1、第五讲 公共支出分析n购买性支出n转移性支出n公共支出的成本效益分析n公共支出的增长 购买性支出是指政府购买日常政务活动所需商品和劳务的支出以及进行公共投资所需的支出。这类支出的共同特点是遵循等价交换的原则，政府一手付出货币，一手得到所需的商品和劳务。一般来讲，政府增加购买性支出，会直接或间接地引起社会需求的扩大，其结果是企业生产规模的扩大和就业人数的增加。 购买性支出分为社会消费性支出与投资性支出两大类别。购买性支出购买性支出 社会消费性支出 国防支出 行政管理支出 科教文卫支出 其他部门事业费支出 公共投资性支出 打破市场自然垄断而安排的投资 基础设施投资 高风险产业投资 对农业的投资社会
2、消费性支出n社会消费性支出是维持政府机构正常运转和政府提供公共服务所需经费的总称，主要包括国防支出、行政管理支出、教育支出、文化支出、科学研究支出以及卫生保健支出等内容。u国防支出，是国家用于国防建设、国防科技事业、军队正规化建设和民兵建设方面的军事支出。各国实践证明，引起国防支出预算规模变化的因素是多方面的，比如国家安全受到威胁的程度、对安全受到威胁的认识、国家财政收支状况、世界格局的变化以及公共决策过程等。MCMBAMBBMBCQ*国防支出规模价格或收益Q美国911事件使国防开支增加u行政管理支出，是指财政用于国家各级权力机关、行政管理机关及外事机构行使其职能所需要的经费支出，这类支出为国
3、家政权机构的存在和运转提供了经济保障。按照中国政府预算收支科目的分类，行政管理支出包括行政管理费支出、武装警察部队支出、公检法司支出和外交外事支出等内容。u科教文卫支出，包括公共支出中用于科学、教育、文化、卫生等部门的人员经费和公用经费以及其他事业发展等方面的支出。按照中国政府预算收支科目的分类，科教文卫支出包括科学事业费、教育事业费、文体广播事业费和卫生经费等内容。公共投资支出n 公共投资支出主要是政府用于道路、桥梁、港口、码头、农业等基础设施或行业的支出。这类支出集中于私人投资表现出市场失灵的领域，就其范围来讲主要包括自然垄断行业、基础设施、风险投资以及农业等方面。n 按照中国政府预算收支
4、科目的分类，公共投资支出包括基本建设支出、企业挖潜改造资金和科技三项费用、流动资金、地质勘探费、支农支出、城市维护建设支出等内容。私人投资Kp公共投资Kg产量MCKp1Kp2Kp3Kg1Kg2Kg3政府投资与私人投资保持合理的比例西部大开发政府过度投资中国的基础设施投资分析n基础设施内容比较复杂，概念可以分为狭义和广义两种。从狭义的角度看，基础设施主要指经济基础设施，主要包括能源、运输、水利等设施；从广义角度看，基础设施还包括社会事业方面的基础设施，主要有卫生、教育以及其他城市基础设施（水、电、气、热、道路、通信等）。能源投资情况 “十五”计划期，随着能源需求的迅速扩大，能源建设投资出现迅速增
5、长。2000年，中国能源投资总额为3800亿元；2004年，增加到6397亿元。年均增长率达到13.9。其中煤炭投资年均增长34.3%,电力投资年均增长14.3。交通运输投资情况 20012004年，中国交通运输业投资总额为1.7万亿元人民币，年均增长15.8。其中公路投资年均增长19.11；水运投资年均增长31.7；铁路、航空投资增长速度较慢。与能源投资比较，交通运输投资增长较慢，而垄断性较强的铁路、民航业投资增长更为缓慢。案例：中国铁路建设大跃进 铁道部的全国铁路固定资产投资规模从2008年的4,168.5亿元扩大到2010年的8,426.5亿元，与此同时，铁道部的负债则从2008年的8,
6、683.95亿元增长到2010年的1.89万亿元，而同期的铁道部资产负债率则由46.81上升到57.44。在十二五期间，国内铁路建设仍将维持大规模投入，投资额将保持在每年7,000亿元左右，政府的支出和地方投融资平台数万亿元的债务，其中蕴涵的风险不容小视。水利投资情况 中国目前的水利建设主要包括防洪除涝、江河治理、农田灌排骨干工程、水土保持、水资源保护、供水等方面，主要是公益性或准公益性设施。在水利投资中，以政府投资为主。但与国际比较，政府投资所占比重偏低，投资力度也不足。这些情况，导致中国水利建设相对经济发展速度比较缓慢。“十五”计划期间，水利建设的速度开始加快。案例：三峡工程的巨额投资 据
