1、北京同略时代信息技术有限公司北京同略时代信息技术有限公司现代城市公共安全现代城市公共安全应急管理概论应急管理概论张沛张沛2007年十月年十月第三章第三章 城市公共安全应急法律法规体系城市公共安全应急法律法规体系 北京同略时代信息技术有限公司北京同略时代信息技术有限公司城市公共安全应急法律法规体系城市公共安全应急法律法规体系 城市作为社会政治、经济和文化中心，在现代化的进程中，面临着来自各种突发公城市作为社会政治、经济和文化中心，在现代化的进程中，面临着来自各种突发公共事件的直接威胁。为保障城市公共安全，构建和谐社会，推动经济发展，避免、共事件的直接威胁。为保障城市公共安全，构建和谐社会，推动经
2、济发展，避免、减少和减缓突发公共事件的发生和危害，防止可能出现的整个城市生产秩序、生活减少和减缓突发公共事件的发生和危害，防止可能出现的整个城市生产秩序、生活秩序、社会秩序和法律秩序的紊乱，城市政府需要建立与之相适应的法律、法规、秩序、社会秩序和法律秩序的紊乱，城市政府需要建立与之相适应的法律、法规、制度、标准和办法，规范城市公共安全应急活动中各种组织和公民的行为，保护公制度、标准和办法，规范城市公共安全应急活动中各种组织和公民的行为，保护公共利益，保障公民的权利。共利益，保障公民的权利。特别是在重大突发公共事件响应期间，为尽可能消除突发公共事件对社会造成的危特别是在重大突发公共事件响应期间，
3、为尽可能消除突发公共事件对社会造成的危害，政府需要法律赋予更强的行政权力，以便采取各种有效的应急措施，组织社会害，政府需要法律赋予更强的行政权力，以便采取各种有效的应急措施，组织社会力量，开展应对活动。在此期间，国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民力量，开展应对活动。在此期间，国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系需要作相应的调整，政府的行政权力会得到相应的加强，权利之间的各种社会关系需要作相应的调整，政府的行政权力会得到相应的加强，公民的权利会受到相应的限制。在法治社会中，这些权力的加强与权利的限制必须公民的权利会受到相应的限制。在法治社会中，这些权力的加强与
4、权利的限制必须限定在法律许可的范围之内。如果逾越法律规定的界限，即使这些权力与权利的调限定在法律许可的范围之内。如果逾越法律规定的界限，即使这些权力与权利的调整会符合社会公共的利益，产生良好的整体效果，但是这仍是违背宪法原则的，政整会符合社会公共的利益，产生良好的整体效果，但是这仍是违背宪法原则的，政府不能在没有宪法上明确授权的情况下行使额外的行政权力。因此，做好城市公共府不能在没有宪法上明确授权的情况下行使额外的行政权力。因此，做好城市公共安全应急活动首先应实现应急活动的法治化。安全应急活动首先应实现应急活动的法治化。面对突发公共事件可能对社会带来的种种危害性后果，现代法治国家都在通过法制面
5、对突发公共事件可能对社会带来的种种危害性后果，现代法治国家都在通过法制化的手段，积极营造将危害降低到最小程度的应急活动环境，在健全正常社会状态化的手段，积极营造将危害降低到最小程度的应急活动环境，在健全正常社会状态下法律法规体系的同时，逐步完善紧急状态下的应急法律法规体系，使得法治无处下法律法规体系的同时，逐步完善紧急状态下的应急法律法规体系，使得法治无处不在、无时不有，实现法治的完结性。不在、无时不有，实现法治的完结性。 一、应急法律法规体系概述一、应急法律法规体系概述 二、应急法律法规体系的构成二、应急法律法规体系的构成 三、应急法律法规体系的建设原则三、应急法律法规体系的建设原则 四、应
6、急法律法规体系的主要制度四、应急法律法规体系的主要制度 第三章内容第三章内容应急法律法规体系概述应急法律法规体系概述应急法律法规体系是法律法规体系的重要组成部分，是在应急法律法规体系是法律法规体系的重要组成部分，是在紧急状态下法律法规的具体表现形式。由于紧急与正常是紧急状态下法律法规的具体表现形式。由于紧急与正常是两种截然不同的状态，在正常社会状态下运行的法律法规两种截然不同的状态，在正常社会状态下运行的法律法规是无法完全覆盖紧急状况下的所有特殊情况，需要有应急是无法完全覆盖紧急状况下的所有特殊情况，需要有应急法律法规来填补这些空白。与其他法律法规相比，应急法法律法规来填补这些空白。与其他法律
