1、行政程序法律制度依法行政之核心 人类社会的法治史就是一部运用法律程序对国家权力进行制约的历史。其中包括政治的、立法的、司法的、行政的等诸多领域。 在传统社会向现代社会的转型过程中，有两个因素起着根本性的作用：公法中的程序和私法中的契约。 权利规定的大多数条款都是程序性条款，这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的本质区别。 威廉道格拉斯 自由的历史基本上就是奉行程序保障的历史。 _弗兰克福特授课提纲 一、党和政府对行政程序制度建设的文件要求 二、我国行政程序法律制度建设历程 三、行政程序法律制度的价值分析 四、我国行政程序法律制度基本原则和主要制度中共十八届四中全会通过中共
2、中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 决定“厉行法治的航标，依法治国的宣言” 三大板块、七大部分，共计17000余字，180多项重大改革举措。习总书记重点说明的十个问题 1、党的领导和依法治国的关系； 2、全面推进依法治国的总目标； 3、健全宪法实施和监督制度； 4、完善立法体制； 5、加快建设法治政府； 6、提高司法公信力； 7、最高人民法院设立巡回法庭； 8、探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院； 9、探索建立检察机关提起公益诉讼制度； 10、推进以审判为中心的诉讼制度改革十八届四中全会决定第三部分 三、深入推进依法行政，加快建设法治政府 法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实
3、施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。 （一）依法全面履行政府职能。 完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。十八届四中全会决定第三部分 （二）健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。 建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。十八届四中全会决定第三部分 （三）深化行政执法体制改革 健全行政执法和刑事
4、司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。十八届四中全会决定第三部分 （四）坚持严格规范公正文明执法。 依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。十八届四中全会决定第三部分 （五）强化对行政权力的制约和监督。 加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点
5、。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。十八届四中全会决定第三部分 （六）全面推进政务公开。 坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。 涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。全面推进依法行政实施
6、纲要 程序正当。1、行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，2、注意听取公民、法人和其他组织的意见；3、要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。4、行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。全面推进依法行政实施纲要 七、理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为 严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复
7、议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。国务院关于加强市县政府依法行政的决定2008年6月18日 决定要求：完善市县政府行政决策机制。要完善重大行政决策听取意见制度；推行重大行政决策听证制度；建立重大行政决策的合法性审查制度；坚持重大行政决策集体决定制度；建立重大行政决策实施情况后评价制度；建立行政决策责任追究制度。决定要求：规范行政执法行为。市县政府及其部门要严格执行法律、法规、规章，依法行使权力、履行职责。要完善行政执法
