1、 必读法律法规必读法律法规 宪法宪法公务员法公务员法 行政处罚法行政处罚法 治安管理处罚法治安管理处罚法行政许可法行政许可法 行政复议法行政复议法 行政诉讼法行政诉讼法 国家赔偿法国家赔偿法等等 第一节行政法的含义第一节行政法的含义 一、公共行政一、公共行政 (一一)国家意志执行说国家意志执行说 古德诺古德诺 (18591939）美国政治学家教育家。1859 年1月18日生于纽约。19141929 年任约翰霍普金斯大学校长，先后教授行政法、历史和政治学，是美国政治学会的主要创建人。1913 年曾到北京任袁世凯政府的法律顾问，年曾到北京任袁世凯政府的法律顾问，古德诺在华两年期间，为帮助袁世凯实现
2、皇帝梦不遗余力于。1915年发表共和与君主论，认为共和制度不适宜中国，为袁世凯的复辟制造舆论。著作有比较行政法、政治与行政 等。他在代表作代表作政治与行政政治与行政中，率先系统阐述了政治与行政分离理论，认为政治是表示国家意志的领域，行政是实现国认为政治是表示国家意志的领域，行政是实现国家意志的方法和技术，家意志的方法和技术，行政不应受政治权宜措施及政党因素的影响。对美国的行政实践和理论研究都产生了深远的影响。(二)排除说 该观点认为行政是指国家立法、司法以外的一类职能。(三)目的说 该观点认为行政是指在法律规制之下，为实现国家目的而为的积极、连续、整体、统一的管理活动。(四)内容说 该说认为行
3、政是指国家行政机关对国家公共事务的决策、组织、管理和调控。马克思：“行政是国家的组织活动”。特点：1.行政是一种国家活动，而不是一般社会组织对事务的管理；2.行政不同于其他机关的活动。与立法、司法活动不同，是以组织、执行为其活动方式。我们认为，公共行政是指国家行政机关和其他公共机构管理公共事务的活动。这一概念可从以下几个方面把握：1.公共行政是对公共事务的管理。2.公共行政的主体，即行政主体，是国家行政机关和其他公共机构。3.公共行政的手段方式多样。1、行政具有国家意志性。对公共行政按照不同的标准，可以划分为不同的类型。行 政私行政公共行政国家行政社会公行政 行政积极行政消极行政干预行政给付行
4、政负担行政授益行政羁束行政裁量行政 1国家行政与社会行政。以实施公共行政的主体为标准，可将公共行政分为国家行政和社会行政。国家行政是指国家设立行政机关，直接管理公共事务的活动。又称为直接行政。社会行政是指社会公共机构管理公共事务的活动。又称为间接行政。2规制行政与给付行政。以公共行政的目的为标准，可将公共行政分为规制行政和给付行政。规制行政是指以规范限制公民等一方的自由来实现某种公共秩序的行政活动，如交通规制、经济规制等。给付行政是指通过给公民等一方直接提供帮助或服务以实现某种公共目标的行政活动，如义务教育、社会保障等。3授益行政与负担行政。以公共行政对公民等一方产生的不同影响为标准，可将公共
5、行政划分为授益行政和负担行政。授益行政是指给予公民等一方某种权利和利益的行为，如行政许可、减免税收。负担行政是指给公民等一方设定义务、增加负担的行为，如行政罚款、行政收费等。4消极行政与积极行政。以实施公共行政的主动与否为标准，可将公共行政划分为消极行政和积极行政。消极行政主张无为而治，将公共行政限定在极小的范围内，只有在危及个人安全自由和公共秩序时才被动采取相关措施。积极行政指主动采取各种手段管理公共事务以推进经济社会的发展。我国行政法中的行政已不限于行政机关的组织和管理活动。而扩展到非国家行政机关的公共组织。如一些公共团体，企业，单位的组织和管理活动。如公立学校对学生的处分等。二、行政法的