7、法规相比，应急法律法规体系有着自身独有的一些特点和作用，以适应应急律法规体系有着自身独有的一些特点和作用，以适应应急活动的有效开展。活动的有效开展。 应急法律法规体系概述应急法律法规体系概述紧急状态的含义紧急状态的含义 我们认为：紧急状态是一种相应于突发公共事件所我们认为：紧急状态是一种相应于突发公共事件所产生的，影响全体公民利益的，并对正常生产秩序、产生的，影响全体公民利益的，并对正常生产秩序、生活秩序和社会秩序构成严重威胁和破坏的，迫在生活秩序和社会秩序构成严重威胁和破坏的，迫在眉睫的危险事态。眉睫的危险事态。 紧急状态是社会状态的一种形式，是正常状态的对立面，任何社会都可能有在时间上并存
8、、在空间上交替的两种状态和两种性质有别的社会秩序。由于社会体制、地域文化和自然环境等因素的差异，不同组织对紧急状态的内涵也有多种不同的理解。其中有一种是从广义的角度来理解，只要有扰乱正常社会秩序的事情发生，就称之为紧急状态。也有从狭义的角度来理解，紧急状态为发生在全国或局部的特殊的但通过国家行政权力可以控制的危险事态1。与正常社会状态相比，紧急状态往往意味着社会秩序的破坏、国家权力正常运转节奏的打乱以及公民权利的克减。应急状态与紧急状态是对同一事物的不同描述。对突发公共事件而言，从应急活动来看，其响应期间是一种应急状态；从事件活动来看，其发生期间是一种紧急状态。 应急法律法规体系概述应急法律法
9、规体系概述应急法律法规体系的定义应急法律法规体系的定义 应急法律法规体系是社会整体法律法规体系应急法律法规体系是社会整体法律法规体系的重要组成部分之一，是针对突发公共事件的重要组成部分之一，是针对突发公共事件及其引起的紧急状态情况所制定的各种法律、及其引起的紧急状态情况所制定的各种法律、法规、制度、法令、条例、办法和标准的总法规、制度、法令、条例、办法和标准的总称，是对紧急状态下国家权力之间、国家权称，是对紧急状态下国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的调整和规范。会关系的调整和规范。 应急法律法规体系概述应急法律法规体系概述应
10、急法律法规体系的特点应急法律法规体系的特点 权力优先性权力优先性 紧急处置性紧急处置性 程序特殊性程序特殊性 社会配合性社会配合性 救济有限性救济有限性 在紧急状态下，与立法、司在紧急状态下，与立法、司法等其他国家权力及法定的法等其他国家权力及法定的公民权利相比，行政紧急权公民权利相比，行政紧急权力具有更大的权威性和某种力具有更大的权威性和某种优先性。例如可以限制或暂优先性。例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利停某些宪定或法定公民权利的行使。的行使。 权力优先性权力优先性社会配合性社会配合性 紧急处置性紧急处置性 程序特殊性程序特殊性救济有限性救济有限性 应急法律法规体系概述应急法律法规体
11、系概述应急法律法规体系的特点应急法律法规体系的特点 在紧急状态下，即便没有针在紧急状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律对某种特殊情况的具体法律规定，政府也可进行紧急处规定，政府也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民置，以防止公共利益和公民权利受到更大损害。权利受到更大损害。 权力优先性权力优先性社会配合性社会配合性 紧急处置性紧急处置性 程序特殊性程序特殊性救济有限性救济有限性 应急法律法规体系概述应急法律法规体系概述应急法律法规体系的特点应急法律法规体系的特点 在紧急状态下，行政紧急权在紧急状态下，行政紧急权力的行使可遵循一些特殊的力的行使可遵循一些特殊的法定程序，例如可通过简易法定程
12、序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事的出台设置更高的事中或事后审查门槛。后审查门槛。 权力优先性权力优先性社会配合性社会配合性 紧急处置性紧急处置性 程序特殊性程序特殊性救济有限性救济有限性 应急法律法规体系概述应急法律法规体系概述应急法律法规体系的特点应急法律法规体系的特点 在紧急状态下，社会组织和在紧急状态下，社会组织和公民有义务配合政府对行政公民有义务配合政府对行政紧急权力的实施，并在必要紧急权力的实施，并在必要时提供各种帮助。时提供各种帮助。 权力优先性权力优先性社会配合性社会配合性
