1、1 第二章第二章 公共危机与危机管理公共危机与危机管理 第一节第一节 危机管理体制概述危机管理体制概述 1、体制与机制。体制通常是指政府的组、体制与机制。体制通常是指政府的组织结构形式及其配置模式，在形式上体现为不织结构形式及其配置模式，在形式上体现为不同职责权限的政府机构所组成的静态的框架结同职责权限的政府机构所组成的静态的框架结构。机制指的是不同政府主体之间互相联系和构。机制指的是不同政府主体之间互相联系和相互作用的方式，在形式上是对政府组织运作相互作用的方式，在形式上是对政府组织运作方式及其动态过程所作的制度安排。体制与机方式及其动态过程所作的制度安排。体制与机制是相互依存的，体制是机制
2、形成和发挥作用制是相互依存的，体制是机制形成和发挥作用的基础；机制是体制功能发挥作用的载体。的基础；机制是体制功能发挥作用的载体。 2 2、国家层面的危机管理体制、国家层面的危机管理体制 从国际经验看，行政首脑担任最高领导，从国际经验看，行政首脑担任最高领导，统一的协调咨询机构，分工合作的组织框架，统一的协调咨询机构，分工合作的组织框架，常设、专门的危机管理机构等。各职能部门通常设、专门的危机管理机构等。各职能部门通过统一领导、横向协调、专业分工，共同维系过统一领导、横向协调、专业分工，共同维系国家层面危机管理系统的日常运转，详见下图国家层面危机管理系统的日常运转，详见下图所示。所示。 3行政
3、首脑行政首脑职能部门职能部门职能部门职能部门职能部门职能部门职能部门职能部门统一的协调咨询机构统一的协调咨询机构常设、专门的危机管理机构常设、专门的危机管理机构4 2、地方层面的危机管理体制、地方层面的危机管理体制 从国际经验来看，地方层面的危机发生从国际经验来看，地方层面的危机发生以后，根据危机等级和法律授权处理危机。以后，根据危机等级和法律授权处理危机。在多数情况下，一般由事发地政府（与我国在多数情况下，一般由事发地政府（与我国行政体制、状况不同）负责危机响应，中央行政体制、状况不同）负责危机响应，中央或联邦政府一般不负责指挥，这使得公共危或联邦政府一般不负责指挥，这使得公共危机管理更多地
4、注重和依赖于地方政府层面。机管理更多地注重和依赖于地方政府层面。 以美国纽约为例，纽约市危机管理办公以美国纽约为例，纽约市危机管理办公室（室（OEM）是纽约市危机管理的决策协调机）是纽约市危机管理的决策协调机构，在市场的直接领导下，该办公室负责收构，在市场的直接领导下，该办公室负责收集、传递和管理各类危机信息，进行危机管集、传递和管理各类危机信息，进行危机管 5理规划和方案策划。当危机发生后，与纽约理规划和方案策划。当危机发生后，与纽约市警察局、消防局、医疗服务机构、红十字市警察局、消防局、医疗服务机构、红十字会、私营部门和非盈利部门等通力合作，最会、私营部门和非盈利部门等通力合作，最有效地调
5、动所有资源，协调各方各司其职、有效地调动所有资源，协调各方各司其职、各负其责。各负其责。 伦敦应急服务联络小组（伦敦应急服务联络小组（LESLP）是该）是该市危机管理的核心机构，其成员来自伦敦市市危机管理的核心机构，其成员来自伦敦市治安服务部、警察局、急救中心和英国交通治安服务部、警察局、急救中心和英国交通警察署，以及下辖各级地方政府的代表。这警察署，以及下辖各级地方政府的代表。这个小组负责提供伦敦的应急服务，促进相关个小组负责提供伦敦的应急服务，促进相关部门之间的有效合作。部门之间的有效合作。6 3、我国危机管理体系、我国危机管理体系 我国的政治体制决定了危机管理体制我国的政治体制决定了危机