6、概念 行政法是指调整在公共行政过程中所形成的各种社会关系，以配置、规范行政权和确认、保障公民等一方权益为核心来规定各方主体之间权利义务的法律规范之总称。对这一概念可从以下方面予以分析：1行政法是有关公共行政的法。2行政法是有关公共行政的法律规范之总称。3行政法的核心内容主要有两方面：配置、规范行政主体的行政权。确认、保障公民等行政相对人一方在公共行政中的权益。4行政法的目的是要将公共行政纳入法治的轨道，实现公共行政的民主、公正、理性和高效的价值追求。三、行政法的特点 (一)形式上的特点 1行政法没有统一完整的实体法典。2行政法由效力层次不同的法律规范构成。(二)内容上的特点 1行政法调整领域宽
7、泛、内容丰富。2行政法中融实体规范与程序规范于一体。3行政法富有变动性。行政法学内容框架行政法学内容框架 基基 本范畴本范畴行政行为行政行为 行政救济行政救济 行政法主体行政法主体概念、特征、渊源概念、特征、渊源地位、作用、原则地位、作用、原则法律关系、基本原则法律关系、基本原则 行政主体行政主体受委托的组织受委托的组织 公务员公务员行政相对人行政相对人行政法制监督主体行政法制监督主体抽象行政行为抽象行政行为具体行政行为具体行政行为行政程序行政程序行政复议行政复议行政诉讼行政诉讼行政行政 赔偿赔偿行政补偿行政补偿 四、行政法的分类 根据不同标准，可对行政法进行不同的划分：(一)行政组织法、行政
8、活动法与行政救济法(二)行政实体法与行政程序法(三)一般行政法与部门行政法 行政法的渊源，是指行政法的表现形式。行政法的渊源包括基本渊源和其他渊源两部分。其中，基本渊源的适用范围最广。行政法的渊源宪 法法 律行政法规地方性法规自治条例和单行条例行政规章国际条约法律解释 一、行政法的基本渊源 在我国，行政法的基本渊源包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章等。1.宪法。2.法律。3.行政法规。行政法规是指国务院根据宪法、法律和权力机关的特别授权，按照法定程序制定和发布的规范性文件。4.地方性法规。5.自治条例和单行条例。6.规章。规章分为部委规章和地方政府规章。二、行政法
9、的其他渊源 行政法的其他渊源包括国际条约与协定、法律解释以及国家行政机关与执政党联合发布的规范性文件。1.国际条约与协定。2.法律解释。3.国家行政机关与执政党等联合发布的规范性文件。行政法的地位可从其在依法治国中的地位以及在法律部门中的地位两方面予以分析。(一)行政法在依法治国中的地位 在依法治国这一方略的推进过程中，行政法具有不可替代的重要地位。1行政法是推进依法治国的重要手段。2行政法的建设是依法治国的重心所在。3行政法的发展将推动依法治国的进程。(二)行政法在法律体系中的地位 在现代国家的法律体系中，行政法具有重要地位。行政法与宪法的关系十分密切。行政法是重要的公法部门之一。在所有的法
10、律规范中，行政法规范所占的比例最大，行政法对社会生活的影响也日益宽泛。二、行政法的作用 关于行政法的作用不同观点有四种：1.保权。认为行政法的主要作用在于保障行政权，即赋予行政机关行政权和有效的管理手段，确保行政相对人履行行政法上的义务。2.控权。认为行政法的主要作用在于控权，即规范和控制行政权，并通过控权来保障公民等一方的合法权益。3.平衡。认为行政法具有平衡作用。行政法既能保障行政管理的有效实施，又能保护公民等一方的合法权益。4.服务。认为行政法的主要作用是为个人提供服务。除上述第一种观点视相对人为客体，视行政法为工具，需要彻底批判外，其他三种观点都有相当的合理性，但都不够全面。我们认为行