13、紧急处置性紧急处置性 程序特殊性程序特殊性救济有限性救济有限性 应急法律法规体系概述应急法律法规体系概述应急法律法规体系的特点应急法律法规体系的特点 在紧急状态下，政府依法行在紧急状态下，政府依法行使行政紧急权力，有时会造使行政紧急权力，有时会造成公民合法权益的损害。有成公民合法权益的损害。有些损害可能是普遍而巨大的，些损害可能是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，政府可只提供有限的救济，如适当补偿（但不得违背公如适当补偿（但不得违背公平负担的原则）。平负担的原则）。 权力优先性权力优先性社会配合性社会配合性 紧急处置性紧急处置性 程序特殊性程序特殊性救济有限性救济有限性 应急法律法规体系概
14、述应急法律法规体系概述应急法律法规体系的特点应急法律法规体系的特点 应急法律法规体系概述应急法律法规体系概述应急法律法规体系的作用应急法律法规体系的作用 规范行政紧急权力的行使规范行政紧急权力的行使 权衡政府权力和公民权利权衡政府权力和公民权利 实现社会法律法规的完结实现社会法律法规的完结 保障公民的合法权利保障公民的合法权利 现代法治国家，通过应急法律法规体系的建立，防止在紧急状态下出现权力与权利的完全失衡，使行政紧急权力的行使合法化，使公民的基本权利得到保障。 应急法律法规体系概述应急法律法规体系概述应急法律法规体系的作用应急法律法规体系的作用 规范行政紧急权力的行使规范行政紧急权力的行使
15、 在突发公共事件响应期间，为保证应急活动的顺利进行，使政府能够统在突发公共事件响应期间，为保证应急活动的顺利进行，使政府能够统一指挥和协调人力、物力、财力和各种资源，应急法律法规需要赋一指挥和协调人力、物力、财力和各种资源，应急法律法规需要赋予政府行政紧急权力，以便采取更加有效的措施，尽快恢复生产秩予政府行政紧急权力，以便采取更加有效的措施，尽快恢复生产秩序、生活秩序和社会秩序，降低危害的程度。但是，政府在动用来序、生活秩序和社会秩序，降低危害的程度。但是，政府在动用来自法律的授权而在正常社会状态下不能行使的行政紧急权力时，若自法律的授权而在正常社会状态下不能行使的行政紧急权力时，若不加以限制
16、，有可能出现行政紧急权力的不恰当使用，应对政府的不加以限制，有可能出现行政紧急权力的不恰当使用，应对政府的行政紧急权力予以必要的制约。因此，应急法律法规在授予政府行行政紧急权力予以必要的制约。因此，应急法律法规在授予政府行政紧急权力的同时又要附加其行政紧急权力的行使条件。政紧急权力的同时又要附加其行政紧急权力的行使条件。在紧急状态下，应急法律法规体系可以从五个方面对政府行使行政紧急在紧急状态下，应急法律法规体系可以从五个方面对政府行使行政紧急权力进行规范：确定政府行政紧急权力的范围和边界；明确政府行权力进行规范：确定政府行政紧急权力的范围和边界；明确政府行使行政紧急权力的目的；明确规定政府的职
17、责；确定行使行政紧急使行政紧急权力的目的；明确规定政府的职责；确定行使行政紧急权力的条件；规定政府行使行政紧急权力的程序。权力的条件；规定政府行使行政紧急权力的程序。 应急法律法规体系概述应急法律法规体系概述应急法律法规体系的作用应急法律法规体系的作用 权衡政府权力和公民权利权衡政府权力和公民权利 法治是一种权力和权利得到合理配置的社会状态。在紧急状态下，正常法治是一种权力和权利得到合理配置的社会状态。在紧急状态下，正常社会状态下权力与权利的制衡条件会被打破，二者的比例关系可能社会状态下权力与权利的制衡条件会被打破，二者的比例关系可能会发生重大变化，出现新的配置，政府的权力会得到强化，公民的会
18、发生重大变化，出现新的配置，政府的权力会得到强化，公民的权利会得到克减。应急法律法规体系一方面要有利于政府采取有效权利会得到克减。应急法律法规体系一方面要有利于政府采取有效的措施，控制和消除紧急状态，尽快恢复正常的生产秩序、生活秩的措施，控制和消除紧急状态，尽快恢复正常的生产秩序、生活秩序和社会秩序，使行政紧急权力的行使合法化；另一方面要保障公序和社会秩序，使行政紧急权力的行使合法化；另一方面要保障公民的基本权利不受侵犯，防止出现权力与权利的完全失衡，使在紧民的基本权利不受侵犯，防止出现权力与权利的完全失衡，使在紧急状态下政府权力和公民权利仍能保持最大限度的合理配置。因此，急状态下政府权力和公
19、民权利仍能保持最大限度的合理配置。因此，应急法律法规体系要明确紧急状态时期政府权力与公民权利的关系，应急法律法规体系要明确紧急状态时期政府权力与公民权利的关系，规定紧急状态时期国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民规定紧急状态时期国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的配置。如果没有法律的制衡，在紧急状态下政府权力与权利之间的配置。如果没有法律的制衡，在紧急状态下政府权力与公民权利的合理配置就可能会被打乱，致使公民的基本权利无法得公民权利的合理配置就可能会被打乱，致使公民的基本权利无法得到保障。到保障。 应急法律法规体系概述应急法律法规体系概述应急法律法规体系的作用应急法律法规
