1、 徐忠平深圳市城市规划发展研究中心 2011年4月深圳法定图则与全国控规制度的探索深圳法定图则与全国控规制度的探索1精品课件精品课件第1页，共76页。控规是我国规划体系中的重要组成部分，是规划行政主管部门审控规是我国规划体系中的重要组成部分，是规划行政主管部门审批建设项目最直接的依据，也是土地出让的前提条件批建设项目最直接的依据，也是土地出让的前提条件随着随着2008年年城乡规划法城乡规划法的颁布实施，面对地方政府企的颁布实施，面对地方政府企业化、开发行为复杂化、利益主体的多元化、规划管理法业化、开发行为复杂化、利益主体的多元化、规划管理法制化等新形势，控规似乎越来越难以适应城市建设与规划制化
2、等新形势，控规似乎越来越难以适应城市建设与规划管理的需要。管理的需要。从国家到地方，都在积极应对、创新和实践，以期探索一条适合从国家到地方，都在积极应对、创新和实践，以期探索一条适合我国现阶段以及各地方实际情况的控规发展之路我国现阶段以及各地方实际情况的控规发展之路开篇2精品课件精品课件第2页，共76页。一、深圳法定图则实践与创新一、深圳法定图则实践与创新二、若干重点二、若干重点城市控规城市控规探索与探索与经验经验三、法定图则与控规制度探索的启示三、法定图则与控规制度探索的启示提纲3精品课件精品课件第3页，共76页。以1998年深圳市城市规划条例颁布实施为标志，深圳建立起以法定图则为核心的城市
3、规划管理体系。深圳市法定图则是借鉴了国外“区划法”和香港“法定图则”经验，并结合地方实际情况而进行的一项创新的规划编制、审批与管理制度，在推进城市规划编制科学化、规划决策民主化和规划管理法制化的进程中发挥着极其重要的作用。法定图则“深圳等地方建立了深圳等地方建立了“法定图则法定图则”制度，使城市规划技制度，使城市规划技术文件通过法定程序批准成为地方性法规，城市规划从术文件通过法定程序批准成为地方性法规，城市规划从技术文件开始向公共政策转变。技术文件开始向公共政策转变。”建设部部长汪光焘（建设部部长汪光焘（20062006）4精品课件精品课件第4页，共76页。法定图则法定图则十二年的实践经验证明
4、：法定图则十二年的实践经验证明：“深圳的法定图则为国内其他深圳的法定图则为国内其他城市的控制性规划起到了先行先试的作用，成为城市规划科学决城市的控制性规划起到了先行先试的作用，成为城市规划科学决策、民主决策的典范。策、民主决策的典范。”深圳商报深圳商报（20102010）5精品课件精品课件第5页，共76页。法定图则深圳市法定图则运作体系制度体系 技术体系 法律支持 组织机构 操作程序 行政措施 信息支持 技术规定 深圳市城市规划条例 深圳市规划与国土委员会行政手册 深圳市法定图则编制技术规定 深圳市城市规划委员会章程 深圳市法定图则操作规程 深圳市土地混合使用指引 深圳市密度分区指引 深圳市城
5、市规划标准与准则 城市规划管理预警系统 城市规划、国土信息系统 规划管理 规划编制 综合反馈法定图则法定图则：一项一项相对完善的相对完善的整体制度创新整体制度创新，包括制度体，包括制度体系和技术体系两方面系和技术体系两方面6精品课件精品课件第6页，共76页。法定图则1 1、制度体系：、制度体系：从规划体系到规划制度转变的里程碑从规划体系到规划制度转变的里程碑。法律支持：深圳市城市规划条例；组织保证：深圳市城市规划委员会章程；科学方法：深圳市法定图则操作规程；行政执行：深圳市规划和国土资源委员会依法行政手册。法律支持、组织机构、操作程序和行政措施等要素形成了制度体系的基本构架7精品课件精品课件第
6、7页，共76页。法定图则制度创新一：以规划委员会制度为主的科学、民主决策制度创新一：以规划委员会制度为主的科学、民主决策制度制度职责：审批法定图则、审批图则编制计划规划委员会由名委员组成，其中公务人员不超过名。规划委员会决议必须获得参加会议人数的三分之二以上多数通过据统计，图则审批中，第一次审批未获通过的比例高达四分之一8精品课件精品课件第8页，共76页。法定图则制度创新二：多层次公众参与的民主参与制度制度创新二：多层次公众参与的民主参与制度三个阶段：1、现状调研阶段，广泛收集公众规划意愿2、法定图则草案公示展示（30天），征询公众意见与建议3、图则审批完成之后，全社会公布9精品课件精品课件第
