工具的运用，而实际上，；研究片面地关注于工具的运用，而实际上，工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能；目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视；目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。不够。第二节第二节 基本的政策工具基本的政策工具l一、市场化工具l二、工商管理技术l三、社会化手段一、市场化工具一、市场化工具1.民营化民营化l界定为界定为更
33、多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求的需求。它往往指所有权的转移，将。它往往指所有权的转移，将“原先由政府控原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方”，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞活国有企业。其中最典型的做法是国有公司一半以上活国有企业。其中最典型的做法是国有公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售国有或国有的股票出售给私人或全部直截了当地出售国有或国有企业。企业。l民营化的本质民营化的本质是通过市场机制合理配置资源，使
34、资源是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补能够流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配。配。一、市场化工具一、市场化工具民营化可以通过多种途径完成：民营化可以通过多种途径完成：l把政府机构利用它的雇员直接提供的职能以合同的方式承把政府机构利用它的雇员直接提供的职能以合同的方式承包出去；包出去；l出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门和企出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门和企业，例如电信系统；业，例如电信系统；l在某一公共问题上，政府和私人
35、部门共同合作，并明确各在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；自的角色；l鼓励某些特定的私人部门行为，例如纽约市通过税收减免鼓励某些特定的私人部门行为，例如纽约市通过税收减免计划来改善城市的居住条件，通过免除资产税（地产税）计划来改善城市的居住条件，通过免除资产税（地产税），市政府鼓励私人房主和承包商承担起维护低收入群体的，市政府鼓励私人房主和承包商承担起维护低收入群体的居住条件的责任。居住条件的责任。一、市场化工具一、市场化工具优点：优点：l促进管理者降低成本，提高质量；促进管理者降低成本，提高质量；l作为一种新的管理形式和技术，同时也是获得资金的新来作为一种新的管理形式
36、和技术，同时也是获得资金的新来源；源；l通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制定。定。不足：不足：l政府丧失了对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接政府丧失了对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制；控制；l由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退；l对私人部门的控制不容易做到等。对私人部门的控制不容易做到等。一、市场化工具一、市场化工具2.用者付费用者付费l指指政府对某种物品、服务或行为确定政府对某种物品、服务或行为确定“价格价格”，由使，由使用者或行为者支付这种费
37、用，其主要目的是想通过付用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入公共服务中来费把价格机制引入公共服务中来。经常被用于控制负。经常被用于控制负的外部性，特别是控制污染的领域，也被用于城市交的外部性，特别是控制污染的领域，也被用于城市交通控制。通控制。l例如，我国将对排污费的征收、管理、使用范围等进例如，我国将对排污费的征收、管理、使用范围等进行改革。改革后，排污费将作为对环境造成的损害的行改革。改革后，排污费将作为对环境造成的损害的补偿费用，逐渐提高征收标准，最终使之高于污染治补偿费用，逐渐提高征收标准，最终使之高于污染治理的成本，促使排污者治理污染。理的成本，促使排污者治
38、理污染。l英国、美国等国在很多服务领域（除了一些如教育、英国、美国等国在很多服务领域（除了一些如教育、卫生和社会服务领域外）都采取用者付费制。卫生和社会服务领域外）都采取用者付费制。一、市场化工具一、市场化工具优点：优点：l能够克服免费提供公共服务所导致的资源不合理配置和浪费；能够克服免费提供公共服务所导致的资源不合理配置和浪费；l不会像无偿提供公共服务那样导致无目的的补贴和资助，避免对不会像无偿提供公共服务那样导致无目的的补贴和资助，避免对社会公平造成损害；社会公平造成损害；l通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在公
39、共服务领域得以良好运用；通过付费制也可以增加政府的财在公共服务领域得以良好运用；通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。政收入，缓和政府的财政危机。不足：不足：l收费水平难以准确确定；收费水平难以准确确定；l在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置；在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置；l不能作为处理危机的工具；不能作为处理危机的工具；l管理成本高且复杂。管理成本高且复杂。一、市场化工具一、市场化工具3.管制与放松管制管制与放松管制l里根（里根（M.ReaganM.Reagan）认为：管制）认为：管制是一种活动过程是一种活动过程，在这种活动过程中，政府对
40、个人和机构提出，在这种活动过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程管理过程。管制是由政府做出的，它们必须为。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受惩罚。从将受惩罚。l管制的形式：如规章、标准、许可、禁止、法管制的形式：如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等。律秩序和执行程序等。一、市场化工具一、市场化工具l放松管制是放松管制是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在