20、体系的作用 实现社会法律法规的完结实现社会法律法规的完结在一个正常状态的社会里，法律是各种社会关系的调节器。在一个正常状态的社会里，法律是各种社会关系的调节器。公民依据法律来规范自己的行为，使各种社会关系能够公民依据法律来规范自己的行为，使各种社会关系能够协调一致，保持社会能够处于一个稳定状态。在紧急状协调一致，保持社会能够处于一个稳定状态。在紧急状态下，全社会的首要任务是尽快控制和消除突发公共事态下，全社会的首要任务是尽快控制和消除突发公共事件造成的危害，恢复正常生产、生活和社会秩序。为此，件造成的危害，恢复正常生产、生活和社会秩序。为此，政府需要采取许多特殊措施和办法。这些行为有可能超政府
21、需要采取许多特殊措施和办法。这些行为有可能超出正常社会状态法律规定的范畴，如果没有紧急状况下出正常社会状态法律规定的范畴，如果没有紧急状况下的应急法律法规体系，就会出现法治的真空地带。因此，的应急法律法规体系，就会出现法治的真空地带。因此，应急法律法规体系可确保政府在紧急状态时期行事有法应急法律法规体系可确保政府在紧急状态时期行事有法可依和依法办事，使法治在紧急状态下得以延续，实现可依和依法办事，使法治在紧急状态下得以延续，实现了法治的完结性。了法治的完结性。 应急法律法规体系概述应急法律法规体系概述应急法律法规体系的作用应急法律法规体系的作用 保障公民的合法权利保障公民的合法权利 法治的理想
22、是让每个人都有机会过上一种合乎人的尊严的生活。在紧急状态下，法治的理想是让每个人都有机会过上一种合乎人的尊严的生活。在紧急状态下，因为形势所迫，公民的部分正当权利可能要受到一定的限制，有可能被要求因为形势所迫，公民的部分正当权利可能要受到一定的限制，有可能被要求履行正常社会状态下的法律法规没有规定的义务，而对公民基本权利的限制履行正常社会状态下的法律法规没有规定的义务，而对公民基本权利的限制只能由法律法规来规定。因此，应急法律法规体系要对此作出规定，同时还只能由法律法规来规定。因此，应急法律法规体系要对此作出规定，同时还应对公民的权利保障底线作出规定，以免公民的基本权利受到侵蚀。应对公民的权利
23、保障底线作出规定，以免公民的基本权利受到侵蚀。为了保障公民的权利不因紧急状态的发生而被政府随意剥夺，许多国家宪法都为了保障公民的权利不因紧急状态的发生而被政府随意剥夺，许多国家宪法都规定，即使是在紧急状态时期，一些最基本的人权，如生命权、语言权、宗规定，即使是在紧急状态时期，一些最基本的人权，如生命权、语言权、宗教信仰权等也不得被限制，更不得被剥夺。教信仰权等也不得被限制，更不得被剥夺。公民及政治权利国际公约公民及政治权利国际公约、美洲人权公约美洲人权公约、欧洲人权公约欧洲人权公约三个国际人权公约都规定了一些在紧三个国际人权公约都规定了一些在紧急状态下不能剥夺的基本权利，这些基本权利包括：生命
24、权、人道待遇权、急状态下不能剥夺的基本权利，这些基本权利包括：生命权、人道待遇权、不受奴役权、法律人格权、国籍权利、思想自由、信念自由、宗教自由等。不受奴役权、法律人格权、国籍权利、思想自由、信念自由、宗教自由等。为了防止政府随意滥用行政紧急权，而使公民失去不应当失去的权利，应急为了防止政府随意滥用行政紧急权，而使公民失去不应当失去的权利，应急法律法规必须对公民的最低权利保障作出明确规定，同时也应该规定紧急状法律法规必须对公民的最低权利保障作出明确规定，同时也应该规定紧急状态下必须坚持公民的权利损失最小原则，使公民权利受到最大限度保护。态下必须坚持公民的权利损失最小原则，使公民权利受到最大限度
25、保护。对于因采取应急措施的需要，给公民的财产和权利造成损失的，应当在事后给对于因采取应急措施的需要，给公民的财产和权利造成损失的，应当在事后给予必要的补偿，公民同样也享有救济权利。予必要的补偿，公民同样也享有救济权利。 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的构成 完备的应急法律法规体系是城市公共安全应急体系建设和良好运行的完备的应急法律法规体系是城市公共安全应急体系建设和良好运行的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。一方面可以保证在面对基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。一方面可以保证在面对各种突发公共事件时有法可依，政府通过运用法律授予的行政紧急权各种突发公共事件时有法可依，政府通