7、9页，共76页。法定图则制度创新三：完善的编制、审批、修改和公示等流程、制度创新三：完善的编制、审批、修改和公示等流程、机制设计（机制设计（5 5层次、层次、1313阶段）阶段）分局审查1.审查现状调研报告2.初审图则方案3.征求街道及区属部门意见4.分局局长办公会审查规划分局；审查现状调研报告并组织编制单位修改完善规划分局；初审图则方案并组织编制单位修改完善规划分局；就完善后的图则方案征求街道办和区政府相关职能部门的意见规划分局：根据反馈意见组织编制单位修改图则方案，报分局局长办公会审查通过后，上报规划处市局审查5.部门审查图则方案6.局技委会议审查规划处：将图则方案提交局技委成员部门审查；
8、收集反馈意见后组织编制单位修改完善局技委：会议审查图则方案 规划处：组织编制单位根据会议纪要修改完善图则方案公 示7.图则草案公示/征询意见8.局技委审议公众意见秘书处：发布公示公告；规划处：收集公众意见并组织编制单位对公众意见提出处理意见规划分局：落实公示场地，配合收集征询意见和公众意见局技委：审议公众意见处理情况；规划处：组织编制单位根据会议纪要修改完善图则草案报图则委9.图则委审批10.接收正式成果11.签发法定文件审 批图则委：会议审批图则草案及公众意见的处理情况；规划处：根据会议纪要组织编制单位修改晚上图则草案规划处：接受编制单位提交的经修改完善并签字确认的图则法定文件规划处：向秘书
9、处申请图则草案送签；秘书处：拟函报市政呈请规划委员会主任委员签发12.发布成果公告13.建立法定图则档案规 档秘书处：将签发的法定图则向社会发布公告；规划处：将法定文件成果发送相关部门、区政府局内各部门10精品课件精品课件第10页，共76页。法定图则2 2、技术体系：基本延续控规的技术基础，适当优化技术体系：基本延续控规的技术基础，适当优化和拓展，增强技术灵活性和适应性和拓展，增强技术灵活性和适应性1、标准分区2、分类型编制3、土地现状地籍成为规划依据3、控制指标体系4、技术支撑体系5、规划成果体系11精品课件精品课件第11页，共76页。法定图则技术创新一：全市划定技术创新一：全市划定4014
10、01个标准分区，重点覆盖城市建个标准分区，重点覆盖城市建设地区与生态敏感地区，法定图则覆盖面积占全市用地的设地区与生态敏感地区，法定图则覆盖面积占全市用地的63%63%12精品课件精品课件第12页，共76页。法定图则技术创新一：分成技术创新一：分成256256项法定图则，目前已经审批项法定图则，目前已经审批 165165项，约占项，约占64%64%，其余全部在编，其余全部在编13精品课件精品课件第13页，共76页。法定图则技术创新二：分成三种编制类型，不同类型地区采用不技术创新二：分成三种编制类型，不同类型地区采用不同的编制技术标准同的编制技术标准 生态保护地区生态保护地区 :着重强调管理控制
11、的刚性，以落实相关政策法规为基本目的；基本建成地区基本建成地区 :强调刚性与适应性相结合，在满足环境和相关法规的要求下，给予市场适当的发展选择权；新发展地区新发展地区 :由于相邻权关系尚未完全建立且存在发展的不确定性，主要强调对发展的适应性，以体现政府控制和市场选择的互动关系。14精品课件精品课件第14页，共76页。法定图则 图则地区类型图则地区类型 控制要素控制要素基本建成地基本建成地区（区（A）新发展地区新发展地区（B）生态保护地生态保护地区（区（C）1、发展方向及定位、发展方向及定位2、土地使用性质、土地使用性质1、主要用途规定、主要用途规定2、相容性规定、相容性规定 3、限制开发规定、
12、限制开发规定 4、发展预留用地规定、发展预留用地规定 5、特别审批区规定、特别审批区规定 3、开发强度、开发强度1、地块开发强度规定、地块开发强度规定2、土地细化与合并规定、土地细化与合并规定 3、旧城改造规定、旧城改造规定 4、奖励规定、奖励规定4、配套设施、配套设施1、总体布局及规模控制、总体布局及规模控制2、各类设施控制、各类设施控制5、道路交通、道路交通1、总体对策、总体对策 2、对外联系、对外联系3、道路等级体系规定、道路等级体系规定4、特殊路段控制、特殊路段控制5、场站设施控制、场站设施控制6、步行自行车系统控制、步行自行车系统控制6、城市设计、城市设计1、城市空间组织规定、城市空
13、间组织规定2、环境设计规定、环境设计规定3、其他规定、其他规定7、特殊设施、特殊设施1、文物保护规定、文物保护规定2、地下空间利用规定、地下空间利用规定 15精品课件精品课件第15页，共76页。法定图则技术创新三：土地地籍成为规划编制依据技术创新三：土地地籍成为规划编制依据土地现状产权与城市规划理想是一对难题，与其在实施时被动遭遇，不如在规划编制时主动梳理与应对16精品课件精品课件第16页，共76页。法定图则技术创新四：法定文件技术创新四：法定文件+技术文件的成果体系技术文件的成果体系法定文件=图表+文本=法定控制内容、规划管理依据文件技术文件=相当于控规的研究报告/规划说明书“深入浅出”，简
