1、国家卫生和计划生育委员会“十二五”规划教材全国高等医药教材建设研究会“十二五”规划教材供卫生管理及相关专业用全 国 高 等 学 校 教 材卫生应急管理卫生应急管理主主 审审 陈贤义陈贤义主主 编编 吴群红吴群红 杨维中杨维中副主编副主编 谭晓东谭晓东 吴美珍吴美珍Public Health Emergency Management第九章 卫生应急预 防与准备管理目录卫生应急组织与规划管理卫生应急组织与规划管理1卫生应急监测、预警管理卫生应急监测、预警管理 2卫生应急预案管理卫生应急预案管理3卫生应急培训与演练管理卫生应急培训与演练管理4卫生应急资源保障管理卫生应急资源保障管理5概 述 应急预防
2、是为了有效地避免突发公共卫生事件的发生，而在思想、行为等方面采取的各种防范管理措施。 应急准备则是在管理机制、物资、信息、人力、财力等方面进行的准备与贮存行为，以便在突发公共卫生事件发生时能有效从容应对，最大限度地减少事件造成的影响与损失。概 述应急预防 更重视第一级预防 ，消除危险因素，防范于未然。应急准备 更偏重第二级预防，做好准备，以做到早发现，早处理。 概述卫生应急预防与准备工作的要素 奠定基础奠定基础 先决条件先决条件 有效手段有效手段 物质保障物质保障 卫生应急组织管理卫生应急组织管理1卫生应急规划管理卫生应急规划管理2第一节 卫生应急组织与规划管理第一节 卫生应急组织与规划管理一
3、、卫生应急组织管理 （一）应急管理的组织结构应急管理组织构建的基本原则 构建应急管理的组织体系需要考虑本国的管理制度和社会经济实情，应急管理是国家中央和地方政府的重要职能，其管理组织形式高度依赖于国家的管理体制。1.从横向来看 （分类管理）卫生应急管理体系是总应急管理体系中的一个子系统，负责突发公共卫生突发事件的应急管理。2.从纵向来看 （分级负责、属地管理）分为中央-省-市（县）三级结构，不同级别的组织机构除了在管理地域上的区别外，在工作职能上也不相同。 第一节 卫生应急组织与规划管理 3.从时期阶段来看（平战结合）时期时期卫生应急管理卫生应急管理 办公室办公室业务单位业务单位未发生突发公共
4、卫未发生突发公共卫生事件时生事件时日常事务运作日常事务运作日常医疗卫生服务日常医疗卫生服务发生突发公共卫生发生突发公共卫生事件时事件时应急指挥机构应急指挥机构参加应急响应与处参加应急响应与处置工作置工作第一节 卫生应急组织与规划管理我国的卫生应急组织体系第一节 卫生应急组织与规划管理其他应急力量其他应急力量其他应急力量（二）应急组织的运行机制 管理方针：“预防为主、平战结合” 管理分类：分为日常管理与应急管理 日常管理：卫生应急管理组织机构需保持最小规模，主要的管理工作为执行计划、咨询、培训、演练组织、应急队伍建设。 应急管理：卫生应急管理组织机构立即行使应急指挥的职能，主要的管理工作是迅速启
5、动组织体系的应急功能，构建紧急状态下的组织结构。第一节 卫生应急组织与规划管理（三）应急组织的拓展 在面对突发的重大灾难事件时，如地震、洪水、海啸等严重突发事件情况下，仅仅依靠现有的组织体系难以有效应对，需要拓展。所以在构建应急管理组织体系时，需要对严重情形下的各种参与力量进行识别、评价，以有利于在紧急情况下拓展、应用可能的应急力量，并构建最有效的组织形式。第一节 卫生应急组织与规划管理 Dynes灾难响应组织分类法使用框架职责，组织框架两个分类维度识别和评价各类应急力量，具有较好的借鉴意义。 分类维度 框架职责：一个机构参与到危机或灾难处理中的行动是否是该机构核心职责的一部分。 组织框架：该
6、机构的响应行动是在其既有的框架下进行，还是需要视情调整其结构与规模。第一节 卫生应急组织与规划管理 Dynes分类中的四种组织及其特点职责框架职责框架组织框架组织框架常规常规非常规非常规既有的既有的现有型组织现有型组织如公安、消防、救护如公安、消防、救护特点：特点：处在应急响应最前沿。处在应急响应最前沿。组织的危机响应速度、范围和效率直接组织的危机响应速度、范围和效率直接决定应急行动的成败。决定应急行动的成败。公众关注度高。公众关注度高。将自己摆在危机管理的核心部位。将自己摆在危机管理的核心部位。大量资源用于危机规划、准备和培训工大量资源用于危机规划、准备和培训工作。作。延伸型组织延伸型组织如