26、过运用法律授予的行政紧急权力，迅速消除和化解紧急状态，使法治在紧急状态下得以延续；另一力，迅速消除和化解紧急状态，使法治在紧急状态下得以延续；另一方面可以通过法律手段调整突发公共事件情况下的各种社会关系，维方面可以通过法律手段调整突发公共事件情况下的各种社会关系，维护社会公共利益和公民合法权益，保障公民的基本权利不受侵犯。护社会公共利益和公民合法权益，保障公民的基本权利不受侵犯。城市政府应根据国家已颁布和正在制定的应急法律法规内容，结合城城市政府应根据国家已颁布和正在制定的应急法律法规内容，结合城市本身的具体情况，参考国际组织的有关内容，构造城市公共安全应市本身的具体情况，参考国际组织的有关内
27、容，构造城市公共安全应急法律法规体系，实现应急活动的正规化、法制化管理。急法律法规体系，实现应急活动的正规化、法制化管理。 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的框架应急法律法规体系的框架 从法治的统一性和完结性的角度来讲，应急法律法从法治的统一性和完结性的角度来讲，应急法律法规体系应该是一个完整的体系，并行于正常社会规体系应该是一个完整的体系，并行于正常社会状态下发挥作用的法律法规体系。从此种意义上，状态下发挥作用的法律法规体系。从此种意义上，整个社会存在两套完整的法律法规体系：一套是整个社会存在两套完整的法律法规体系：一套是在正常社会状态下发挥社会调节器作用的法律法
28、在正常社会状态下发挥社会调节器作用的法律法规体系，它使整个社会处于有序之中；另一套是规体系，它使整个社会处于有序之中；另一套是在紧急状态下和其范围内发挥社会调节器作用的在紧急状态下和其范围内发挥社会调节器作用的法律法规体系，也就是应急法律法规体系，它使法律法规体系，也就是应急法律法规体系，它使社会在紧急状态下和其范围内同样处于一种有序社会在紧急状态下和其范围内同样处于一种有序状态之中。两者归结于宪法，它们的结合使法治状态之中。两者归结于宪法，它们的结合使法治走向统一和完结。走向统一和完结。 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的框架应急法律法规体系的框架 从宏观的角度来
29、看，城市公共从宏观的角度来看，城市公共安全应急法律法规体系是安全应急法律法规体系是由与应急活动有关的四个由与应急活动有关的四个层次的法律法规内容组成。层次的法律法规内容组成。一是宪法中的紧急状态制一是宪法中的紧急状态制度条款；二是由立法机关度条款；二是由立法机关通过的应急活动一般法律，通过的应急活动一般法律，如紧急状态法、公民知情如紧急状态法、公民知情权法和紧急动员法等，主权法和紧急动员法等，主要是紧急状态法；三是由要是紧急状态法；三是由立法机关通过的应急活动立法机关通过的应急活动专门法律和地方法规，以专门法律和地方法规，以及其他一般法律和国际条及其他一般法律和国际条约中的紧急状态条款等，约中
30、的紧急状态条款等，如消防法、航空法和森林如消防法、航空法和森林法等；四是由政府颁布的法等；四是由政府颁布的规章、条例、法令、办法规章、条例、法令、办法和标准等，如城市公共安和标准等，如城市公共安全应急规划、突发公共事全应急规划、突发公共事件应急预案和应急救援管件应急预案和应急救援管理条例等。理条例等。 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次应急法律法规体系的层次描述描述城市应急法律法规体系是在国家应急法律法规体系的基础上，城市应急法律法规体系是在国家应急法律法规体系的基础上，结合城市自身具有的特殊性，由国家及城市有关应急活动的法结合城市自身具有的特殊性，由国家及城市
31、有关应急活动的法律法规制度构成的统一整体。它不是有关紧急状态法律条文的律法规制度构成的统一整体。它不是有关紧急状态法律条文的机械堆积，是具有内在逻辑结构和关系的有机整体。第一，同机械堆积，是具有内在逻辑结构和关系的有机整体。第一，同正常社会状态下发挥作用的法律法规体系一样，以宪法为指导正常社会状态下发挥作用的法律法规体系一样，以宪法为指导和纲领，体系内包含的各种法律、法规、规章和措施都要服从和纲领，体系内包含的各种法律、法规、规章和措施都要服从和统一于宪法，不得与宪法相冲突、相抵触。第二，体系内所和统一于宪法，不得与宪法相冲突、相抵触。第二，体系内所有内容保持相互一致，互为补充和支持，体现出法