14、化法定内容，通俗易懂，公众参与容易图纸内容区指标控制区区位与汇总表图例与注释图签区17精品课件精品课件第17页，共76页。法定图则法定文件=图表+文本=法定控制内容、规划管理依据文件技术文件=相当于控规的研究报告/规划说明书“深入浅出”，简化法定内容，通俗易懂，公众参与容易18精品课件精品课件第18页，共76页。法定图则技术创新五：刚性技术创新五：刚性+弹性相结合的控制指标体系弹性相结合的控制指标体系地块控制核心要素：用地性质、容积率和配套设施公益性用地：严格控制用地性质，不控制开发强度商业性用地：严格控制开发强度，增加土地利用相容性，增强弹性和适应性19精品课件精品课件第19页，共76页。法
15、定图则技术创新六：严格、完善的技术支撑体系，尽量减少技术创新六：严格、完善的技术支撑体系，尽量减少人为因素的影响人为因素的影响深圳市城市规划标准与准则深圳市法定图则编制技术规定法定图则编制容积率确定指引法定图则土地混合使用指引深圳市工业项目建设用地控制标准深圳市物流项目建设用地控制标准法定图则中城市更新内容指引法定图则各阶段演示文件制作指引法定图则审查报批审查操作细则 深圳市法定图则文本格式 法定图则成果格式及制图规范综合技术标准专项技术指引工作操作指引20精品课件精品课件第20页，共76页。法定图则深圳市城市规划标准与准则深圳市城市规划标准与准则：国内第一部、具有地：国内第一部、具有地方特色
16、、综合性规划标准体系方特色、综合性规划标准体系以先进的理念、科学的标准、超前的水平，全面指导深圳的城市规划建设工作修订主线：城市管理朝着更加精细化的方向发展“七年之痒”1990年版 1997年版 2004年版 2011年版（将推出）21精品课件精品课件第21页，共76页。法定图则深圳市法定图则编制技术规定深圳市法定图则编制技术规定规范深圳市法定图则编制的内容和深度法定图则成果的构成法定文件的编制内容及深度规定法定文件的成果要求附件：编制内容及深度-规定 统一注释 电子数据标准格式 22精品课件精品课件第22页，共76页。法定图则法定图则编制容积率确定指引法定图则编制容积率确定指引：规范开发强度
17、规划：规范开发强度规划与管理，增强公共政策属性与管理，增强公共政策属性“宏观结构控制+微观条件修订”=六级分区、地块面积与交通条件修正强化法定图则的定量化指标，统一技术平台，提高法定图则的科学性和社会公平性区位情况距离站点车站综合定位综合枢纽站交通接驳站片区中心站一般站修正系数200+80%0+60%+40%500+60%0+40%+20%地铁站点修正系数表密度分区IIIIIIIVVVI基准容积率-1.21.82.22.6 3.2居住用地（R）基准容积率表23精品课件精品课件第23页，共76页。法定图则法定图则土地混合使用指引法定图则土地混合使用指引:全国最先、鼓励推进全国最先、鼓励推进土地混
18、合使用土地混合使用顺应城市转型发展、产业升级、市场建设的迫切需求避免法定图则频繁修改，增强了法定图则的适应性二类居住用地容许30%的商业、办公、服务业建筑工业用地容许30%的办公、商业和宿舍规范混合用地：物流用地、研发用地24精品课件精品课件第24页，共76页。法定图则3 3、近年创新与探索：近年创新与探索：1、法定机构编制法定规划2、深化公众参与，市民参与全过程3、法定图则的评估、修订与维护以及“一张图”的建立 4、城市更新单元的实践5、城市发展单元的初步探索顺应城市发展转型、政府职能转变、规划工作转变，顺应城市发展转型、政府职能转变、规划工作转变，以城市规划精细化管理和规划实施为主线，以城
19、市规划精细化管理和规划实施为主线，积极创新、改革和探索，努力提高法定图则对于快速发展城积极创新、改革和探索，努力提高法定图则对于快速发展城市的适应性市的适应性25精品课件精品课件第25页，共76页。法定图则近年探索一：法定机构编制法定规划近年探索一：法定机构编制法定规划法定规划的特点：主要职能属于政府公共服务，技术性强、政策性强、涉及专业多，需要一支高素质、多专业和稳定的人才 队伍深圳城市规划发展研究中心的职能：法定规划的编制工作 城市规划政策的研究 全市各类城市规划技术管理和技术服务工作深圳城市规划发展研究中心的基本情况：中心性质：法定机构 中心定位：政府规划师 人员规模：200人 专业综合
