1、第四章 行政立法 本章学习目标本章学习目标1 1、了解行政立法的含义和分类；、了解行政立法的含义和分类；2 2、明确行政立法的效力；、明确行政立法的效力；3 3、分清行政立法的主体；、分清行政立法的主体；4、掌握行政立法的程序。、掌握行政立法的程序。第一节第一节 行政立法的含义行政立法的含义 一、行政立法的概念一、行政立法的概念 行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。行政立法既具有行政的性质，制定行政法规和行政规章的活动。行政立法既具有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。
2、是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。应当结合这两个方面来认识行政立法。应当结合这两个方面来认识行政立法。行政立法的行政性质行政立法的行政性质：（1 1）行政立法的主体是国家行政机关；）行政立法的主体是国家行政机关；（2 2）行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切）行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务；关联的事务；（3 3）行政立法的根本目的是实施和执行权力机关制定的法律，实现）行政立法的根本目的是实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。行政管理职能。行政立法的立法性质：行政立法的立法性质：（1 1）行政立法是有权行政机关代
3、表国家以国家名义制定行政法律规）行政立法是有权行政机关代表国家以国家名义制定行政法律规范的活动。范的活动。（2 2）行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征，）行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征，即普遍性、规范性和强制性。即普遍性、规范性和强制性。（3 3）行政立法必须遵循相应的立法程序。行政机关制定行政法规、）行政立法必须遵循相应的立法程序。行政机关制定行政法规、行政规章必须经过起草、征求意见、会议审查、通过、签署、公布等法定行政规章必须经过起草、征求意见、会议审查、通过、签署、公布等法定程序。程序。二、二、行政立法的特点行政立法的特点 (一一)行政立法的主
4、体是特定的国家行政机关行政立法的主体是特定的国家行政机关 (二二)行政立法是从属性立法行政立法是从属性立法 (三三)行政立法具有很强的适应性和针对性行政立法具有很强的适应性和针对性 (四四)行政立法具有多样性和灵活性行政立法具有多样性和灵活性第二节 行政立法的分类 一、职权立法与授权立法一、职权立法与授权立法 职权立法是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制职权立法是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。定行政法规和行政规章的活动。宪法第89条规定，国务院可以根据宪法和法律，规定行政措施，规定行政法规，发布决定和命令。宪法第90条第2款又规定
5、：国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。授权立法是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级授权立法是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的授权，制定规范性法律文件的行为。国家行政机关通过专门决议的授权，制定规范性法律文件的行为。二、中央行政立法和地方行政立法二、中央行政立法和地方行政立法 国务院制定行政法规和国务院各部门国务院制定行政法规和国务院各部门 制定部门规章的活动称为中央制定部门规章的活动称为中央行政立法。中央行政立法调整全国范围内的普遍性问题和须由中央作出统行政立法。中央行政
6、立法调整全国范围内的普遍性问题和须由中央作出统一规定的重大问题，如全国性治安管理问题、资源问题、环境保护问题、一规定的重大问题，如全国性治安管理问题、资源问题、环境保护问题、国家安全问题等。国家安全问题等。地方行政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。地方行政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。在我国，目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人在我国，目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人民政府，以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市民政府，以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府。的