11、政法的作用是多方面的。具体表现在：(一)支持和保障公共行政的有效开展(二)规范和控制行政权(三)保障个人自由和权利(四)促进经济和社会的发展 行政法理论基础诸说 1、管理说 这一学说主要源于前苏联。其主要观点是，认为行政法是在各行政领域内规范被管理者行为，用以保障国家行政权的顺利行使，维护国家行政管理秩序的一个部门法。2、控权说 这一学说主要源于英美法系，主张行政法是控制、约束政府权力，防止并及时救济违法行政和不当行政给行政相对人造成的侵害的部门法。3、折衷说 这一学说认为行政法具有控权和保权的双重作用，既是控制政府权力的法，也是保障国家行政管理的法。(一)行政合法性原则行政合法性原则 行政合
12、法性原则是指行政权的设立和运用必须依据法律，符合法律要求，不得与法律相抵触。行政合法性原则要求包括了实体合法与程序合法两方面的内容。违反实体法与违反程序法均构成对合法性原则的破坏。行政机关（行政机关（行政权行政权）公民公民 代表代表 代表机关代表机关 司法机关（司法权）司法机关（司法权）公民权利公民权利 立法机关立法机关 权力机关权力机关 民意机关民意机关选举组成 1、公民权利是行政权得以产生的前提和基、公民权利是行政权得以产生的前提和基础（源于公民权利），行政权是公民权利础（源于公民权利），行政权是公民权利得以保障的手段。得以保障的手段。行政权存在的目的是维持和保障公民权利，行政权存在的目的
13、是维持和保障公民权利，而不是侵犯公民权利，但最易侵犯和危险而不是侵犯公民权利，但最易侵犯和危险公民权利的则是行政权。公民权利的则是行政权。二者即相互依存，又相互对立。二者即相互依存，又相互对立。2、“法无明文规定不得有权法无明文规定不得有权”与与“法不禁法不禁止皆自由止皆自由”即即“法无明文规定便不可为法无明文规定便不可为”与与“法无明文法无明文规定便可为规定便可为”1.行政主体的行政权的行政主体的行政权的取得取得2.行政主体的行政权的行政主体的行政权的行使行使3.行政主体的行政权的行政主体的行政权的监督监督行政主体行政主体法无明文规定便不可法无明文规定便不可为为 行政相对人行政相对人法无明文
14、规定便可为法无明文规定便可为 1、权自法出。、权自法出。2、法律保留。、法律保留。3、法律优先。、法律优先。4、行为有据。、行为有据。5、司法审查。司法审查。合法行政合法行政 职权法定职权法定 依法的规定行政依法的规定行政 法律优先法律优先 法律保留法律保留 又称行政适当性原则，是指行政主体在行使自由裁量权时，其行政决定要客观、适度、符合理性。其具体要求有：（1）行政行为的动因应符合立法目的；（2）行政行为应建立在正当考虑的基础上，采取的手段和措施应当必要、适当，行政行为的内容应合乎情理；（3）行政行为应当遵循公平、公正的原则，不偏私、不歧视；（4）不得任意迟延或不作为；（5）行政合理性原则还
15、包含实施紧急行为、以实现社会稳定协调发展目标的要求。（行政应急性原则）行政合理性原则是行政法治原则的另一重要组成部分，它与合法性原则共同构成行政法的基本原则。合法性原则着重解决合法与否的问题，合理性原则解决适当与否的问题。合法性原则适用于一切行政领域，而合理性原则主要适用于自由裁量领域。随着现代社会的发展，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。不论在哪个国家，不论在哪个国家，行政自由裁量权都是存在的，行政自由裁量权都是存在的，只是范围和监督制约的方式不同而已。现代行政的特点是行政权力的迅速扩张，行政权力扩张的表现是行政机关拥有巨大的自由裁量权,它的存在是提高行政效率之它的存在是提高行政效率之必需