20、：城市规划、土地规划、交通规划、市政规划26精品课件精品课件第26页，共76页。法定图则近年探索二：深化公众参与，近年探索二：深化公众参与，市民参与全过程市民参与全过程规划实施与评价规划后成果公开展示规划中期互动讨论规划前期民意征询项目任务书阶段公众参与规划编制的发动、宣传和普及阶段，重点在全面、广泛收集民意。交换意见、研讨交流阶段。就主体报告和专题中的重点问题进行开放式的沟通和交流。为规划成果审批前公众意见征询阶段。旨在就阶段成果具体内容向社会发布，征求市民意见。开展公众民意测试，根据公众的实际需要来编制任务书，建立以需求为导向、以结果为目标和全过程公众参与的规划决策管理。下一步努力的目标2
21、7精品课件精品课件第27页，共76页。法定图则近年探索三：近年探索三：法定图则的评估、修订与维护以及法定图则的评估、修订与维护以及“一张一张图图”社会问题社会问题问题确认问题确认 议程建立议程建立政策规划政策规划决策决策政策执行政策执行效果评估效果评估政策修订政策修订政策终结政策终结广义执行广义执行广义决策广义决策“规划是一个过程”，通过评估、修订和维护等机制、以及规划国土“一张图”的信息平台的建立，形成规划编制、管理和评估的循环机制28精品课件精品课件第28页，共76页。法定图则近年探索四：城市更新单元的实践近年探索四：城市更新单元的实践保障城市更新单元的整体开发，增强开发建设的灵活性和弹性
22、，只对整体建设规模（居住建筑规模）、配套设施进行控制，弱化具体地块控制指标、内部支路的刚性控制29精品课件精品课件第29页，共76页。法定图则近年探索五：城市发展单元的初步探索近年探索五：城市发展单元的初步探索实现城市空间发展模式、规划管理模式、规划实施模式的三大转变从“遍地开花”向“打造节点”转变；由自上而下的目标控制向多方协商、上下互动的过程引导转变；由市级政府主导向市、区联动、多元社会主体共同参与的转变。30精品课件精品课件第30页，共76页。法定图则单元范围划定单元规划方案土地整备单元环境规划评估规划方案规划实施单元发展目标规划衔接项目选择投资分析拆迁安置投资可行性登记确权整备补偿现状
23、分析发展潜力意愿协商利益协商功能分区土地利用设施布局开发强度管制分区发展协商土地运营出让流转收益分配土地管理定位指标市政府按照城市发展目标要求，选择具有战略意义的城市重点地区，划定为城市发展单元，综合社会经济、规划、土地、开发建设，以实施为目标，创新构建一种利益协商、体制改革和制度创新的新型建设模式31精品课件精品课件第31页，共76页。二、若干重点二、若干重点城市控规城市控规探索与经验探索与经验背景重点城市主要创新介绍各地创新小结全国探索32精品课件精品课件第32页，共76页。全国探索城乡规划法2008年1月1日颁布，强化了控规的法定性，提高了控规的权威性。而城市规划编制办法是在2006年4
24、月1日颁布的，存在一定的不适应性。各地城市规划纷纷进行创新和改革，这些尝试和探索多是有益的，但作为公共政策，有必要在国家层面统一管理底线。为给国家层面的控规管理办法的起草提供技术支持，建设部城乡规划司2008年12月委托城市规划发展研究中心对各地控规编制情况进行调研。以下部分城市控规编制经验的介绍，就是在当时调研的基础上总结。33精品课件精品课件第33页，共76页。全国探索 共识共识 挑战挑战编制方法差异明显，应体现地方性特征；编制工作复杂而艰巨，应规范编制方法和审批要求；公众参与必要而迫切，应明确方法和程序；精细化与数字化管理是规划管理的发展趋势；程序比内容更重要，体现控规的法定特征。规范编
25、制技术，处理技术通用性与地区差异性之间的矛盾；规范决策程序，处理决策中公平、合理与效率之间的矛盾；规范动态维护，处理编制稳定性与实施灵活性之间的矛盾。1 1、各地控规管理形成的主要共识和面临的主要挑战、各地控规管理形成的主要共识和面临的主要挑战34精品课件精品课件第34页，共76页。全国探索 调研城市分布调研城市分布成都市武汉市南京市厦门市北京市天津市上海市义乌市深圳市广州市35精品课件精品课件第35页，共76页。全国探索 2 2、北京：分层控制、北京：分层控制街区层面人口总量用地总量三大公共设施城市设计指引开发要求地块层面地块划分规划功能容积率建筑密度绿地率街区控规地块控规总体规划实施管理承