8、程序，根据有关法律、法规、规章的规定，对行政执法环节、步骤进行具体规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。国务院关于加强法治政府建设的意见国发201033号 11.规范行政决策程序。加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从实际出发，系统全面地掌握实际情况，深入分析决策对各方面的影响，认真权衡利弊得失。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。国务院关于加强法治政府建设的意见国发201033号 16.规范行政执法行为。各级行政机关都要强化程序意识，严格按程序执法。加强程序制度建设，细化执法流程，明确
9、执法环节和步骤，保障程序公正。要平等对待行政相对人，同样情形同等处理。行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害。行政程序发展历史文献：（美）约翰V.奥尔特著：正当法律程序简史，商务印书馆 1、正当程序原则起源于英国的1215年大宪章第39条的规定，即“除依国法之外，任何自由民不受监禁人身、侵占财产、剥夺公民权、流放及其他任何形式的惩罚，也不受攻击和驱逐”。 1355年爱德华三世颁布自由律“任何人、无论其身份、地位状况如何，未经正当法律程序，不得予以逮捕、监禁、没收财产或者处死”。 经历代国王的确认，在14世纪未成为英国立宪体制的基本标志；“自然公正原则
10、”2、美国；“正当法律程序”美国宪法修正第五条及第十四条，规定了除经过正当法定程序，不得剥夺任何人之生命、自由或财产。 前者适用于联邦，后者则拘束各州。但是在美国宪法中，并没有明文规则何谓“正当法律程序”，而是交由联邦法院，于具体案件发生时，根据其不同情事，做出判决。我国行政程序法律制度发展历程：法律空白期 新行政诉讼法第七十条（旧法第五十四条第三项） 行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为: “(一)主要证据不足的; “(二)适用法律、法规错误的; “(三)违反法定程序的; “(四)超越职权的; “(五)滥用职权的; “(六)明显不当的。我国行
11、政程序法律制度发展历程：法律创建期 1996年3月17日行政处罚法第一次系统规定行政处罚应当遵循的程序（简易与一般；听证程序）及法律后果（违法、无效与不成立）； 2001年12月行政法规制定程序条例、规章制定程序条例； 2003年8月27日通过的行政许可法（禁止单方接触、时限、听证）、2005年修改治安管理处罚法、2011年6月30日通过的行政强制法（将行政程序作为重中之重）等。我国行政程序法律制度发展历程：法典化时期 行政程序法典在域外的诞生与发展 产生背景中探究内涵 世界：二十世纪，行政程序法典化的世纪 1889年，第一部，西班牙 1925年，奥地利普通行政程序法，第一次浪潮 1946年，
12、美国联邦行政程序法，第二次浪潮 代表国家：美国和德国（1976） 1990年代，第三次浪潮 ：日本（1993）、韩国（1996）、我国台湾地区（1999）我国行政程序法律制度发展历程：法典化时期 2008年4月通过、10月1日生效湖南省行政程序规定共计178条，中国行政程序统一立法的“破冰之举”； 山东省行政程序规定于2011年5月25日通过，自2012年1月1日起施行，共计139条。 汕头市、酒泉市、凉山市等出台规章、规定。 北京市政府正在起草制定。我国行政程序法发展的同时存在的问题 1、在体系上存在很大的零散性，缺乏必要的衔接和统一性，引发规则之间的冲突； 2、行政程序“内部化”色彩浓厚，
13、但对相对人产生影响； 3、相对人在程序法律关系中享有的权利“量”太小，积极性得不到充分发挥； 4、与立法中“程序合法性”意识相比，“程序正当性（或合理性）”没有得到法律的足够注意； 5、对违反程序、侵犯程序权利行为的法律责任规定的不够明确； 6、程序关系法律主体程序意识淡薄，程序工具主义意识浓厚。等等。行政程序的功能 理论基础：罗尔斯的程序正义理论 （美）罗尔斯：正义论“程序性正义”：罗尔斯的正义理论认为公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要是通过程序来体现 。他把程序性正义作为一个独立的范畴加以类型化分析，于是有纯粹的、完全的、不完全的程序正义之分。