16、必需。但要实现行政法治，又必须对行政自由载必须对行政自由载量权加以一定的控制。量权加以一定的控制。在我国，行政裁量权，是指行政主体在法律规定的范围内根据具体的事实和依据，选择自己认为最为适当的方式、范围、幅度、种类去处理行政事务的权力 1.在法律没有规定限制条件的情况下，行政机关在不违反宪法和法律的前提下，可以采取必要的措施。这种自由裁量权很大，只要该行政机关具有相应的职权，它采取的措施，当属合理。2.法律只规定了模糊的标准，而没有规定明确的范围和方式。行政机关根据实际情况和对标准的合理解释，采取具体措施，行使自由裁量权。3.法律规定了具体明确的范围和方式，由行政机关选择裁量。4.在紧急情况下
17、，为了维护社会秩序和公共利益，行政机关可超越法律的限制采取适当的紧急措施，这种情况就是我们所说的应急性原则。行政自由裁量权的存在，也有被滥用的可能。历史学家阿克顿勋爵曾说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对的腐败”，从古到今，腐败发生在所有的国家，而且形式各不相同，但相同的是它是权力的专利，自由裁量权并不例外。我们既应当承认和保护自由裁量权的作用，又应当对自由裁量权的行使加以控制。自由裁量给予了行政更多的权力，因此也应受到更多的限制。（一）司法控制 司法控制的出发点是行政合理性原则。行政自由裁量权不是凭空产生的，说到底是法律授予的，是法定的；法定的权力必须根据并符合法律的要求去行使。行政合
18、理性原则既是对行政自由裁量权正确适用的要求，又是对不正确适用甚至是违法适用的判断依据。行政自由裁量权的运行态势表明，行政自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”应当从立法技术上对自由裁量的腐化和控制，包括：1.加强立法解释，抽象行政行为规范化。2.完善程序立法，促进行政行为程序化。3.扩展行政诉讼的受案范围，加强司法权力，全面审查具体行政行为。自由裁量权的控制除了立法权、司法权以及未及论述的权利、公意对行政权力的制衡外，内部的自律也是必不可少的，行政机关自身理性认识的提高在任何时候都是
19、自由裁量权良好控制的组成部分。除行政复议、信访、行政仲裁、行政监察等相对熟悉的制度外，还应：1.合理分工。对权力运行进行合理分工，对权力与利益进行分离，可以有效阻止“部门权力利益化”和“利益法制化”，去除谋求部门利益不正当动机的原因。2.责任追究。1、无权限、无权限 2、级别越权、级别越权 3、事务越权、事务越权 4、地域越权、地域越权 案例 某市规划局为华达公司颁发建设工程规某市规划局为华达公司颁发建设工程规划许可证，同意华达公司将其临沿江大道划许可证，同意华达公司将其临沿江大道的二层楼房改建为三层楼房。的二层楼房改建为三层楼房。其后华达公司又申请增建两层，但未获批其后华达公司又申请增建两层
20、，但未获批准。一年后，华达公司建成五层楼房一栋，准。一年后，华达公司建成五层楼房一栋，命名为华达商厦。命名为华达商厦。规划局察知，即向华达公司作出了行政处规划局察知，即向华达公司作出了行政处罚决定。罚决定。认定：华达公司超出批准范围建成华达商认定：华达公司超出批准范围建成华达商厦，属违法建设；商厦所在沿江大道是历厦，属违法建设；商厦所在沿江大道是历史名街，该市城市总体规划对沿江大道景史名街，该市城市总体规划对沿江大道景观之保护规定要求观之保护规定要求“从整体环境出发，使从整体环境出发，使新旧建筑互相协调，保证完美的风貌，而新旧建筑互相协调，保证完美的风貌，而商厦第商厦第4-5层遮挡了沿江大道的