32、制的连续性有内容保持相互一致，互为补充和支持，体现出法制的连续性和一致性。第三，体系具有明显的层次结构，是由纲到目，从和一致性。第三，体系具有明显的层次结构，是由纲到目，从上到下的各级、各类法律法规构成的贯穿一致的有机整体。上到下的各级、各类法律法规构成的贯穿一致的有机整体。 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次应急法律法规体系的层次描述描述应急法律法规体系是整个社会法律法规体系在紧急状态下的具体表现，对维护公共安全、快应急法律法规体系是整个社会法律法规体系在紧急状态下的具体表现，对维护公共安全、快速恢复社会秩序起着非常重要的作用，紧急状态制度入宪是客观事实所决定
33、的。第一，宪法速恢复社会秩序起着非常重要的作用，紧急状态制度入宪是客观事实所决定的。第一，宪法是一个国家的根本大法，宪法的核心任务和内容是规范国家权力的有效运行和保障公民的权是一个国家的根本大法，宪法的核心任务和内容是规范国家权力的有效运行和保障公民的权利。凡是涉及根本的国家权力体制问题和公民的基本权利问题，都需要宪法来作出规定，包利。凡是涉及根本的国家权力体制问题和公民的基本权利问题，都需要宪法来作出规定，包括紧急状态下的国家权力与公民权利。第二，在国家和社会管理过程中，宪法的地位和作用括紧急状态下的国家权力与公民权利。第二，在国家和社会管理过程中，宪法的地位和作用是至高无上的，具有最高的法
34、律效力，是一切机关、组织和个人的根本行为准则。应急法律是至高无上的，具有最高的法律效力，是一切机关、组织和个人的根本行为准则。应急法律法规制度入宪成为保障宪法至上所必需。第三，在紧急状态下，往往需要权力的高度集中，法规制度入宪成为保障宪法至上所必需。第三，在紧急状态下，往往需要权力的高度集中，以便能够迅速作出决策并下达命令。为保证这一目的的实现，在紧急状态下可以暂时停止部以便能够迅速作出决策并下达命令。为保证这一目的的实现，在紧急状态下可以暂时停止部分法律的实施，甚至暂停宪法中某些条款以至宪法多数条款的实施。这种极端的措施必须要分法律的实施，甚至暂停宪法中某些条款以至宪法多数条款的实施。这种极
35、端的措施必须要有宪法的授权。有宪法的授权。由于宪法的性质和紧急状态制度的特殊性，完整的应急法律法规体系的第一层次或最高层次由于宪法的性质和紧急状态制度的特殊性，完整的应急法律法规体系的第一层次或最高层次应体现在宪法上。宪法应该对紧急状态、紧急状态的确认、紧急状态的实施、政府行政紧急应体现在宪法上。宪法应该对紧急状态、紧急状态的确认、紧急状态的实施、政府行政紧急权力和公民基本权利等作出规定。宪法中有关紧急状态制度的规定，包括紧急状态的请求权、权力和公民基本权利等作出规定。宪法中有关紧急状态制度的规定，包括紧急状态的请求权、决定权和宣布权的归属，特殊条件下的紧急立法权、行政紧急权、终止宪法和部分法
36、律实施决定权和宣布权的归属，特殊条件下的紧急立法权、行政紧急权、终止宪法和部分法律实施的权力的归属及行使的原则，国家权力的转移以及有关国家机关任期的延长、缩短等内容。的权力的归属及行使的原则，国家权力的转移以及有关国家机关任期的延长、缩短等内容。由上述内容构成的宪法中紧急状态制度，是统一的紧急状态法的立法依据和准则，也是各专由上述内容构成的宪法中紧急状态制度，是统一的紧急状态法的立法依据和准则，也是各专门紧急状态法必须遵循的立法依据和准则。门紧急状态法必须遵循的立法依据和准则。 第一层第一层 宪法中关于紧急状态制度宪法中关于紧急状态制度 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的构成应急法律法规
37、体系的层次应急法律法规体系的层次描述描述在宪法对紧急状态制度作出规定的基础上，制定紧急状态法。在宪法对紧急状态制度作出规定的基础上，制定紧急状态法。紧急状态法是应急法律法规体系内一般法中最重要的法律，它紧急状态法是应急法律法规体系内一般法中最重要的法律，它是突发公共事件应急法制领域中的基本法。它依据宪法制定，是突发公共事件应急法制领域中的基本法。它依据宪法制定，贯彻宪法精神，同时又为专门紧急状态法律法规的立法、执法贯彻宪法精神，同时又为专门紧急状态法律法规的立法、执法提供一般原则和指导。提供一般原则和指导。紧急状态法作为调整紧急状态下法治关系的基本法律，需要明紧急状态法作为调整紧急状态下法治关