7、如 住房住房 、家庭、社会服务、家庭、社会服务特点：特点：在危机次级响应中具有关键作用。在危机次级响应中具有关键作用。在规划中的参与度有限。在规划中的参与度有限。公众心中可能属于官僚组织。公众心中可能属于官僚组织。应急时需要改变工作方式。应急时需要改变工作方式。从照章办事转换到快速并行处理大量的非从照章办事转换到快速并行处理大量的非常规事务。常规事务。新的新的扩展型组织扩展型组织如红十字会如红十字会特点：特点：危机管理是其重要职责。危机管理是其重要职责。组织的大部分成员常忙于其他日常任务。组织的大部分成员常忙于其他日常任务。以志愿者为主，承担为现有型组织提供以志愿者为主，承担为现有型组织提供支
8、持的角色。应急表现取决于投入力量支持的角色。应急表现取决于投入力量的数量与质量。的数量与质量。衍生型组织衍生型组织如如 灾难受害者组织灾难受害者组织特点：特点：产生于危机和灾难处理过程中。产生于危机和灾难处理过程中。是回应应急规划外需求、现有应急能力缺是回应应急规划外需求、现有应急能力缺失需求的重要力量。失需求的重要力量。授权模糊，权力结构不明确，运作程序无授权模糊，权力结构不明确，运作程序无章可循。章可循。第一节 卫生应急组织与规划管理二、卫生应急规划管理 应急管理规划指为了实现应急管理发展总目标而制订的行动计划，它是在确定未来一段时期内要达到的具体发展目标，以及对实现目标可能产生影响的未来
9、事态分析预测基础上，提出的用于指导实现预期目标的行动政策与线路。 第一节 卫生应急组织与规划管理（一）规划管理的内容 应急规划管理是按规划的制订和规划的实施两个方面进行的，具体可以将其分为三个核心领域。 规划分析： 环境分析 资源分析 规划制定：制定，选择，完善 规划实施：切实实施，及时反馈确立管理目标确立管理目标第一节 卫生应急组织与规划管理（二）应急规划的制订原则1.应急响应针对性 政府第一时间的应急响应对救助生命、控制事态、减少损失以及后续各项应急处置措施的效果具有直接影响。2.规划求实性 各地方要结合实际，因地制宜，结合重点事件的不同特征，有针对性地提出应急响应能力的建设任务。第一节
10、卫生应急组织与规划管理应急体系应急体系应急队伍应急队伍信息系统信息系统应急物资应急物资运输保障运输保障现场通讯现场通讯优化和系统化建设优化和系统化建设建设系统性应急响应管理工作建设系统性应急响应管理工作3.建设系统性建设系统性 建设系统性应急响应管理工作是一项系统工程，只有系统的各个建设系统性应急响应管理工作是一项系统工程，只有系统的各个组成部分都处于良好状态，才能实现最佳化的系统输出。组成部分都处于良好状态，才能实现最佳化的系统输出。 第一节 卫生应急组织与规划管理 (三)应急规划的制订步骤 1形势分形势分析与评估析与评估2确立规确立规划目标划目标3明确建明确建设内容设内容4制订实制订实施计
11、划施计划5可行性论证可行性论证第一节 卫生应急组织与规划管理监测与预警概念监测与预警概念1监测预警管理信息类型与收集途径监测预警管理信息类型与收集途径4应急预警管理流程应急预警管理流程3卫生应急预警体系的建立卫生应急预警体系的建立5应急预警管理的功能应急预警管理的功能2第二节 卫生应急监测、预警管理一、监测与预警概念 监测是指连续地、系统地收集、分析、解读事件发生及相关影响因素的资料，并将其发现用于指导应对行动。监测在疾病流行水平与特征描述，疾病流行趋势预测，公共卫生突发事件预警，新疾病的发现等方面应用日益广泛，监测信息直接用于指导公共卫生计划的制订、实施和评估，帮助管理者合理规划公共卫生资源