7、人民政府。三、执行性立法与创制性立法三、执行性立法与创制性立法 执行性立法是指行政机关为了执行法律或地方性法规以及上级行政机执行性立法是指行政机关为了执行法律或地方性法规以及上级行政机关发布的规范性文件所作出的具体规定。关发布的规范性文件所作出的具体规定。创制性立法是指行政机关为了填补法律法规的空白或者变通法律法创制性立法是指行政机关为了填补法律法规的空白或者变通法律法规的个别规定，以实现行政职能而进行的立法。规的个别规定，以实现行政职能而进行的立法。参考案例参考案例 4 41 1 兰州市无公害蔬菜发展管理办法兰州市无公害蔬菜发展管理办法属创制性立法，由于没有专门的上属创制性立法，由于没有专门
8、的上位法，兰州市政府法制办主要参照国家和省、市有关规定，并参考了郑州、位法，兰州市政府法制办主要参照国家和省、市有关规定，并参考了郑州、上海、深圳等兄弟城市上海、深圳等兄弟城市19991999年以来制定出台的地方性法规、规章。年以来制定出台的地方性法规、规章。办办法法对无公害蔬菜生产销售的各个环节作了详细规定。值得市民关注的是，对无公害蔬菜生产销售的各个环节作了详细规定。值得市民关注的是，其中规定商场、超市必须销售无公害蔬菜，各类学校集体食堂和对社会公其中规定商场、超市必须销售无公害蔬菜，各类学校集体食堂和对社会公众开放的酒店、餐厅必须用无公害蔬菜作食品原料。众开放的酒店、餐厅必须用无公害蔬菜
9、作食品原料。第三节第三节 行政立法的效力行政立法的效力 行政立法的效力主要是指行政立法对于个人、组织的拘行政立法的效力主要是指行政立法对于个人、组织的拘束力，强制执行力，以及对于人民法院审判活动的适用力。束力，强制执行力，以及对于人民法院审判活动的适用力。行政立法属于法的范畴，只要能有效成立，就具有一般行政行政立法属于法的范畴，只要能有效成立，就具有一般行政行为的确定力、拘束力和执行力。行为的确定力、拘束力和执行力。行政立法有效成立的一般条件有：第一，行政立法的内行政立法有效成立的一般条件有：第一，行政立法的内容不与宪法、法律和上级行政立法相抵触；第二，不超越行容不与宪法、法律和上级行政立法相
10、抵触；第二，不超越行政立法机关享有的行政立法权；第三，遵循了法定的程序，政立法机关享有的行政立法权；第三，遵循了法定的程序，符合法律规定的行政立法形式。符合法律规定的行政立法形式。一、行政立法的效力等级一、行政立法的效力等级 行政立法的效力等级是指行政法规和规章在我国的法律规范体系中行政立法的效力等级是指行政法规和规章在我国的法律规范体系中所处的地位。所处的地位。在我国的法律规范体系中，宪法具有最高的效力；法律的效力仅次在我国的法律规范体系中，宪法具有最高的效力；法律的效力仅次于宪法，高于行政法规和规章；行政法规的效力高于地方性法规和规章；于宪法，高于行政法规和规章；行政法规的效力高于地方性法
11、规和规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。限范围内施行。二、行政立法的效力范围二、行政立法的效力范围（一）时间效力（一）时间效力 行政立法的时间效力范围包括行政立法的生效时间和失效时间。行政立法的时间效力范围包括行政立法的生效时间和失
12、效时间。（二）地域效力（二）地域效力 中央行政机关的行政立法与地方行政机关的行政立法的地域效力完中央行政机关的行政立法与地方行政机关的行政立法的地域效力完全不同。全不同。（三）对人的效力（三）对人的效力 行政立法对人的效力是指行政法规和行政规章适用于哪些人，即对行政立法对人的效力是指行政法规和行政规章适用于哪些人，即对哪些人发生效力的问题。哪些人发生效力的问题。第四节第四节 行政立法主体行政立法主体 行政立法主体是指依法取得行政立法权，可以制定行政法行政立法主体是指依法取得行政立法权，可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关。根据我国宪法、组织法以及规或行政规章的国家行政机关。根据我国宪法、组
13、织法以及有关法律、法规的规定，我国行政立法主体有下述几类：有关法律、法规的规定，我国行政立法主体有下述几类：一、国务院一、国务院 国务院是我国中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是国国务院是我国中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是国家最高行政机关，是最高的行政立法主体。它既有依职权立法的权力，又有家最高行政机关，是最高的行政立法主体。它既有依职权立法的权力，又有依国家权力机关和法律授权立法的权力，享有较为完全的行政立法权。国务依国家权力机关和法律授权立法的权力，享有较为完全的行政立法权。国务院的行政立法权包括：院的行政立法权包括：（1 1）依职权制定行政法规，其形式一般为）依