6、管理体制,党党的领导在危机管理中的核心地位。从国家层的领导在危机管理中的核心地位。从国家层面看，由党中央总书记兼任主任并由党和国面看，由党中央总书记兼任主任并由党和国家的相关部门组成的国家安全委员会，是全家的相关部门组成的国家安全委员会，是全国公共危机管理的领导机关，国安委办公室国公共危机管理的领导机关，国安委办公室是国安委下设的协调机构。是国安委下设的协调机构。 从地方层面看，一般形式是地方应急管从地方层面看，一般形式是地方应急管理委员会或办公室（应急委或应急办），以理委员会或办公室（应急委或应急办），以县为例，县委办公室内设立应急办，负责收县为例，县委办公室内设立应急办，负责收集危机情况、
7、联络和汇报、接受领导有关指集危机情况、联络和汇报、接受领导有关指令，协助相关部门通力处理各种紧急情况。令，协助相关部门通力处理各种紧急情况。7 4、危机管理的全过程模式、危机管理的全过程模式 公共危机从其生成到发生，有一个周期公共危机从其生成到发生，有一个周期过程。一般可分为潜伏期、爆发期、持续期过程。一般可分为潜伏期、爆发期、持续期和解决期等不同的时期，但并非是所有危机和解决期等不同的时期，但并非是所有危机的必经阶段。的必经阶段。 西方国家普遍采取具有针对上述不同阶西方国家普遍采取具有针对上述不同阶段的危机管理的全过程方法，即对每个阶段段的危机管理的全过程方法，即对每个阶段的特定任务及管理重
8、点，制定相应的机制，的特定任务及管理重点，制定相应的机制，体现了体现了“未雨绸缪，防患未然未雨绸缪，防患未然”的理念，通的理念，通过预防措施，减少危机发生的可能性和带来过预防措施，减少危机发生的可能性和带来的相应损失。的相应损失。8 20世纪世纪70年代，美国提出全过程管理模年代，美国提出全过程管理模式，将危机管理的活动、政策和计划贯穿到式，将危机管理的活动、政策和计划贯穿到四个基本的环节，即疏缓、准备、响应和恢四个基本的环节，即疏缓、准备、响应和恢复。其中，疏缓和准备是危机发生之前的行复。其中，疏缓和准备是危机发生之前的行为，响应是危机发生过程中的行为，而恢复为，响应是危机发生过程中的行为，
9、而恢复则是事后行为。在某种程度上，各阶段的工则是事后行为。在某种程度上，各阶段的工作可能会有交叉，参见下图。作可能会有交叉，参见下图。舒缓舒缓准备准备恢复恢复响应响应9 第一，危机疏缓阶段。疏缓活动的目的第一，危机疏缓阶段。疏缓活动的目的在于事前预防和减少灾难的损失，例如，在在于事前预防和减少灾难的损失，例如，在设计建筑物的时候，要注意考虑恐怖袭击和设计建筑物的时候，要注意考虑恐怖袭击和意外事故、强化易灾地区的防御建设和土地意外事故、强化易灾地区的防御建设和土地利用管理，在易灾地区开展政府支持的灾害利用管理，在易灾地区开展政府支持的灾害保险等。保险等。 第二，危机准备阶段。准备工作的重点第二，
10、危机准备阶段。准备工作的重点在于设计相应阶段如何应急，以及有效提升在于设计相应阶段如何应急，以及有效提升响应能力，包括制定应急计划和方案，建立响应能力，包括制定应急计划和方案，建立危机预警系统，建设应急避难场所，做好应危机预警系统，建设应急避难场所，做好应急资源储备，开展危机教育和培训及演练。急资源储备，开展危机教育和培训及演练。10 第三，危机响应阶段。响应是对危机做第三，危机响应阶段。响应是对危机做出的立即反应和行动，包括协调各方进行救出的立即反应和行动，包括协调各方进行救援、组织人员疏散撤离、保证食品和水源安援、组织人员疏散撤离、保证食品和水源安全、提供医疗服务、维护公共秩序等。全、提供
11、医疗服务、维护公共秩序等。 第四，危机恢复阶段。恢复是善后处理第四，危机恢复阶段。恢复是善后处理的一部分，包括为受害者提供临时住所、清的一部分，包括为受害者提供临时住所、清理废墟、初步恢复公共基础设施、进行各种理废墟、初步恢复公共基础设施、进行各种资金援助和保险赔偿、灾后重新规划和恢复资金援助和保险赔偿、灾后重新规划和恢复重建。重建。11 第二节第二节 我国危机管理存在的问题我国危机管理存在的问题 1、公共危机意识淡薄、公共危机意识淡薄 现阶段我国各种危机现象频频发生，除了现阶段我国各种危机现象频频发生，除了我国处于社会转型的特殊背景外，还与各级领我国处于社会转型的特殊背景外，还与各级领导的公