12、，还应用于大众健康教育等。第二节 卫生应急监测、预警管理 预警是指对即将发生或正在发生的事件进行紧急警示的行为，它是在灾害或突发事件发生之前及发生的早期，通过综合分析评估监测资料及其它相关信息，对事件风险、发展趋势，可能危及的范围及程度作出判断，并及时向相关部门发布，以避免因不知情或准备不足而造成的应对不当。第二节 卫生应急监测、预警管理 在突发卫生事件应急管理方面，监测处于基础性地位，为突发事件的预测和预警提供信息基础。第二节 卫生应急监测、预警管理二 、应急预警管理的功能（一） 信息收集 两大原则：信息的全面性；信息的准确性。（二）预测预报（三）咨询沟通 三个把握：把握目标受众范围；把握警
13、报发送的内容与方式；把握发送的渠道。（四）预警处置（五）事件监控 第二节 卫生应急监测、预警管理三、应急预警管理的流程 预警管理流程包括以下六个环节 风险识别 风险分析 风险评估 风险沟通 风险监控 风险处理第二节 卫生应急监测、预警管理四、预警监测管理的信息类型与收集途径（一）信息的类型按信息来源类型可分为1.问题类，如媒体，新闻等 。2.风险评估类，如公共卫生风险，工人赔偿风险等。另外，专门的监测系统，如传染病报告监测系统等也预警中发挥了不可替代的作用。 第二节 卫生应急监测、预警管理（二）信息收集途径 1.疾病与相关因素的监测信息从疾病监测信息报告管理系统等专门的监测系统收集信息，具有信
14、息海量，规范性强，质量较高等特点。 2.大众传媒信息从报纸、广播、互联网等平台收集信息，具有覆盖面广，影响力大等特点。 3.其他信息第二节 卫生应急监测、预警管理五、卫生应急预警体系的建立预警体系主要由监测体系、咨询体系、组织体系和制度体系构成。第二节 卫生应急监测、预警管理（一）预警监测体系 预警监测系统逻辑上由4个子系统构成，即信息收集、信息加工、预警决策和警报发布。1.信息收集子系统 三个重点：选择预警对象；选择预警目标；选择预警重点。2.信息加工子系统 主要任务是对收集到的信息进行识别、归类、分析、转化。第二节 卫生应急监测、预警管理3.预警决策子系统 根据信息加工子系统输出预测性、警
15、示性信息，决定是否发现警报和警报的级别，向警报发送子系统发出指令。4.警报发布子系统 当预警决策子系统做出发送警报决策后，快速、及时地向有关单位、机构、及公众发布有关紧急情况的信息。第二节 卫生应急监测、预警管理（二）预警咨询体系 预警咨询包括日常预警咨询和应急预警咨询。日常预警咨询日常预警咨询应急预警咨询应急预警咨询咨询时间咨询时间未发生突发公共卫生突发未发生突发公共卫生突发事件时事件时发生突发公共卫生突发发生突发公共卫生突发事件时事件时咨询依据咨询依据环境资料环境资料对象的过去，现状及变化对象的过去，现状及变化趋势趋势突发事件的实时变化情突发事件的实时变化情况况预警内容预警内容对突发事件发
16、生的可能性对突发事件发生的可能性和可能造成的影响进行评和可能造成的影响进行评估，决定是否发出预警报估，决定是否发出预警报告告突发事件的影响范围、突发事件的影响范围、强度及事件的预警级别强度及事件的预警级别第二节 卫生应急监测、预警管理 预警咨询体系的组织架构包括组织主体和参与主体两方面。 组织主体：由县级以上地方各级政府担当。 参与主体：由相关部门、专业机构、专业技 术人员、专家学者等担当。第二节 卫生应急监测、预警管理（三）预警组织体系 突发公共卫生事件预警组织体系是国家突发事件预防控制体系的一部分，基本的架构形式是政府主导、多部门协同、社会力量广泛参与。（四）预警制度体系 我国目前已经制定
17、颁布的预警相关法律有戒严法、国防法、防洪法、防震减灾法和传染病防治法、突发事件应对法等。这些法律及其他一些规章构成我国目前的预警制度体系。第二节 卫生应急监测、预警管理第三节 卫生应急预案管理卫生应急预案的意义卫生应急预案的意义1我国卫生应急预案管理的努力方向我国卫生应急预案管理的努力方向4卫生应急预案的内容卫生应急预案的内容3卫生应急预案管理程序卫生应急预案管理程序2 应急预案是针对可能发生的突发事件，在风险分析与评估的基础上，预先制定的应急计划与应急行动方案。是突发事件管理中的重要内容，它是对预案进行编制、执行、评估、修订、完善的过程，是整体应急管理工作的基础和保障。制定应急预案的目的是为