21、典型景观武层遮挡了沿江大道的典型景观武陵阁，严重影响了沿江大道的完美风貌。陵阁，严重影响了沿江大道的完美风貌。根据根据城市规划法城市规划法第第40条规定，限华达条规定，限华达商厦商厦60日内整体拆除商厦的第日内整体拆除商厦的第4-5层。层。华达公司复议请求减少拆除面积，遭到拒华达公司复议请求减少拆除面积，遭到拒绝后，遂诉至法院。绝后，遂诉至法院。1.华达公司超出批准范围建成华达商厦，是华达公司超出批准范围建成华达商厦，是否属违法建设？否属违法建设？2.对华达商厦的处置是整体拆除，还是拆除对华达商厦的处置是整体拆除，还是拆除华达商厦华达商厦4-5层的遮挡武陵阁的部分？层的遮挡武陵阁的部分？法院经
22、现场勘查确认：华达商厦第法院经现场勘查确认：华达商厦第4-5层只有一小层只有一小部分遮挡了武陵阁。部分遮挡了武陵阁。法院认为：华达商厦第法院认为：华达商厦第4-5屋确属违法建设，市规屋确属违法建设，市规划局有权责令华达公司采取补救措施，但由于华划局有权责令华达公司采取补救措施，但由于华达商厦第达商厦第4-5层只有一小部分遮挡了武陵阁，故市层只有一小部分遮挡了武陵阁，故市规划局要求华达公司整体拆除第规划局要求华达公司整体拆除第4-5层明显超出了层明显超出了必要限度，从而可能给华达公司造成不应有的损必要限度，从而可能给华达公司造成不应有的损失，是不合理的，所以处罚决定显失公正，依法失，是不合理的，
23、所以处罚决定显失公正，依法应予变更。应予变更。根据根据行政诉讼法行政诉讼法第第54条（条（4）项、）项、城城市规划法市规划法第第40条的规定，法院判决将处条的规定，法院判决将处罚决定变更为：罚决定变更为：拆除华达商厦拆除华达商厦4-5层的遮挡武陵阁的部分，层的遮挡武陵阁的部分，对违法建设的其余部分处以罚款。对违法建设的其余部分处以罚款。宣判后，双方均服。宣判后，双方均服。本案在实体处理（即判决结果）方面是很本案在实体处理（即判决结果）方面是很妥当的，争讼双方均服判息诉就是明证。妥当的，争讼双方均服判息诉就是明证。然而，本案判决理由的论证上尚存在不足然而，本案判决理由的论证上尚存在不足之处，案中
24、，法院认为：华达商厦小部分之处，案中，法院认为：华达商厦小部分遮挡了武陵阁，规划局却要求整体拆除明遮挡了武陵阁，规划局却要求整体拆除明显超出了显超出了必要限度必要限度，可能给华达公司造成，可能给华达公司造成不应有的损失，是不合理的，所以依法应不应有的损失，是不合理的，所以依法应予变更。予变更。然而，该判决理由中使用的一个相当模糊然而，该判决理由中使用的一个相当模糊的表述的表述“明显超出了必要限度明显超出了必要限度”，却使，却使判案理由显得不够缜密、周详。判案理由显得不够缜密、周详。“限度限度”在本案中意指什么，何为在本案中意指什么，何为“必要必要的的”限度？如何判断明显超出了必要的限限度？如何
25、判断明显超出了必要的限度？规划局的行政处罚应把握什么样的限度？规划局的行政处罚应把握什么样的限度？有没有一个基本的标准？等等。度？有没有一个基本的标准？等等。在本案的判决理由中并未给予明确的阐释在本案的判决理由中并未给予明确的阐释和解答。和解答。要使理由更充分，还需要寻找更有说明力要使理由更充分，还需要寻找更有说明力的理论依据。的理论依据。我们认为，真正的理由在于法院对行政法我们认为，真正的理由在于法院对行政法上的上的比例原则比例原则的自觉感受和不自觉的运用。的自觉感受和不自觉的运用。行政法意义上的比例原则，是指行政权力行政法意义上的比例原则，是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政的