12、共危机意识直接有关，具体表现为：导的公共危机意识直接有关，具体表现为： 重权力，轻责任；重权力，轻责任； 重事后，轻预防；重事后，轻预防； 重宣传，轻落实；重宣传，轻落实； 重利益，轻大局；重利益，轻大局； 重关系，轻处罚；重关系，轻处罚； 重个人，轻制度。重个人，轻制度。 12 2、科学、严谨、缜密思维不足、科学、严谨、缜密思维不足 我国各地党政领导权力高度集中，科学、我国各地党政领导权力高度集中，科学、民主的领导方法不足，在实际工作中，往往缺民主的领导方法不足，在实际工作中，往往缺乏一套科学、严谨和缜密的科学思维和工作方乏一套科学、严谨和缜密的科学思维和工作方法，这必然导致社会矛盾和各种危
13、机产生的隐法，这必然导致社会矛盾和各种危机产生的隐患及其积累。患及其积累。 3、日常参与危机管理机制薄弱、日常参与危机管理机制薄弱 社会主义制度具有社会主义制度具有“集中力量办大事集中力量办大事”的的优势，但是与危机管理的效果相比，这种参与优势，但是与危机管理的效果相比，这种参与机制在日常状态下显得相对薄弱，没有体现预机制在日常状态下显得相对薄弱，没有体现预防为主和消灭隐患的特征。防为主和消灭隐患的特征。 13 4、干部腐败和不作为现象严重、干部腐败和不作为现象严重 党的党的“十八十八”大以来，惩治官员腐败力度大以来，惩治官员腐败力度加大，大批地方党政领导落马，许多腐败和不加大，大批地方党政领
14、导落马，许多腐败和不作为是我国社会危机产生的直接原因和间接原作为是我国社会危机产生的直接原因和间接原因，例如，工程质量问题、矿山安全事故、群因，例如，工程质量问题、矿山安全事故、群体性事件等，这些或多或少涉都及到地方领导体性事件等，这些或多或少涉都及到地方领导干部的贪污腐败和不作为、乱作为。干部的贪污腐败和不作为、乱作为。 5、管理方式落后社会组织不足、管理方式落后社会组织不足 由于长期以来，我国实行自上而下的集中由于长期以来，我国实行自上而下的集中型社会管理模式，造成非政府的社会组织发育型社会管理模式，造成非政府的社会组织发育不足，即在市场经济条件下，造成危机管理的不足，即在市场经济条件下，
15、造成危机管理的社会力量不足，政府承担的压力和责任过大。社会力量不足，政府承担的压力和责任过大。14 6、社会对话沟通机制严重不足、社会对话沟通机制严重不足 在我国社会转型时期，孕育和产生了大在我国社会转型时期，孕育和产生了大量社会矛盾和社会冲突，特别是基层群众与量社会矛盾和社会冲突，特别是基层群众与地方政府、基层群众与干部的矛盾和冲突，地方政府、基层群众与干部的矛盾和冲突，具体表现为群体性事件数量上升，燃点降低、具体表现为群体性事件数量上升，燃点降低、事件频发，这已成为现阶段我国社会不稳定事件频发，这已成为现阶段我国社会不稳定的主要原因之一。与此同时，我国社会对话的主要原因之一。与此同时，我国
16、社会对话沟通机制和渠道严重不足，这直接影响了化沟通机制和渠道严重不足，这直接影响了化解社会矛盾和预防冲突的重要原因，也是社解社会矛盾和预防冲突的重要原因，也是社会危机管理的重要课题。会危机管理的重要课题。15 第三节第三节 国内典型案件国内典型案件 乌坎事件：乌坎事件： 1、事件起因。乌坎村村委会将一块集、事件起因。乌坎村村委会将一块集体土地卖给开发商，几年来在当地居民不知体土地卖给开发商，几年来在当地居民不知情的情况下情的情况下3200亩土地陆续被政府贩卖，卖亩土地陆续被政府贩卖，卖地款项达七亿多元人民币，补助款只有地款项达七亿多元人民币，补助款只有500元，元，其余全部被当地官员私吞。当地