14、职权制定行政法规，其形式一般为“条例条例”、“规定规定”、“办法办法”等。等。（2 2）根据全国人大及其常委会的授权制定某些具有法律效力的行政法规。）根据全国人大及其常委会的授权制定某些具有法律效力的行政法规。二、国务院各部门二、国务院各部门 根据根据中华人民共和国立法法中华人民共和国立法法（以下简称（以下简称立法法立法法）第）第7171条的条的规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本
15、部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项，应当属于执行法律或者的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项，应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。国务院的行政法规、决定、命令的事项。三、省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府三、省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府 根据我国根据我国立法法立法法第第7373条的规定，省、自治区、直辖市人民政府条的规定，省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市和较大市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。其中较大市是指省、自治区的人民政府所在
16、的地方性法规，制定规章。其中较大市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。地方政府规地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。地方政府规章可以就下列事项作出规定：为执行法律、行政法规、地方性法规的规章可以就下列事项作出规定：为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。从我国从我国组织法组织法和有关法律的规定来看，省、自治区、直辖市人和有关法律的规定来看，省、自治区、直辖市人民政府在其权限内可以依法律、法规的授权进行行政立法。除此以外的民政府在
17、其权限内可以依法律、法规的授权进行行政立法。除此以外的其他任何行政机关都没有进行行政立法的权力。其他任何行政机关都没有进行行政立法的权力。第五节第五节 行政立法的程序行政立法的程序 行政立法程序，是指行政立法主体依法定权限制定行政行政立法程序，是指行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循的步骤、方式和顺序，具体指行政法规和行政规章所应遵循的步骤、方式和顺序，具体指行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规和规章的活机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规和规章的活动程序。动程序。一、起草一、起草 起草是指对列入规划的需要制定的行政法规和规章，由人民政府各主起草是指对列入规划的
18、需要制定的行政法规和规章，由人民政府各主管部门分别草拟法案。行政法规和规章的起草一般有两种：一是较为重要管部门分别草拟法案。行政法规和规章的起草一般有两种：一是较为重要的行政法规和规章，其主要内容涉及几个具体部门业务的，由政府法制机的行政法规和规章，其主要内容涉及几个具体部门业务的，由政府法制机构或主要的部门负责，组成由有关部门参加的起草小组进行工作；二是行构或主要的部门负责，组成由有关部门参加的起草小组进行工作；二是行政法规和规章的主要内容不涉及其他部门业务的，由主管部门负责起草。政法规和规章的主要内容不涉及其他部门业务的，由主管部门负责起草。二、征求意见二、征求意见 行政立法最具有实质意义