41、制定价格分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权和选择产品上有更多的自主权。l放松管制包括放松管制包括放松市场管制放松市场管制、社会管制社会管制和和行业管制行业管制等等，重点是放松市场管制。放松管制并不是不要政府的，重点是放松市场管制。放松管制并不是不要政府的干预，而是要减少政府不必要的干预与控制。干预，而是要减少政府不必要的干预与控制。具体做法有：具体做法有：l放松对定价权的管制，放宽或取消最低限价和最高限放松对定价权的管制，放宽或取消最低限价和最高限价；价；l逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围；逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围；l放宽或取消进入市场的规制等
42、。放宽或取消进入市场的规制等。一、市场化工具一、市场化工具l管制优点管制优点：管制所需的信息较少，较容易实施：管制所需的信息较少，较容易实施和管理，成本较低，效果具有直接性，更适应和管理，成本较低，效果具有直接性，更适应于作为处理危机的工具。于作为处理危机的工具。l管制缺点管制缺点：管制会限制自愿性和私人活动，可：管制会限制自愿性和私人活动，可能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，导致过于刻板而缺乏灵活性等。步，导致过于刻板而缺乏灵活性等。l放松管制优点放松管制优点：可以使服务多样化，通过削减：可以使服务多样化，通过削减行政费用来减轻国民负担，并且
43、在宏观上由于行政费用来减轻国民负担，并且在宏观上由于减低收费水平和是服务多样化扩大了需求和投减低收费水平和是服务多样化扩大了需求和投资，从而使经济增长率得到提高。资，从而使经济增长率得到提高。l放松管制缺点放松管制缺点：不易操作，或遭到既得利益集：不易操作，或遭到既得利益集团的反对。团的反对。一、市场化工具一、市场化工具l4.合同外包合同外包l也称合同出租、竞争招标，指的是也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目的政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非营利机构，中标的承数量和质量标准，对外承包给私营企业或非营利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公
44、共服务，政府用财政拨款购买包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务承包商的公共产品和劳务。l在合同承包形式中，政府的理想角色是：在合同承包形式中，政府的理想角色是：l评估公共物品和服务的需求状况；评估公共物品和服务的需求状况；l向私营部门购买物品和服务来提供给公众；向私营部门购买物品和服务来提供给公众；l检测和评估所购买的物品和服务。检测和评估所购买的物品和服务。l合同外包制非常普遍，在英国，竞争性合同外包（招标）是对某合同外包制非常普遍，在英国，竞争性合同外包（招标）是对某些地方政府的强制性要求；在美国，地方政府的些地方政府的强制性要求；在美国，地方政府
45、的200多项服务由多项服务由合同承包商提供。合同承包商提供。l公共服务合同外包的一种特殊形式是：公共服务合同外包的一种特殊形式是：政府保留设备和资产的所政府保留设备和资产的所有权，让私人企业去经营。供水系统、废水处理厂、资源回收工有权，让私人企业去经营。供水系统、废水处理厂、资源回收工厂、垃圾填埋场、医院和会议中心等都可以采取这种形式。厂、垃圾填埋场、医院和会议中心等都可以采取这种形式。一、市场化工具一、市场化工具优点：优点：l可以利用竞争力量给无效率的生产者施加压力可以利用竞争力量给无效率的生产者施加压力，提高生产率；，提高生产率；l能够摆脱政治因素的不当干预和影响，提高管能够摆脱政治因素的
46、不当干预和影响，提高管理水平；理水平；l可以把通常模糊不清的政府服务成本以承包价可以把通常模糊不清的政府服务成本以承包价格的形式明确化，有助于强化管理。格的形式明确化，有助于强化管理。不足：不足：l承包权的授予上可能存在腐败和寻租行为；承包权的授予上可能存在腐败和寻租行为；l可能形成对承包商的依赖，承包企业雇员罢工可能形成对承包商的依赖，承包企业雇员罢工 、怠工和企业破产会使公众利益受到损害。、怠工和企业破产会使公众利益受到损害。一、市场化工具一、市场化工具5.分权与权力下放分权与权力下放l主要目的是要通过公共组织决策和执行的分离来赋予主要目的是要通过公共组织决策和执行的分离来赋予执行者更大的
47、自主权，使被授予权力的下级组织成为执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由地与其独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。分权与权力下放既涉及中央行有效控制。分权与权力下放既涉及中央地方关地方关系，又涉及中央政府部门内部上下级关系。系，又涉及中央政府部门内部上下级关系。l分权的一种方式是通过财政分权来实现分权的一种方式是通过财政分权来实现【英国财政部【英国财政部1982年公布的财政管理新方案】；年公布的财政管理新方案】；l另一种方式是建立内部
48、代理机构另一种方式是建立内部代理机构。一、市场化工具一、市场化工具优点：优点：l分权与权力下放给下级组织和人员以自主权，分权与权力下放给下级组织和人员以自主权，有利于发挥它们的积极性和创造性，可以在决有利于发挥它们的积极性和创造性，可以在决策和执行两者之间达到制衡。策和执行两者之间达到制衡。不足：不足：l在市场经济转型中，不能一味追求分权，分权在市场经济转型中，不能一味追求分权，分权和权力下放是有底线的，超过这个底线，分权和权力下放是有底线的，超过这个底线，分权就会变成分裂，分权不当会导致权力分散，造就会变成分裂，分权不当会导致权力分散，造成新的集权，从而造成腐败。分权还要考虑下成新的集权，从
49、而造成腐败。分权还要考虑下层组织的承受能力。层组织的承受能力。一、市场化工具一、市场化工具6.内部市场内部市场l最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了府组织内部就产生了“生产者生产者”和和“消费者消费者”两个角色。一个政府可以雇佣或付费给其他政两个角色。一个政府可以雇佣或付费给其他政府以要求提供公共服务。小的社区可以从一些府以要求提供公共服务。小的社区可以从一些专门化的政府单位购买图书馆、娱乐设施或消专门化的政府单位购买图书馆、娱乐设施或消防服务，这些单位
50、由该地区的政府部门共同组防服务，这些单位由该地区的政府部门共同组织并向政府部门提供服务。公共服务提供的内织并向政府部门提供服务。公共服务提供的内部市场方式相当普遍，在社会服务提供中的运部市场方式相当普遍，在社会服务提供中的运用最为普遍。用最为普遍。【英国行政改革】一、市场化工具一、市场化工具内部市场的实现需要具备三个要素：内部市场的实现需要具备三个要素：l要明确划分生产者和消费者；要明确划分生产者和消费者；l内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约，并在此基内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约，并在此基础上运作；础上运作；l建立一定的付费制度和会计制度作为保障。建立一定的付费制度和会计制度