17、居民屡次上其余全部被当地官员私吞。当地居民屡次上访无果，近期仅存的一块土地被卖给地产开访无果，近期仅存的一块土地被卖给地产开发商，激发当地村民群众于发商，激发当地村民群众于21日游行示威。日游行示威。 16 2、事件过程。、事件过程。9月月21日，日，3-4千人手持横幅千人手持横幅前往开发地块、村内存在土地争议的企业、村前往开发地块、村内存在土地争议的企业、村委会以及市政府游行请愿，一度封堵公路，当委会以及市政府游行请愿，一度封堵公路，当天政府没有表态；天政府没有表态； 22日上午百多名汕尾武警日上午百多名汕尾武警特警进驻当地武力驱散正在集会的市民包括妇特警进驻当地武力驱散正在集会的市民包括妇
18、女儿童，女儿童，10多人受伤其中有两个儿童被打重伤多人受伤其中有两个儿童被打重伤急救，随后矛盾激化当地人围攻派出所与市政急救，随后矛盾激化当地人围攻派出所与市政府，投掷石块和推翻警车有府，投掷石块和推翻警车有10多名警察受伤。多名警察受伤。市政府工作组于市政府工作组于9月月26号进入乌坎村，每号进入乌坎村，每7天公天公布一次工作进展；乌坎村布一次工作进展；乌坎村两委两委干部要全力配干部要全力配合市工作组开展工作，村民代表参与监督。合市工作组开展工作，村民代表参与监督。 17 12月月11日村民因不满政府解决事件的手法日村民因不满政府解决事件的手法再度与警方爆发冲突。大批手持盾牌的武警在再度与警
19、方爆发冲突。大批手持盾牌的武警在乌坎村口戒备，并向手持棍棒的村民发射水炮，乌坎村口戒备，并向手持棍棒的村民发射水炮，民众在于当天中午陆续散去。但风波显然未就民众在于当天中午陆续散去。但风波显然未就此平息，甚至在村民代表薛锦波猝死狱中后，此平息，甚至在村民代表薛锦波猝死狱中后，再度引爆大规模抗议与封村行动。汕尾市政府，再度引爆大规模抗议与封村行动。汕尾市政府，声言要严惩集会组织者，村民担心政府人员潜声言要严惩集会组织者，村民担心政府人员潜入村中捉人，所以在村口设置路障，检查入村入村中捉人，所以在村口设置路障，检查入村人士。人士。12月月19日，村民在村子的各大小出入口日，村民在村子的各大小出入口
20、设置哨岗，又砍倒大树作为路障，出入车辆和设置哨岗，又砍倒大树作为路障，出入车辆和人员都要经过查问其中一个关卡有人员都要经过查问其中一个关卡有30人人18把守，大部分为把守，大部分为80后青年，部分手持棍棒戒备。后青年，部分手持棍棒戒备。本村仍存于无政府状态已有本村仍存于无政府状态已有8日之久。全部政日之久。全部政府人员撤走，村政府及派出所人去楼空。府人员撤走，村政府及派出所人去楼空。12月月19日，境外报道指出，解放军第日，境外报道指出，解放军第41、第、第42集团集团军紧急向乌坎方向移动，预计将对乌坎村形成军紧急向乌坎方向移动，预计将对乌坎村形成第第2道和第道和第3道武力镇压的包围防线。道武
21、力镇压的包围防线。12月月19日，日，乌坎村再次举行集会，要求归还薛锦波尸体。乌坎村再次举行集会，要求归还薛锦波尸体。12月月20日，广东省委成立工作组，由省委副书日，广东省委成立工作组，由省委副书记朱国明带队进驻乌坎村，表示要以最大的努记朱国明带队进驻乌坎村，表示要以最大的努力、诚意解决村民的合理诉求，尽快恢复法制力、诚意解决村民的合理诉求，尽快恢复法制秩序和社会管理秩序。秩序和社会管理秩序。 19 三、事件特点。从事件本身看，三、事件特点。从事件本身看，当地人当地人的诉求集中在民主选举上，甚至亮出了的诉求集中在民主选举上，甚至亮出了“保障保障人权人权”这样的口号，表现出当地农民渐渐萌发这样