38、系的基本法律，需要明确规定以下内容：什么是紧急状态、紧急状态的条件、紧急状确规定以下内容：什么是紧急状态、紧急状态的条件、紧急状态法的一般原则、紧急状态的确认和宣布程序；紧急状态下国态法的一般原则、紧急状态的确认和宣布程序；紧急状态下国家权力的配置、应急管理体制、行政紧急权力；政府在紧急状家权力的配置、应急管理体制、行政紧急权力；政府在紧急状态下的紧急措施及实施程序，包括国家权力的转移、公民权利态下的紧急措施及实施程序，包括国家权力的转移、公民权利的限制等；紧急状态的期限和行政紧急权力的制约；紧急状态的限制等；紧急状态的期限和行政紧急权力的制约；紧急状态下的法律责任和救济；公民的最低权利保障及
39、相关义务等。下的法律责任和救济；公民的最低权利保障及相关义务等。 第二层第二层 紧急状态法紧急状态法应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次应急法律法规体系的层次描述描述统一的紧急状态法就紧急状态的一般问题作了规定，统一的紧急状态法就紧急状态的一般问题作了规定，但是，事物总是具体的，紧急状态也是如此。为了增但是，事物总是具体的，紧急状态也是如此。为了增强法律的针对性和适用性，在紧急状态制度入宪和制强法律的针对性和适用性，在紧急状态制度入宪和制定统一的紧急状态法的基础上，制定一系列专门的法定统一的紧急状态法的基础上，制定一系列专门的法律法规，调整具体的紧急状态下的社会关
40、系。这些专律法规，调整具体的紧急状态下的社会关系。这些专门法律法规与紧急状态法、宪法中的紧急状态条款共门法律法规与紧急状态法、宪法中的紧急状态条款共同构成了应急法律法规体系的主要内容。下面介绍几同构成了应急法律法规体系的主要内容。下面介绍几种与应急活动有关的专门法。种与应急活动有关的专门法。 第三层第三层 专门的紧急状态法律法规专门的紧急状态法律法规 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次应急法律法规体系的层次描述描述第三层第三层 专门的紧急状态法律法规专门的紧急状态法律法规 行政协助法是针对紧急状况，行政主体在行使行政职权行政协助法是针对紧急状况，行政主体在行使行
41、政职权的过程中，基于环境条件的要求和公务上的需要，需要的过程中，基于环境条件的要求和公务上的需要，需要其他行政主体共同配合，实施同一行政行为或共同行政其他行政主体共同配合，实施同一行政行为或共同行政行为的法律制度。绝大多数突发公共事件的处置，要涉行为的法律制度。绝大多数突发公共事件的处置，要涉及许多政府部门的管理范畴，需要相互之间的相互配合及许多政府部门的管理范畴，需要相互之间的相互配合和通力协作。如果没有紧急状况下的法律支撑，单靠政和通力协作。如果没有紧急状况下的法律支撑，单靠政策的维持，就有可能发生相互之间的扯皮现象，甚至贻策的维持，就有可能发生相互之间的扯皮现象，甚至贻误消解紧急状态的最
42、佳时机。此时，行政协助法将发挥误消解紧急状态的最佳时机。此时，行政协助法将发挥至关重要的作用，行政协助法可就紧急状态下的第一责至关重要的作用，行政协助法可就紧急状态下的第一责任部门及其确定、协助主体、协助条件、协助程序、协任部门及其确定、协助主体、协助条件、协助程序、协助费用、协助责任等问题作出明确规定，以确保在紧急助费用、协助责任等问题作出明确规定，以确保在紧急状态下，集中一切可能的力量，迅速控制和消除突发公状态下，集中一切可能的力量，迅速控制和消除突发公共事件造成的灾难，尽快恢复社会秩序。共事件造成的灾难，尽快恢复社会秩序。行政协助法行政协助法 反恐怖法反恐怖法 公共卫生公共卫生应急法应急
43、法 城市重大技术城市重大技术故障应急法故障应急法 经济危机经济危机防范与应急法防范与应急法 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次应急法律法规体系的层次描述描述第三层第三层 专门的紧急状态法律法规专门的紧急状态法律法规 近年来，各种突发公共卫生事件越来越多，近年来，各种突发公共卫生事件越来越多，有些是以前人类从来未遇到的事情，一旦有些是以前人类从来未遇到的事情，一旦事件发生，如果不能及时控制，后果十分事件发生，如果不能及时控制，后果十分严重。公共卫生应急法是处置突发公共卫严重。公共卫生应急法是处置突发公共卫生事件的依据，应对突发公共卫生事件防生事件的依据，应对突发公
44、共卫生事件防范机制、监测预报程序、组织结构、应急范机制、监测预报程序、组织结构、应急处理机制、应急医疗队伍建设、应急医疗处理机制、应急医疗队伍建设、应急医疗设施建设、重大责任事故问责等作出明确设施建设、重大责任事故问责等作出明确规定，以保证对突发公共卫生事件及时、规定，以保证对突发公共卫生事件及时、有效地处置，迅速化解其造成的紧急状态。有效地处置，迅速化解其造成的紧急状态。 行政协助法行政协助法 反恐怖法反恐怖法 公共卫生公共卫生应急法应急法 城市重大技术城市重大技术故障应急法故障应急法 经济危机经济危机防范与应急法防范与应急法 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层