14、情景一：赌博场景纯粹的程序正义 情景二：分蛋糕场景完全的程序正义 情景三：刑事定罪场景不完全的程序正义 纯粹的程序正义：在此场合,一切取决于程序要件的满足，不存在关于结果正当的任何标准。其典型事例为赌博。完善的程序正义：在此场合，虽然存在关于结果正当与否的独立标准，但是程序总是导致正当的结果。其典型整合为蛋糕等分问题。不完善的程序正义：在此场合，程序不一定每次都导致正当的结果，程序之外的评价标准便具有了较为重要的意义。其典型的整合为刑事审判。 罗尔斯认为，上述三种类型在各自限定的范围内是同样符合正义的。为了弥补不完善的正义的场合不能确保正当结果的问题，便需要借助程序正义的正当化作用，于是追加一
15、种所谓半纯粹的程序正义（如陪审制度、当事人的参与与保障措施等），这是一种法律拟制。行政程序的功能 功能一：程序的理性保证行政管理的理性 （英）欧克肖特政治中的理性主义，上海译文出版社 功能二：程序的民主保护私人的利益 实体中的弱者，程序中的强者（话语权问题） 功能三：程序的公正增强最终结果的可接受度 公共决策和行政决定都属于不完善程序正义发挥功能的场景。 功能四：提高行政效率行政程序的功能 功能四：提高行政效率 最小的成本把投入转换成预期的产出 “正义是社会制度的首要价值，正像正义是思想的首要价值一样。某些法律制度，不管它们如何有效率和条理，只要它们不正义，就必须加以改造或者废除。”罗尔斯 “
16、 对 于 公 平 正 义 的 追 求 ， 绝 不 能 无 视 追 求 它 的 代价。”波斯纳 所有的法律活动和全部的法律制度都应当以有效配置资源、最大限度增加社会财富为目的。 行政程序法律制度的基本原则湖南省行政程序规定第三条 行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为。（程序法定原则）第四条 行政机关应当平等对待公民、法人或者其他组织，不得歧视。（平等原则）行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则，采取的措施应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目的的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施（比例原则）。第五条 行政机
17、关应当将行使行政职权的依据、过程和结果向公民、法人或者其他组织公开，涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的除外（公开原则）。行政程序法律制度的基本原则第六条 公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理，提出行政管理的意见和建议。行政机关应当为公民、法人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件，采纳其合理意见和建议。（参与原则）第七条 行政机关行使行政职权，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，为公民、法人或者其他组织提供优质服务。（效率原则）第八条 非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更的，应当
18、依照法定权限和程序进行，并对公民、法人或者其他组织遭受的财产损失依法予以补偿。（依赖保护原则）行政程序法律制度的基本原则 （一）理性原则 （二）参与原则 （三）中立原则 （四）公开原则 （五）及时原则行政程序法律制度的基本原则（一）理性原则 第一、决定主体的程序行为以确定、可靠和明确的认知（有充分、有效的证据）为基础而非随机；（拒绝空口无凭、主观臆断且以公正程序为保障） 第二,决定主体阐明决定理由，对于各种意见必须无偏私地全面、客观考虑并提供有说服力的论证; 第三,决定主体不应享有不必要的自由裁量权。（比例性） 行政程序法律制度的基本原则 （二）参与原则 (1)平等参与性。程序参与表现为信息获
19、得与传递机会,即被告知和听取陈述意见的机会,平等参与性就是保障接受程序法律结果的法律主体在相同条件下(时间、方式、内容、数量等因素相同),从决定程序法律结果的法律主体获得相关信息并有相同的机会向决定程序法律结果的法律主体陈述自己的看法。 (2)程序自治性。平等作为一项主观感受因人而异,作为权利可以放弃。对不平等的反抗即是程序公正的要求。因此,程序的“反抗权”就是对程序的自愿参与。这种自治性是同意而非强迫。投票不得强制、听证不必非要参加、可以拒绝回答等。 行政程序法律制度的基本原则（三）中立原则 “任何人均不得担任自己案件的法官”这一程序正义原则包含的理念在于确保各方参与者受到裁判者平等的对待,