22、的口号，表现出当地农民渐渐萌发的公民意识，以及明白经济纠纷的幕后原因实的公民意识，以及明白经济纠纷的幕后原因实为政治因素。为政治因素。积极参加抗争的人大部是青年积极参加抗争的人大部是青年人，特别是人，特别是90后年轻人的加入让抗争开始利用后年轻人的加入让抗争开始利用高科技手段。村民开放一间屋子，欢迎境内外高科技手段。村民开放一间屋子，欢迎境内外传媒采访，变成了临时性的新闻中枢，相信传传媒采访，变成了临时性的新闻中枢，相信传媒并愿意通过媒体发声以及选择微博等作为发媒并愿意通过媒体发声以及选择微博等作为发声方式。声方式。村民代表发表讲话，希望全国都可村民代表发表讲话，希望全国都可以民选官员，诉求有
23、突破地域的趋向。以民选官员，诉求有突破地域的趋向。2021 第四节第四节 我国危机管理体制改革我国危机管理体制改革 1、加强危机意识与责任意识、加强危机意识与责任意识 加大反腐败力度，清除官场腐败分子；加大反腐败力度，清除官场腐败分子；加强危机意识教育，提高危机预防思维；加强危机意识教育，提高危机预防思维；强化官员责任意识，减少干部不作为现象，强化官员责任意识，减少干部不作为现象，加大事故责任的惩处力度；加大事故责任的惩处力度；增强全社会危机增强全社会危机意识和防范意识。意识和防范意识。 2、依法促进社会组织发育和发展。依法、依法促进社会组织发育和发展。依法有序地推进非政府组织建设，构建新的社
24、会管有序地推进非政府组织建设，构建新的社会管理体系，包括社会支持体系，以增强危机管理理体系，包括社会支持体系，以增强危机管理的支撑力量。的支撑力量。22 3、拓宽和健全民主协商渠道、拓宽和健全民主协商渠道 根据中央有关推进协商民主建设的精神，根据中央有关推进协商民主建设的精神，拓宽协商民主和对话渠道，推动决策科学化和拓宽协商民主和对话渠道，推动决策科学化和民主化，协调各方利益关系，化解社会矛盾和民主化，协调各方利益关系，化解社会矛盾和冲突，特别是农村基层，完善村民自治制度，冲突，特别是农村基层，完善村民自治制度，发展社会主义民主，解决深层次的不稳定因素，发展社会主义民主，解决深层次的不稳定因素
25、，推动国家和社会的长治久安。推动国家和社会的长治久安。23 4、完善危机管理体系建设、完善危机管理体系建设 学习和借鉴国际经验，提高科学性、预防学习和借鉴国际经验，提高科学性、预防性、完整性和有效性，完善我国危机管理体性、完整性和有效性，完善我国危机管理体制和机制建设。制和机制建设。 加强社会突发事件的预警机制。这是加强社会突发事件的预警机制。这是指社会突发事件爆发之前及初期，管理者进指社会突发事件爆发之前及初期，管理者进行预测、预控和预防等管理机制；行预测、预控和预防等管理机制； 有关危机事件处置的法律法规，明确有关危机事件处置的法律法规，明确执法机构依法处理的权力和责任；执法机构依法处理的
26、权力和责任； 加强政府责任机制建设，重视和鼓励加强政府责任机制建设，重视和鼓励社会团体和媒体对政府和官员的舆论监督；社会团体和媒体对政府和官员的舆论监督；24 发挥非政府组织的社会力量，政府无发挥非政府组织的社会力量，政府无力承担一个全能政府的角色，必须发挥全社力承担一个全能政府的角色，必须发挥全社会的力量，包括社会公众、民营组织的医疗会的力量，包括社会公众、民营组织的医疗支持、心理疏导、物质支援等；支持、心理疏导、物质支援等； 构建科学、有效的运行体系。提高地构建科学、有效的运行体系。提高地方政府危机管理的应急能力，包括反应速度方政府危机管理的应急能力，包括反应速度和组织能力、判断能力、指挥能力、动员能和组织能力、判断能力、指挥能力、动员能力、协调能力、处置能力、谈判沟通能力以力、协调能力、处置能力、谈判沟通能力以及善后处理能力，应有一个可观的评价体系及善后处理能力，应有一个可观的评价体系和评判结果。和评判结果。