7、2011年三峡(重庆)库区移民工作报告显示，三峡后续工作目标所需的规划投资总额为1238.9亿元。公开数据显示，截至2009年底，三峡工程已累计完成投资1849亿元人民币。三峡后续工作重点解决移民安稳致富、库区生态环境建设与保护、库区地质灾害防治等重大问题。 公共支出规模 根据历史档案，乾隆1766年，朝廷财政税收为4937万两银子，1760年前后一个普通北京工人的年收入大约为24两银子（每月2两左右）。4937万两银相当于205万普通北京人的收入。只要205万个北京人的收入就够供养盛世时期的乾隆政府。与今天的政府的开支无法相提并论。 2007年，美国联邦政府的财政税收为2.4万亿美元，占GD
8、P的18%，相当于8500万普通美国人一年的可支配收入。美国民间的可支配收入总量为8.4万亿美元，2.4万亿美元的政府财政税收相当于民间可支配收入总量的四分之一。 2007年我国民间的可支配收入和农民纯收入总共为10.7万亿元。5.1万亿元的政府财政税收约等于民间可支配收入总额的一半。自自19951995年到年到20072007年的年的1212年里，政府财政税收年均增长年里，政府财政税收年均增长16%16%（去掉通货膨胀率（去掉通货膨胀率后），共后），共增加增加5.7倍；倍；城镇居民可支配收入年均增长城镇居民可支配收入年均增长8%8%，增加增加1.6倍；倍；农民的农民的纯收入年均增长纯收入年均
9、增长6.2%6.2%，增加增加1.2倍倍 。同期。同期GDPGDP的年均增长速度为的年均增长速度为10.2% 10.2% 。表表1，国家财政按功能性质分类的支出，国家财政按功能性质分类的支出年年 份份支出合计支出合计经济建经济建设费设费社会文社会文教费教费国防费国防费行政管行政管理费理费其他其他199419945792.622393.691501.53550.71847.68499.01199519956823.722855.781756.72636.72996.54577.96199619967937.553233.782080.56720.061185.28717.871997199792
10、33.563647.332469.38812.571358.85945.431998199810798.184179.512930.78934.701600.271152.921999199913187.675061.463638.741076.402020.601390.472000200015886.505748.364384.511207.542768.221777.872001200118902.586472.565213.231442.043512.492262.262002200222053.156673.705924.581707.784101.323645.7720032003
11、24649.956912.056469.371907.874691.264669.402004200428486.897933.257490.512200.015521.985341.142005200533930.289316.968953.362474.966512.346672.66国家财政支出结构（单位：%） 1993年中国教育改革和发展纲要明确规定，国家财政性教育经费支出占国民生产总值即GDP的比例应在20世纪末达到4%。 2009年全国财政支出（中央+地方）中教育支出为10437.54亿元，占财政支出比重为13.7%，但占GDP比重仅为3.06%。 2010年国家中长期教育改革和发
12、展规划纲要(2010-2020年)提出继续增加教育投入，逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，到2012年达到4%。 转移性支出（一）转移性支出构成u转移性支出是指政府单方面把一部分收入所有权无偿转移出去而发生的支出。代表着各种补贴、往来拨款、资本转移和债务利息等支出。按照国际标准，转移性支出主要由社会保险和社会福利这两大部分构成，具体包括政府支付的补贴、养老金、失业救济等等。u转移性支出对收入再分配具有最直接的影响，有利于促进经济发展和社会稳定目标的实现。社会保险 社会保险：保障劳动者在失去劳动能力，从而失去工资收入后仍能享受基本的生活保障。包括养老保险、医疗保险、失业保险、疾病