18、了在发生突发事件时迅速、有序、有效地开展应急行动、降低损失。第三节 卫生应急预案管理一 、卫生应急预案的意义（一）减少决策的时间压力（二）减轻人们的心理紧张感（三）有利于合理配置应对资源（四）增加应对行动的科学性第三节 卫生应急预案管理二、应急预案管理的程序预案编制 预案培训 预案演练预案宣传 预案修订 预案评估第三节 卫生应急预案管理 总则 组织体系及职责 突发公共卫生事件的监测、预警与报告 突发公共卫生事件的应急反应和终止 善后处理 突发公共卫生事件应急处置的保障 预案管理与更新 附则三、应急预案的内容三、应急预案的内容第三节 卫生应急预案管理卫生应急队伍能力培训卫生应急队伍能力培训1卫生
19、应急演练管理卫生应急演练管理3卫生应急培训管理卫生应急培训管理2第四节 卫生应急培训与演练管理（一）卫生应急队伍的能力要求（一）卫生应急队伍的能力要求1.1.多学科专业能力多学科专业能力2.2.需要熟悉应急管理要求需要熟悉应急管理要求3.3.现场处置能力现场处置能力4.4.协调配合能力协调配合能力一、卫生应急队伍能力培训一、卫生应急队伍能力培训第四节 卫生应急培训与演练管理（二）卫生应急队伍的培训原则（二）卫生应急队伍的培训原则1.立足实际立足实际 2.学用一致学用一致 3.按需施教按需施教 4.讲求实效讲求实效第四节 卫生应急培训与演练管理（三）卫生应急队伍的培训方法（三）卫生应急队伍的培训
20、方法第四节 卫生应急培训与演练管理对象：卫生应急队伍中的专业人员对象：卫生应急队伍中的专业人员重点：应急管理基本知识框架的建立和卫生应急重点：应急管理基本知识框架的建立和卫生应急技术的掌握技术的掌握培训内容：理论知识和实践技术培训内容：理论知识和实践技术培训法培训法对象：整个应急队伍对象：整个应急队伍重点：检验和磨合应急预案、响应流程、协同配合、资源调重点：检验和磨合应急预案、响应流程、协同配合、资源调配等应急管理中的关键环节配等应急管理中的关键环节目的：使参训人员能进人目的：使参训人员能进人“实战实战”状态，熟悉各类应急操作状态，熟悉各类应急操作和整个应急行动的程序，明确自身的职责等，提高专
21、业应急和整个应急行动的程序，明确自身的职责等，提高专业应急队伍间的协同水平和实战能力，检验应急综合能力和运作情队伍间的协同水平和实战能力，检验应急综合能力和运作情况，以便发现问题，及时改正，提高专业应急人员应对突发况，以便发现问题，及时改正，提高专业应急人员应对突发事件的实战水平。事件的实战水平。第四节 卫生应急培训与演练管理演练法演练法（一）培训对象（一）培训对象（二）培训内容（二）培训内容（三）培训实施（三）培训实施二、卫生应急培训管理二、卫生应急培训管理第四节 卫生应急培训与演练管理TEXTTEXTTEXTTEXT 1制定制定培训培训计划计划 2确定确定培训培训形式形式 3组织组织实施实
22、施培训培训 4评估评估培训培训结果结果培训实施的基本步骤培训实施的基本步骤第四节 卫生应急培训与演练管理应急演练是培养应急队伍能力的最高级形势，它是在教育培应急演练是培养应急队伍能力的最高级形势，它是在教育培训和应急训练之后开展的，在尽可能逼真的模拟环境下实行训和应急训练之后开展的，在尽可能逼真的模拟环境下实行的一种突发事件应急培训。的一种突发事件应急培训。 应急演练也是国家法律规定的各级政府在应急管理方面的应急演练也是国家法律规定的各级政府在应急管理方面的基本职责。基本职责。三、卫生应急演练管理三、卫生应急演练管理第四节 卫生应急培训与演练管理（一）演练的原则（一）演练的原则第四节 卫生应急
23、培训与演练管理统一规划、分类实施、分级负责、突出统一规划、分类实施、分级负责、突出重点、适应需求重点、适应需求1单项演练：单项演练：针对性强，组针对性强，组织实施相对容织实施相对容易易3全面演练全面演练：为全面检验执为全面检验执行预案可能性行预案可能性而进行的演练而进行的演练（二）演练的方式（二）演练的方式 按功能覆盖范围分按功能覆盖范围分3类类2组合演练组合演练：增强应急行动增强应急行动组织机构、人组织机构、人员间的沟通和员间的沟通和协调配合协调配合第四节 卫生应急培训与演练管理（1）桌面演练桌面演练：一般仅限于有限的应急响应和内部协调活一般仅限于有限的应急响应和内部协调活动，作为功能演练和