19、的程序是征求意见。在起草行政法规、规章行政立法最具有实质意义的程序是征求意见。在起草行政法规、规章的过程中，应当广泛听取有关机关、公民、社会各组织的意见。听取意见的过程中，应当广泛听取有关机关、公民、社会各组织的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。三、审查三、审查 审查是指行政法规、规章草案拟定之后，送交政府主管机构进行审议、审查是指行政法规、规章草案拟定之后，送交政府主管机构进行审议、核查的制度。承担法规、规章审查职能的是政府法制机构。政府法制机构核查的制度。承担法规、规章审查职能的是政府法制机构。政府法制机构对法规、规章草案审查
20、的主要内容有：制定法规、规章的必要性和可行性；对法规、规章草案审查的主要内容有：制定法规、规章的必要性和可行性；是否符合党和国家的方针、政策、法律以及上一层次规范性文件的规定；是否符合党和国家的方针、政策、法律以及上一层次规范性文件的规定；是否在本机关的权限范围内，是否有越权或滥用职权的现象；法规、规章是否在本机关的权限范围内，是否有越权或滥用职权的现象；法规、规章草案的结构、文字等立法技术是否规范；是否符合上报手续，以及有关的草案的结构、文字等立法技术是否规范；是否符合上报手续，以及有关的资料、说明是否齐备等。法制机构审查后，写出审查报告，提出是否提交资料、说明是否齐备等。法制机构审查后，写
21、出审查报告，提出是否提交讨论通过的建议。若需讨论通过，应将法规、规章草案的上报稿和修改稿讨论通过的建议。若需讨论通过，应将法规、规章草案的上报稿和修改稿一并呈送。一并呈送。四、通过四、通过 通过是指法规、规章在起草、审查完毕后，交由主管机关的正式会议通过是指法规、规章在起草、审查完毕后，交由主管机关的正式会议讨论表决的制度。通常，国务院制定的行政法规，要经过国务院全体会议讨论表决的制度。通常，国务院制定的行政法规，要经过国务院全体会议或常务会议审议通过；各部委制定的规章，要提交部委常务会议审议通过；或常务会议审议通过；各部委制定的规章，要提交部委常务会议审议通过；地方政府制定的地方规章，要提交
22、地方政府常务会议或办公会议审议通过。地方政府制定的地方规章，要提交地方政府常务会议或办公会议审议通过。国务院常务会议审议通过行政法规，是制定行政法规的通常方式。在国务院常务会议审议通过行政法规，是制定行政法规的通常方式。在审定过程中，如对行政法规草案中的重大问题有意见分歧，则留待下次常审定过程中，如对行政法规草案中的重大问题有意见分歧，则留待下次常务会议审议；如对个别细节问题有意见，则原则通过草案，由国务院法制务会议审议；如对个别细节问题有意见，则原则通过草案，由国务院法制办会同有关部门按照常务会议的意见进行修改，再送总理审批决定；如果办会同有关部门按照常务会议的意见进行修改，再送总理审批决定
23、；如果对行政法规草案没有不同意见，则审定通过。对行政法规草案没有不同意见，则审定通过。五、签署五、签署 行政法规、规章通过后，还须经制定机关的行政首长签署。国务院发行政法规、规章通过后，还须经制定机关的行政首长签署。国务院发布的行政法规，应由国务院总理签署；各部委发布的规章，应由部长或委布的行政法规，应由国务院总理签署；各部委发布的规章，应由部长或委员会主任签署；地方人民政府发布的地方政府规章，应由省长、自治区主员会主任签署；地方人民政府发布的地方政府规章，应由省长、自治区主席或市长签署。席或市长签署。六、发布与备案六、发布与备案 发布是行政法规、规章生效的必经程序和必要条件。凡是未经发布的发
24、布是行政法规、规章生效的必经程序和必要条件。凡是未经发布的行政法规、规章都不能认为已发生效力。行政法规、行政规章一般都须通行政法规、规章都不能认为已发生效力。行政法规、行政规章一般都须通过政府公报或者通过报纸、杂志、电台、电视等新闻传媒公开发布。过政府公报或者通过报纸、杂志、电台、电视等新闻传媒公开发布。【本章小结【本章小结】行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。行政立法既具有行政的性质，是一种抽象行政规和行政规章的活动。行政立法既具有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。依据不同的标准，可行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。依据不同的标准，可以对行政立法作不同的分类：职权立法与授权立法、中央行政立法和以对行政立法作不同的分类：职权立法与授权立法、中央行政立法和地方行政立法、执行性立法与创制性立法。地方行政立法、执行性立法与创制性立法。行政立法的主体有国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民行政立法的主体有国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府。行政立法的程序有起草、征求意见、审政府和较大的市的人民政府。行政立法的程序有起草、征求意见、审查、通过、签署、发布与备案。查、通过、签署、发布与备案。