20、作为一项普遍的程序正义要求,它可以有以下具体内容:第一,与程序法律结果有牵连的人不能成为决定程序法律结果的法律主体;第二,作为决定程序法律结果的法律主体与接受程序法律结果的法律主体任何一方不得有利益或其它方面的联系。第三、排他性。对程序法律没有规定程序决定权力(包括授权)的社会主体参与决定的行为予以排斥,法律程序是法律结果的唯一的决定过程。 中立性的原则需要通过一系列的制度来保证,如决定者的资格认定、回避制度、权力制约、拒绝媒体绑架等。 行政程序法律制度的基本原则 （四）公开原则 第一,程序法律必须公布,这是程序法治的要求。对程序法律主体而言,公开的程序规则的存在是他们规划行为、预见结果的依据
21、; 第二,程序法律对程序过程本身透明提出明确要求,即法律程序诸要素为公众知晓。 第三、程序人道性。接受决定者被人道地对待,其隐私受到尊重。 （美国程序法治化的启示）行政程序法的基本原则 （五）及时原则 第一，可操作性。程序法存在的价值之一就在于为法律行为提供明确的指引。程序法要明确、具体、相互衔接而非抽象的行为模式。实体法要求概念明晰,避免歧义,而程序法重在步骤明确、有序以有效地与恣意抗衡；如：5日内；1万元以上；不低于等等。 第二、时限性。有对程序法律行为完成的时间的明确要求,人们通常要么指责法律程序草率要么指责司法久拖不办就从反面指出了及时的价值; 第三,排他性。通过法律程序产生一项终结性
22、的程序结果,该结果不能够被随意推翻,对该结果的修正必须通过启动另一个法律程序来进行（如对行政行为不服只能申请复议或提起行政诉讼）。 行政程序法的基本制度 一、行政回避制度 二、行政听证制度 三、行政公开制度 四、说明理由制度 五、审裁分离制度 六、案卷排他制度 七、行政时限制度 八、行政证据制度 九、程序责任制度行政程序法的基本制度 行政回避制度 回避的范围：亲属、代理人、利益冲突等 方式：自行、申请回避。 限制条件：不解除行政机关的管辖权、行政程序结束后不利提出等。 违反后果：行政行为违法。行政程序法的基本制度 行政听证制度：决定前听取意见程序。 听证范围：行政立法、行政决策、行政决定等；
23、听证形式：正式听证、非正式听证； 听证程序: 通知、申请、质辩、笔录、决定。行政程序法的基本制度 行政公开制度 公开范围：主动公开范围、依申请公开范围、特别规定的范围（如个人隐私） 公开方式：依职权、依申请。 保障制度：救济途径、考核制度等行政程序法的基本制度 说明理由制度 说明理由的内容：合法性理由（事实依据、法律依据）、正当性理由（筛选事实：排除非法证据、遵循因果联系、疑惑事实从无；筛选法律：遵守惯例、体现政策、符合公益等） 不说明理由的行为效力：法定不说明理由的（法须明文）、必须说明理由的（不支持合法性）。行政程序法的基本制度 审裁分离制度 是指行政机关审查案件和对案件裁决的职能分别应由
24、其内部不同的机构、人员来行使，确保相对人权益不受侵犯。 我国行政处罚法第38条、第42条规定：调查人员与决定人员分离、听证主持人与调查人员分离等。行政程序法的基本制度 案卷制度 案卷是行政行为所依据的证据、记录和法律文书等根据一定顺序组成的书面材料。正式的行政程序必须有案卷，是依法行政的基本要求之一。 法律意义：其排他性、封闭性，防止恣意；提高相对人对行政行为的可接受程度；司法审查的依据。行政程序法的基本制度 行政时限制度 法律、法规、规章对行政执法事项有明确期限规定的，行政机关必须在法定的期限内办结。 行政机关应当通过优化工作流程，提高办事效率，使实际办结的行政执法期限尽可能少于法定的期限。
25、行政程序法的基本制度行政证据制度行政机关应当采取合法的手段和依照法定的程序，客观、全面收集证据，不得仅收集对当事人不利的证据。行政执法证据包括：(一)书证;(二)物证;(三)当事人陈述;(四)证人证言;(五)视听资料，电子数据;(六)鉴定结论;(七)勘验笔录、现场笔录。不得作为行政执法决定的依据：严重违反法定程序收集的;以非法偷拍、非法偷录、非法窃听等手段侵害他人合法权益取得的;以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的;等 作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。 行政机关对依职权作出的行政执法决定的合法性、适当性负举证责任。行政程序法的基本制度 程序责任制度 行政行为的效力：违反程序不成立、违法、无效； 责任追究形式：行政处理、行政处分；行政赔偿、行政追偿；刑事责任。 责任承担主体：行政机关及其工作人员。行政程序法律制度讲授完毕，谢谢！