26、接总规分解落实具体指导规划实施承上启下分解落实法定属性（备案）技术属性36精品课件精品课件第36页，共76页。全国探索 北京北京:滚动修订机制滚动修订机制动态维护机制内容明确：细化落实、调整修改和完善更新严谨的工作程序：四个环节会会 商商上上 会会上上 报报执执 行行37精品课件精品课件第37页，共76页。全国探索 北京：责任规划师北京：责任规划师政府角色由“管理”向“服务”转变 适应公众参与要求的一个有效表达渠道项目负责人不仅从事技术编制工作，同时担当着政府、社会和市场之间的协调人的角色38精品课件精品课件第38页，共76页。全国探索 北京：北京：适应规划管理的土地分类适应规划管理的土地分类
27、A+B（F）+X 三大类用地A类用地 政府严格控制的用地，包括各种为城市提供基本支持和服务的用地；以刚性控制为主，严格控制其用途、规模和布局B类用地 政府引导下的市场开发用地，包括住宅、商业金融、工业（产业）、仓储用地等；以弹性控制为主，鼓励多功能混合。其中F为中类（混合用地）X类用地 现阶段规划意向尚不明确的城市发展用地，为城市未来发展提供用地储备39精品课件精品课件第39页，共76页。全国探索 2 2、天津、天津 城市设计全覆盖对控规手段的完善和补充，同时也是辖区政府向市政府提出发展诉求的通道。分层控制：“单元控规”和“地块控规”单元层次的控规：重点在总量控制和三大基础设施（公共设施、基础
28、设施和城市绿地）、防灾系统、城市重点地区的景观要求等，主要立足于法定层面，协调公共利益。地块层次控规：重点在规划实施所需要的要素指标，诸如用地功能、容积率、覆盖率、绿地率等。地块控规是对单元控规的分解和落实。40精品课件精品课件第40页，共76页。全国探索 2 2、广州、广州:法定文件法定文件 、管理文件管理文件 、技术文件分离、技术文件分离法定文件 是规定强制性内容的文件。充分考虑资源利用、公众利益和公共安全等因素，具有强制性实施的约束力，便于公众理解和监督管理文件 是规划主管部门实施规划管理的操作依据。既要体现法定文件的“刚性”原则，又要满足规划管理的动态需要技术文件 是法定文件和管理文件
29、的技术支撑和编制基础。编制内容和深度应符合建设部城市规划编制办法的要求41精品课件精品课件第41页，共76页。全国探索 2 2、厦门：控规编制灵活，贴近管理需求、厦门：控规编制灵活，贴近管理需求成果构成：主件+管理图则+附件基于规划管理的要求，按需求分类编制。个案审批与图则编制相结合，将社区层面的规划、“项目实施规划研究”等纳入控规管理42精品课件精品课件第42页，共76页。全国探索 2 2、南京、南京强制性内容界定清晰6211，即“六线”控制、公共设施用地和基础设施用地控制、高度控制、特色意图区控制引导总则+执行细则+附件总则（强制性执行规定）强调成果的公开性，让社会监督，修改应在征询公众意
30、见的基础上由市政府审批细则是具体的技术图则，在部门内部作为行政依据使用，具有一定的弹性强制性内容621143精品课件精品课件第43页，共76页。全国探索 2 2、上海、上海控制性编制单元规划严格而言并不属于控制性详细规划范畴，是控制性详细规划的直接依据，是控规编制工作的统筹。控制性详细规划基本同传统控规 市府区府两级管理与行政管理体制充分结合的编制单元系统突出对市场开发的经营性用地的干预控制重视控规与上位规划的衔接44精品课件精品课件第44页，共76页。全国探索 上海上海开发强度划区分级根据地区功能、环境、交通承载力等特点，将中心城划分为六级强度控制区，确定每级控制区内的容积率、建筑高度、适宜
31、建筑层数指标控制性编制单元规划-开发强度控制图中心城区开发强度控制图特定区在中心城划定了独立的“特定区”，是主要的公共活动中心、历史风貌保护区、黄浦江和苏州河沿岸的滨水地区、工业园区。特定区控规在编制时，必须先编制专项规划研究，包括开发强度等指标在专项规划研究的基础上特别确定特定区划定45精品课件精品课件第45页，共76页。全国探索 2 2、武汉、武汉分层编制：控规导则+控规细则导则 对应 编制单元，5-10平方公里；细则 对应 管理单元，50-100公顷。成果：法定文件+指导文件+附件法定文件 功能定位、“五线”（红线、绿线、紫线、黄线、蓝线等）、公共配套设施等。技术文件 人口规模、规划用地