13、生育保险、工伤保险等。 养老保险：中国“统账结合”的养老制度模式存在“空帐运行”问题及二元化现象。 社会统筹采取“现收现付”模式，从现有在职人员那里筹集资金支付退休人员养老金，形成“下一代供养上一代”的社会契约。个人账户则选择“储备积累”的筹资模式，由在职人员为自己储蓄一笔钱以备将来养老之用。 但在现实操作过程中，由于存在养老金储备缺口，个人账户资金往往形同虚设，经常被挪作发放当期养老金，从而导致了个人账户“空账运行”问题。 2004年空账规模为7400亿元，2009年已达1.3万亿元。企业为职工向社会统筹基金缴纳养老保险企业向职工个人账户缴纳保险费职工向自己的退休账户缴纳养老保险社会统筹基金
14、个人账户存储额基本养老金支付个人账户养老金支付20%8%中国养老社会保险计划财政补贴 财政补贴：在一确定的经济体制下，财政支付给企业和个人的、能够改变现有产品和生产要素相对价格相对价格，从而可以改变资源配置结构和需求结构的无偿支出。 中国政府财政补贴：价格补贴、企业亏损补贴、暗补（如免税、减税、退税、税收抵免等税收支出和税前还贷等。） 中国的粮食直补政策：2004年关于促进农民增加收入若干政策的意见 提出“两减免、三补贴”政策：减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税、对种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴。此后，中央一号文件不断完善和强化这一政策。 家电下乡：家电下
15、乡政策主要内容是，顺应农民消费升级的新趋势，运用财政、贸易政策，引导和组织工商联手，开发、生产适合农村消费特点、性能可靠、质量保证、物美价廉的家电产品，并提供满足农民需求的流通和售后服务；对农民购买纳入补贴范围的家电产品给予一定比例(13%)的财政补贴，以激活农民购买能力，扩大农村消费，促进内需和外需协调发展。据商务部和财政部预测，2008年财政补贴家电下乡资金将达到104亿元，累计拉动消费9200亿元。 小排量汽车购置补贴：从2010年6月30日开始，国家发改委、工信部、财政部联合发布了几批“节能产品惠民工程”节能汽车推广目录。根据相关规定，对发动机排量在1.6升及以下、油耗必须小于6.9升
16、/百公里的车型每辆补贴3000元。截至2011年5月底，已累计支持推广215万辆1.6升及以下节能汽车。在政策引导下，1.6升及以下乘用车的型号由推广前的101个增加到目前的400多个。截至今年5月份，节能汽车单月生产量达到30多万辆，占1.6升及以下乘用车产量的一半以上。新政策将于10月1日起实行，入围产品的平均百公里油耗门槛将由6.9升提高至6.3升。 转移性支出的形式：以财政补贴为例1、补贴标准： Hicks标准: 补贴使价格变动前后消费者的效用水平效用水平保持不变。 Slutsky标准：补贴使消费者在价格变动前后能够买到的商品组合商品组合保持不变。2、补贴形式（1）明补与暗补u明补：指
17、消费者因产品涨价而从政府手中得到的现金补贴。明补不改变商品的价格。u暗补：指消费者以低于市场均衡价格购买商品时得到的补贴。由于消费者不是从直接可见的形式中获得补贴，而是在购买补贴商品时才享受到补贴，所以这种补贴形式被称为“暗补”。暗补会改变商品的价格。粮票肉票YXE2E1Y2Y1X1X2ACA*C*明补不改变商品的相对价格YXE2E3Y1Y2X1X3X2B*A*CAB暗补改变商品的相对价格，产生收入效应和替代效应E1U2U1Y3预算约束线从AC旋转至AB，消费者选择从E1移动至E2。总效应：E1（Y1，X1）到E2（Y2，X2）替代效应：E1到E3，Y1降至Y3，X1增至X3.收入效应：E3到
18、E2，Y3增至Y2，X3增至X2.（2）实物补贴与现金补贴 实物补贴是以发放实物的形式给予受益者一定量的补贴。 实物补贴与现金补贴效应分析 在Progresa项目下，墨西哥政府决定取消对牛奶和玉米饼的补贴，而采取直接对郊区的贫困母亲发现金补助。如何理解墨西哥政府的这项决策变化？公共支出的成本效益分析 在英吉利海峡修筑海底隧道的效益应该如何衡量？旅游收入的增加？就业人数的增加？时间的节约？更安全的交通方式？还是仅仅因为英国人需要一个大项目来鼓励自己？ 20世纪30年代，美国首先将成本效益分析法运用于公共项目的评估中。 1936年，美国政府通过的洪水控制法案，开创了运用成本效益分析法评价公共支出项