24、综合演练的准备。动，作为功能演练和综合演练的准备。（2）功能演练功能演练：主要目的是针对应急响应功能，检验应急主要目的是针对应急响应功能，检验应急人员以及应急体系的策划和响应能力。人员以及应急体系的策划和响应能力。（3）综合演练综合演练：组织难度大于前两种，但更全面检验应急组织难度大于前两种，但更全面检验应急体系的整体运行状况，更易发现体系缺陷。体系的整体运行状况，更易发现体系缺陷。第四节 卫生应急培训与演练管理按组织规模分为按组织规模分为3类类TEXTTEXTTEXTTEXT 1制定制定演练演练计划计划 2成立成立演练演练组织组织机构机构 3编制编制演练演练文件文件 4正式正式实施实施应急应
25、急演练演练（四）演练的实施（四）演练的实施四个步骤四个步骤第四节 卫生应急培训与演练管理第五节 卫生应急资源保障管理卫生应急资源保障管理的要求卫生应急资源保障管理的要求1卫生应急保障资源的调用卫生应急保障资源的调用3各类卫生应急资源的管理要点各类卫生应急资源的管理要点2一、应急资源保障管理的要求卫生应急资源是保证卫生应急管理体系有效运行所需要的人力、物力、财力、设施、信息、技术等资源的总和。 要求：1.时效性 2.多样性 3.共享性 4.布局合理性第五节 卫生应急资源保障管理二、各类应急资源的管理要点二、各类应急资源的管理要点6种卫生应急保障资源：种卫生应急保障资源：1.人力资源人力资源 2.
26、资金资源资金资源 3.物资资源物资资源4.装备资源装备资源 5.技术资源技术资源 6.信息资源信息资源第五节 卫生应急资源保障管理三、应急保障资源的调用三、应急保障资源的调用 1.原则原则合理调用，及时添平补齐，保证储备物资的动态平衡。合理调用，及时添平补齐，保证储备物资的动态平衡。 2.分类分类（1）非紧急调用）非紧急调用 是指与突发事件响应无直接关系的应急保障资源调用，属是指与突发事件响应无直接关系的应急保障资源调用，属于正常应急保障资源的维持、更新、补充，其调用方式与一于正常应急保障资源的维持、更新、补充，其调用方式与一般资源调用类似。般资源调用类似。第五节 卫生应急资源保障管理（2）紧
27、急调用）紧急调用 是指与突发事件响应直接相关的应急保障资源调用，具有是指与突发事件响应直接相关的应急保障资源调用，具有时间紧迫性、动态调整性等特点。时间紧迫性、动态调整性等特点。3.调用方式调用方式（1）定时调用）定时调用 按照一定的时间间隔对同类应急保障资源进行的调用。按照一定的时间间隔对同类应急保障资源进行的调用。（2）定量调用）定量调用 每次都按照固定的数量、对同类应急保障资源进行的调用。每次都按照固定的数量、对同类应急保障资源进行的调用。第五节 卫生应急资源保障管理（3）定时定量调用）定时定量调用 指按照一定的时间间隔，按照固定的数量对同类应急保障资源进行的调用。指按照一定的时间间隔，
28、按照固定的数量对同类应急保障资源进行的调用。例如：食品、药品、油料等日常易耗品。例如：食品、药品、油料等日常易耗品。（4）及时调用）及时调用例如：疫苗、药品、专用物资、急需设备和器材等紧急类资源例如：疫苗、药品、专用物资、急需设备和器材等紧急类资源（5）超前调用）超前调用 是指在运用现代化科学技术手段对极有可能引发突发事件的潜在危险进行是指在运用现代化科学技术手段对极有可能引发突发事件的潜在危险进行监测的基础上，为做好处置工作而进行的事前、带有准备性的应急保障资监测的基础上，为做好处置工作而进行的事前、带有准备性的应急保障资源调用。源调用。第五节 卫生应急资源保障管理例如例如：工程设备、工程材料、救援工具、防护品等抗灾减灾物资。：工程设备、工程材料、救援工具、防护品等抗灾减灾物资。（6）综合调用）综合调用第五节 卫生应急资源保障管理