32、控制、管理单元划分、建设强度指标控制等。控规控规导则控规细则法定文件指导文件法定文件指导文件46精品课件精品课件第46页，共76页。全国探索 武汉武汉控制手段多样化：实线控制、虚线控制、点位控制和指标控制局部控规编制：适用于未编制单元控规而又急需开发地区，具有灵活、快速、适用性强的特点特色意图区规划控制：重点城市设计地区开发强度通则管理：武汉市主城区用地建设强度管理技术规定（试行稿）局部控规细则法定文件局部控规细则指导文件47精品课件精品课件第47页，共76页。全国探索 2 2、成都、成都通则图则成都市规划管理技术规定 用以直接指导规划实施管理。内容：详细规定容积率、建筑高度、土地兼容性、建筑
33、色彩等修订：每年修订一次分层控制大纲图则和详细图则控规评估制度控规每5年滚动修改控规评估作为技术支撑48精品课件精品课件第48页，共76页。全国探索 2 2、义乌、义乌快速发展小城市的代表，控制与城市快速发展之间矛盾的典型 金华下辖的县级市 综合竞争力列浙江省县级市第1位 综合实力在全国百强县排名列第10位 95年国家改革开放的试点市控规编制围绕项目实施开展，主动性和适用性较强:控规主要覆盖中心城和13个工业园区 地方规划编制力量较强：“中国义乌市城市规划设计研究院”、城市规划、建筑设计等六项甲级资质义乌经济开发区四期控规49精品课件精品课件第49页，共76页。全国探索 3 3、各地创新小结一
34、：分层编制、各地创新小结一：分层编制上海 单元规划 +控制性详细规划 武汉 控规导则+控规细则厦门 街区控规+社区控规北京 街区控规+地块控规天津 单元控规+地块控规成都 大纲图则+详细图则广州 法定文件+管理文件+技术文件深圳 法定文件+技术文件编制不分层的城市：50精品课件精品课件第50页，共76页。全国探索 各地创新小结二：分类表达各地创新小结二：分类表达厦门 主件+管理图则+附件南京 总则+执行细则+附件广州 法定文件+管理文件+技术文件 =控制性规划导则武汉 导则+细则 再进一步细分为：法定文件+指导性文件深圳 法定文件+技术文件=法定图则51精品课件精品课件第51页，共76页。全国
35、探索 各地创新小结三：分区控制各地创新小结三：分区控制北京：更新改造机遇区在各个片区中都有划定，占中心城区总面积的11%。规划以落实城市公共、基础设施和道路等为主，一般面积占更新区总面积的50%左右天津：按主导功能将控规单元划分为新建区、提升改造区、保留区、保护区等四个主导类型。在编制深度、内容、要求、控制手段等方面均有不同南京 武汉 特色意图区根据城市景观、空间特色、自然和历史风貌保护等区域提出特殊控制和管理要求，包括特色展示区和特色敏感区上海：特定区在中心城划定“特定区”，包括主要的公共活动中心、历史风貌保护区、黄浦江和苏州河沿岸的滨水地区、工业园区。特定区在编制控规时必须先编制专项规划研
36、究，包括开发强度等指标在专项规划研究的基础上特别确定。深圳：依据建设特点和管理要求，将全市法定图则编制标准分区分为基本建成地区、发展地区和特别指定地区三种类型，具体控制要求有所不同。并在法定图则编制中增加了城市更新单元规定。52精品课件精品课件第52页，共76页。全国探索 各地创新小结四：通则管理各地创新小结四：通则管理成都成都市规划管理技术规定（在成都俗称“红皮书”），对诸如容积率确定、土地兼容性规定、建筑退界、建筑间距、建筑高度、建筑色彩及道路开口等，都有详细规定。对通则中已有内容，控规编制一般不重复表述。编制和审批程序同控规，根据城市建设需要，每年修订一次深圳较早实现编制通则规定的城市之
37、一，深圳市规划标准与准则主要作为规划编制的依据，规划未覆盖地区，也作为规划实施管理的参考北京 天津 上海均有关于容积率控制和高度控制等方面的统一规定，以指导控规编制和实施武汉在开发强度控制方面，制订了武汉市主城区用地建设强度管理技术规定（试行稿），作为规划编制及用地建设强度管理的通则式指导文件53精品课件精品课件第53页，共76页。全国探索 各地创新小结五：各地创新小结五：指标控制：强制性指标控制：强制性+指导性指导性各地强制性内容的核心内容基本一致，包括三大类：总量；公共和市政设施（含“四线”控制）；城市特色和形态控制北京 强制性内容由街区控规规定，包括总量控制、主导功能、刚性的三大设施要求
38、（公共设施、市政设施、安全设施）、重大规模项目和城市设计的整体框架等内容天津 强制性内容由单元控规规定，主要包括总量控制、三大基础设施（公共设施、基础设施和城市绿地）、防灾系统、城市重点地区的景观要求等南京 强制性内容为“6211”，“6”是指六线，“2”是指公益性公共设施用地和市政设施用地，“1”分别指建筑高度分区和特色意图区武汉 控规导则和控规细则的法定文件为刚性控制内容，主要包括功能定位、“五线”（红线、绿线、紫线、黄线、蓝线等）、公共配套设施等厦门 “6+2”，“6”指六线控制：道路红线、绿线、紫线、蓝线、黄线、轨道交通橙线，“2”指公共服务设施和基础设施54精品课件精品课件第54页，