19、目的先河。进入60年代，成本效益分析法开始得到推广。 1960年，英国对伦敦伯明翰的公路建设就运用了成本-效益分析技术。1967年英国政府发表的白皮书正式承认了成本效益分析法的作用。 1975年世界银行发表了项目的经济分析，此后，项目评估技术得到广泛的运用。 成本效益分析有助于确保公共决策的一致性。进行成本收益分析的步骤 计算项目可能带来的全部收益和成本； 对成本流和收益流进行贴现； 对不同项目进行比较分析后作出选择。1）对能够直接以货币形式反映的成本与效益可以从市场收集数据对其进行度量。可采用的方法有市场价格、消费者剩余等。2）对于难以直接以货币形式来度量其价值的成本与效益可以使用下列方法：
20、n非数量化非数量化：指对成本效益分析中不能用数量分析的部分所采用的定性分析。n补偿差异补偿差异：指的是一个计划项目的存在使社会经济系统内的某些元素的现有存在状况产生差异受益或受损。正的补偿差异使受益者愿意付出某笔支出而让计划项目存在；负的补偿差异使受损者因得到某笔收入而让计划项目存在。n影子价格影子价格：指并不存在于市场，但真正反映社会边际成本的社会价格。u时间价值的估计u生命价值的估计u成本-效果分析u社会成本节约价值的估计卡尔多卡尔多-希克斯准则：希克斯准则： 假设经济状态变化，使得一部分得益，一部分人受损。如果受益者所得的利益补偿受损者的损失后有余，那么这种经济变化意味着社会福利状况的改
21、善。问题是：是否存在受益者补偿受损者的机制？其他方法NPV0，产出大于投入，项目可行；NPV1，项目可实施；PVB/PVC NPVG).三种标准比较 益本率指标有利于规模相同的项目之间的比较，但在项目规模悬殊时可能否定大项目。如方案一效益现值50万，成本现值10万，益本率5；方案二效益限制500万，成本现值200万，益本率2.5。方案一益本率高于方案二，但方案一净效益远低于方案二。 比率标准是净现值标准的补充，当比率标准与现值标准矛盾时，应使用净现值标准作为决策依据。u私人投资：企业资金的机会成本被公认为合适的贴现率。u公共投资项目：私人部门的收益率 税前收益率（如果资金来自私人投资的减少）
22、税后收益率（如果资金来自消费的减少） 税前、税后收益率的加权平均数社会贴现率：整个社会为了未来而愿意放弃现今成本和效益的社会价值的贴现率。关于贴现率的选择公共支出增长分析n公共支出增长原因分析 瓦格纳定律 皮考克和韦斯曼的梯度增长理论 穆斯格雷夫和罗斯托的发展阶段增长理论 鲍莫尔的非均衡增长理论n公共支出增长控制 强化预算的权威性 改革预算编制方法 程序性削减公共支出规模 货币非国家化货币非国家化 公共支出增长原因分析u瓦格纳定律：公共支出规模不断扩大是社会经济发展的客观规律，随着工业化进程，社会和经济的发展增加了对政府活动的需求。 1）市场扩张，交易活动增加，商业法律和契约需要增多，政府为维
23、护社会和经济的正常秩序需增加公共开支。 2）纠正外部效应等市场失效问题，增加了政府参与资源配置的需要。 3）随着经济增长，教育文化保健福利等公共支出项目增长率超过GDP增长率。u皮考克和韦斯曼的梯度渐进增长理论： 英国公共支出的增长是梯度的、非连续的，公共支出水平在正常年份表现出随税收收入增长而逐渐上升的趋势。当社会经历战争、危机或自然灾害等突变时，公共支出会急剧上升。但突变期结束后，公共支出水平虽然会有所下降，但不会低于原有水平。财政支出/GDP时期战前战争战后私人支出财政支出皮考克和韦斯曼对公共支出增长原因的分析u穆斯格雷格夫和罗斯托的发展阶段增长理论： 经济发展早期阶段，基础设施落后制约
24、经济发展，公共部门投资增加； 经济发展中期阶段，私人部门发展迅速，政府投资比重下降； 经济发展成熟阶段，人均收入水平大幅提高，对公共服务提出了更高的要求，公共投资份额快速增长。u鲍莫尔的非均衡增长理论进步部门（私人部门）非进步部门（公共部门）技术起决定作用劳动起决定作用工资率同方向等速变动工资率因技术进步而增长生产率偏低的公共部门规模随之增长n公共支出增长控制 强化预算的权威性 改革预算编制方法 程序性削减公共支出规模 货币非国家化货币非国家化-600-400-20002004001925195019752000金本位制布雷顿森林体系不兑现纸币美国联邦政府百年财政盈余/赤字情况（1901-2008）数据来源：彭博资讯（bloomberg）。（单位：10亿美元）