45、次应急法律法规体系的层次描述描述第三层第三层 专门的紧急状态法律法规专门的紧急状态法律法规 城市（尤其是大城市）在一个国家中的地位越来越城市（尤其是大城市）在一个国家中的地位越来越重要，但是，随着城市规模的不断扩大和现代化程重要，但是，随着城市规模的不断扩大和现代化程度的提高，城市的脆弱性也越发突出，许多重大技度的提高，城市的脆弱性也越发突出，许多重大技术故障能够造成城市运转失灵，陷入瘫痪状态，对术故障能够造成城市运转失灵，陷入瘫痪状态，对城市甚至全国的政治、经济和文化事业造成严重影城市甚至全国的政治、经济和文化事业造成严重影响。城市重大技术故障应急法是处置城市重大技术响。城市重大技术故障应急
46、法是处置城市重大技术故障的依据，需要对包括城市重大技术故障的界定故障的依据，需要对包括城市重大技术故障的界定和认定、城市重大技术故障的预警与监测机制、城和认定、城市重大技术故障的预警与监测机制、城市重大技术故障发生后的紧急处理机制、政府的责市重大技术故障发生后的紧急处理机制、政府的责任和社会公众的权利义务等社会关系作出明确的规任和社会公众的权利义务等社会关系作出明确的规定，以保障城市在发生重大技术故障后能够迅速恢定，以保障城市在发生重大技术故障后能够迅速恢复正常的社会秩序。复正常的社会秩序。 行政协助法行政协助法 反恐怖法反恐怖法 公共卫生公共卫生应急法应急法 城市重大技术城市重大技术故障应急
47、法故障应急法 经济危机经济危机防范与应急法防范与应急法 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次应急法律法规体系的层次描述描述第三层第三层 专门的紧急状态法律法规专门的紧急状态法律法规 在世界范围内，恐怖活动越来越猖獗，严在世界范围内，恐怖活动越来越猖獗，严重程度逐步升级，特别是大型城市已成为重程度逐步升级，特别是大型城市已成为恐怖分子重点袭击的对象和目标，已威胁恐怖分子重点袭击的对象和目标，已威胁到每个城市的公共安全，威胁到每个公民到每个城市的公共安全，威胁到每个公民的利益。打击恐怖主义、保障公民的生命的利益。打击恐怖主义、保障公民的生命财产安全已成为城市公共安全保
48、障的一项财产安全已成为城市公共安全保障的一项重要任务。反恐怖法应对恐怖主义活动，重要任务。反恐怖法应对恐怖主义活动，反恐机构，对怀疑恐怖分子可以采取的强反恐机构，对怀疑恐怖分子可以采取的强制措施，对恐怖分子的特殊拘留、逮捕程制措施，对恐怖分子的特殊拘留、逮捕程序，遇到恐怖袭击时可以采取的特别措施序，遇到恐怖袭击时可以采取的特别措施等作出特别规定。等作出特别规定。 行政协助法行政协助法 反恐怖法反恐怖法 公共卫生公共卫生应急法应急法 城市重大技术城市重大技术故障应急法故障应急法 经济危机经济危机防范与应急法防范与应急法 应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的构成应急法律法规体系的层次应急法律法
49、规体系的层次描述描述第三层第三层 专门的紧急状态法律法规专门的紧急状态法律法规 随着科学技术的进步和全球经济一体化的发展趋势，随着科学技术的进步和全球经济一体化的发展趋势，地球村的时代已经到来，国家之间、地区之间、城地球村的时代已经到来，国家之间、地区之间、城市之间的各种合作日益紧密，尤其是经济联系已形市之间的各种合作日益紧密，尤其是经济联系已形成你中有我、我中有你密不可分的局面。任何经济成你中有我、我中有你密不可分的局面。任何经济的波动都会迅速扩散，不仅波及社会的各个方面，的波动都会迅速扩散，不仅波及社会的各个方面，而且会影响到整个世界经济的发展。建立经济危机而且会影响到整个世界经济的发展。
50、建立经济危机防范与应急法，对经济危机的监测预警机制、经济防范与应急法，对经济危机的监测预警机制、经济危机爆发前的国家干预机制、经济危机过程中国家危机爆发前的国家干预机制、经济危机过程中国家可以采取的特别干预措施以及什么情况下构成经济可以采取的特别干预措施以及什么情况下构成经济危机和什么情况下存在构成经济危机的重大危险等危机和什么情况下存在构成经济危机的重大危险等作出规定，通过法律手段来防范和化解可能面临的作出规定，通过法律手段来防范和化解可能面临的经济危机。经济危机。 行政协助法行政协助法 反恐怖法反恐怖法 公共卫生公共卫生应急法应急法 城市重大技术城市重大技术故障应急法故障应急法 经济危机经