39、共76页。全国探索 各地创新小结六：各地创新小结六：规划委员会审议制度规划委员会审议制度有审批权代表城市：深圳以咨询为主代表城市：北京、天津、上海有审议权代表城市：广州、成都55精品课件精品课件第55页，共76页。全国探索 各地创新小结七：各地创新小结七：动态维护机制动态维护机制稳定的维护队伍，法定的维护程序，动态的“一张图”管理平台北京、南京、武汉、厦门、深圳等会会 商商上上 会会上上 报报执执 行行56精品课件精品课件第56页，共76页。三、法定图则与控规探索的启示三、法定图则与控规探索的启示启示控规属性的重新认识控规工作面临的主要挑战控规制度框架改进的构想57精品课件精品课件第57页，共
40、76页。1 1、控规基本属性的重新认识：控规基本属性的重新认识：“公共政策属性公共政策属性”控规由纯技术层面的规划成为规划审批直接依据的法定规划，已经不再是简单的技术成果或者技术手段，它已经成为真正意义上的公共政策城市规划编制办法（2006）：“城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。”公共政策学分析：“公共政策是执政党和政府采取的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南。”启示周岚（2007）：“作为政府管理和调控城市空间资源的公共政策，作为全社会共同遵循的公共规则，有必要在整个城市规划区内建立起控制性详细规划全
41、覆盖体系。”；颜丽杰（2008）：“控制性详细规划是一项以城市科学为核心的公共政策。公共政策决定了它的根本属性与最终表达方式，规划只有转变为公共政策才能通过公共管理落实到实际。”58精品课件精品课件第58页，共76页。1 1、控规基本属性的重新认识：控规基本属性的重新认识：“地方性地方性”控规的定位：一对上落实城市总体规划的宏观意图和强制要求，二对下直接指导城市建设，即土地出让和项目审批的直接依据只要是符合总规和相关法规、政策的要求，基本上是属于地方性事务。只须按照法定的程序审批与执行，它直接服务于当地社会经济和城市发展的具体要求全国有近700个城市，同一个城市的不同地区发展的特性也不完全同，
42、控规体系与地方的适应性是核心目标“遵照不同地区、不同条件和不同的管理要求，制定不同深度的控规，使控规保持一种灵活和现实的调控姿态”启示59精品课件精品课件第59页，共76页。1 1、控规基本属性的重新认识：控规基本属性的重新认识：“不确定性不确定性”从根本上来说，城市永远是处在不断的发展和变化过程之中，它的未来有着很大的不确定性。控规的作用，是在面对城市未来发展“不确定”前提下，把这些“不确定”变为最有可能的、最优的“可确定”，对某个地块、某个项目土地使用的一种“确定”性安排。启示60精品课件精品课件第60页，共76页。2 2、控规工作面临的主要挑战、控规工作面临的主要挑战：“方法的改进方法的
43、改进”城市建设的”不确定性“和“理想规划”之间的矛盾难以协调统一的、整齐划一的控规编制，对于不同地块的技术深度过于高度一致，导致城市或地区的特色或差别消失重点探索：由现在单一的规划技术手段，走向多类型、不同深度的规划控制和引导，针对城市总规对城市不同地区发展的定位，进行不同深度、不同指标体系、不同控制方式的规划控制启示61精品课件精品课件第61页，共76页。2 2、控规工作面临的主要挑战、控规工作面临的主要挑战：“质量的保证质量的保证”“大会战”、“全覆盖”、时间紧、任务重控规编制经常面临时间不足的问题，很多城市委托的控规编制要求在几个月甚至更乱短时间内完成导致控规频繁修改，据部分城市统计，修
44、改面积达到80%以上“仓促”的编制过程，以及由于对现状认识的不足引发的问题，常常使控规的科学性受到质疑启示62精品课件精品课件第62页，共76页。2 2、控规工作面临的主要挑战、控规工作面临的主要挑战：“效率的提高效率的提高”社会上抱怨城市规划管理效率低，更多的是对行政审批的程序、时间“没谱”，不可“预计”！这些不可预测的环节往往成为“权力寻租”的根源市场经济需要的不是简单的“快”，而是“可预计”核心对策：公开从申请到审批所需要的确定程序和时间，把模糊性、不确定性的环节，变为明确、公开的“可预计”机制启示63精品课件精品课件第63页，共76页。2 2、控规工作面临的主要挑战、控规工作面临的主要
45、挑战：“公众参与的加强公众参与的加强”启示公民控制非参与公民权力象征参与权利代表伙伴关系接受妥协征询意见提供信息教育后执行执行操作公民参与的阶梯：3个层次、8种形式目前我国的总体水平64精品课件精品课件第64页，共76页。2 2、控规工作面临的主要挑战、控规工作面临的主要挑战：“自由裁量权自由裁量权”的监督的监督“自由裁量权”的滥用是行政腐败的温床，但是控规的刚性、权威性也会对规划的不确定性和适应性产生影响，导致规划效率不高等问题各地方在控规的编制技术办法创新上“各有千秋”，但都有一个共同的“难言之隐”不得不尽可能地规避过于苛刻的“公开性”与“程序性”要求。凡属曾经在容积率或用地功能调整上出过
46、廉政问题的，一般都对规划管理的“自由裁量权”唯恐避之不及，都会不程度地把“自由裁量权”主动交给程序。启示65精品课件精品课件第65页，共76页。3 3、控规制度框架改进的构想、控规制度框架改进的构想：基本原则：基本原则一、公开化原则：每一个阶段的工作，都应该确保信息向社会完全公开二、整体性原则：平衡好“程序与内容”、“公平、公正与公开”，以及“质量、效率与效益”的关系三、可预见性原则：明确每一个程序所需要的时间，程序法定化，使可能的结果变得“可预见”四、法定化原则：明确每一个环节的责任五、精细化原则：每一个地块的规定必须是明确、准确、精细的，真正能起到“依据”的作用启示66精品课件精品课件第6
47、6页，共76页。3 3、改进构想、改进构想一：一：加强控规编制的计划性加强控规编制的计划性规划主管部门制定的控规年度编制计划，经市政府审批同意后，应及时向社会公开，特别向控规所涉及的地区居民公开。确保控规编制从一开始即能与利益相关人保持对话，收集民意，为控规的编制创造条件。深圳经验：每年根据近期以及年度建设计划，确定法定图则编制计划，报规划委员会审批后执行启示67精品课件精品课件第67页，共76页。3 3、改进构想、改进构想二：二：加强规划编制机构的稳定性加强规划编制机构的稳定性国内过分市场化的编制组织模式，导致了控规技术错误多、分析不严谨、修改量大，甚至与现状资料相去甚远等全国各地普遍存在的
48、问题控规是法定规划，其制定是一个城市公共政策的制定过程，它的制定、实施与完善是一个动态的过程，而且动辄涉及巨大的利益，这是政府的职责，应由相对稳定的技术队伍进行编制香港和新加坡，其法定规划的编制均是规划主管部门政府规划师的直接职责启示68精品课件精品课件第68页，共76页。3 3、改进构想、改进构想三：三：加强相关部门的参与加强相关部门的参与加强控规与上位规划和其他相关规划的整体系统协调，把这些规划的实施管理要素系统地、完整地、统一地在控制性详细规划中进行确定由于其涉及到众多的民生问题，不能由规划主管部门、项目规划师说了算，一定需要与其它政府职能部门，如环境、交通、卫生、体育、土地、建设、城管
49、、发改、消防等部门的管理密切相关启示69精品课件精品课件第69页，共76页。3 3、改进构想、改进构想四：四：加强公众及利益相关者的参与加强公众及利益相关者的参与单一纵向的城市管理模式向多元化网络型城市管治模式转变已成为公共管理社会化的必然要求。引入公共参与机制来推动城市规划编制合理性、决策的科学性、实施的可行性已成为全社会的共同呼声。加强城市规划公共参与的制度化建设，使象征性的公共参与向实质性的决策参与转变公众参与制度的四个阶段：发表规划研究阶段、公众意愿征询阶段、公开展示阶段、公众提意见阶段。制度建设是保障：信息公开制度、听证会制度、意见反馈制度、申诉与仲裁制度等启示70精品课件精品课件第
50、70页，共76页。3 3、改进构想、改进构想五：五：建立规划委员会审议制度建立规划委员会审议制度科学决策、民主决策、规范决策是现代公共管理的基本趋势，“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”成立类似城市规划委员会的机构，过半数是非官方代表，并有一定比例的专家成员，由行政、专家和社会人士组成的规划委员，进行集体决策。从全国内地来看，规划委员会具有真正意义上审批权的城市只有深圳一个，其它城市的规划委员会还只是履行“专家咨询”、“专家审议”的职能。启示71精品课件精品课件第71页，共76页。3 3、改进构想、改进构想六：六：明确项目申请审批程序与时间明确项目申请审批程序与时间对于符合控规