26、行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对相对人侵害最小的方式主体还必须选择对相对人侵害最小的方式来进行。来进行。比例原则始于比例原则始于德国德国，它由司法判例所确立，它由司法判例所确立，后被明文规定于法律条文，并为现时的葡后被明文规定于法律条文，并为现时的葡萄牙、西班牙以及我国台湾地区所接受，萄牙、西班牙以及我国台湾地区所接受，在其行政执法与行政诉讼中得到了不同程在其行政执法与行政诉讼中得到了不同程度的适用。度的适用。比例原则强调行政比例原则强调行政手段与目的手段与目的之间的均衡之间的均衡关系。关系。比例原则包含有三个次级原则：比例原则包含有三个次级原则：第一，适当性原则。第一，适当
27、性原则。即行政机关采取的措施及方法应有助于行即行政机关采取的措施及方法应有助于行政目的之实现，否则即违反适当性原则。政目的之实现，否则即违反适当性原则。如某公司长期假冒他人专利产品，当地工如某公司长期假冒他人专利产品，当地工商部门只定期收取罚款，而不禁止假冒专商部门只定期收取罚款，而不禁止假冒专利产品的行为，工商部门采取的罚款方式利产品的行为，工商部门采取的罚款方式实已沦为变相收费，无助于保护知识产权，实已沦为变相收费，无助于保护知识产权，维护市场秩序目的之实现。维护市场秩序目的之实现。第二，第二，必要性原则必要性原则（亦称最小损害（亦称最小损害原则）。原则）。意指在有多种同样可达成行政目标之
28、方法意指在有多种同样可达成行政目标之方法可供选择时，行政机关应选择对相对人权可供选择时，行政机关应选择对相对人权益侵害最小者，不能超出必要的限度，否益侵害最小者，不能超出必要的限度，否则即违反必要性原则。则即违反必要性原则。如税务部门有权扣押欠税者财产，若其可如税务部门有权扣押欠税者财产，若其可在扣押产品与扣押设备之间选择，则一般在扣押产品与扣押设备之间选择，则一般应选择前者，因为这对欠税者的损害相对应选择前者，因为这对欠税者的损害相对较小。较小。第三，第三，相当性原则相当性原则。行政权关采取的方法对相对人权益造成的行政权关采取的方法对相对人权益造成的侵害不得与欲实现之目的显失均衡，两者侵害不
29、得与欲实现之目的显失均衡，两者之间应保持相对均衡的关系，否则即违反之间应保持相对均衡的关系，否则即违反相当性原则。相当性原则。如警察使用枪支的目的在于制服犯人，若如警察使用枪支的目的在于制服犯人，若警察鸣枪示警后，犯人已畏服，则行政目警察鸣枪示警后，犯人已畏服，则行政目的即已达到。此时，若警察仍向犯人射击的即已达到。此时，若警察仍向犯人射击致其伤亡，则该侵害与行政目的不存在均致其伤亡，则该侵害与行政目的不存在均衡关系，从而违背相当性原则。衡关系，从而违背相当性原则。从法律期望的角度看，在行政执法中，行政机关从法律期望的角度看，在行政执法中，行政机关应严格遵循比例原则，合理地行使自由裁量权，应严
30、格遵循比例原则，合理地行使自由裁量权，使具体行政行为不仅合法，而且合理。使具体行政行为不仅合法，而且合理。在行政诉讼中，法院在充分尊重行政自由裁量权在行政诉讼中，法院在充分尊重行政自由裁量权的基础上，适用比例原则来解决争讼，兼顾衡平的基础上，适用比例原则来解决争讼，兼顾衡平行政目标和相对人权益，在确保行政目标前提下，行政目标和相对人权益，在确保行政目标前提下，使相对人权益受到最小的损害。使相对人权益受到最小的损害。上述案例本是司法审查中适用比例原则的典型上述案例本是司法审查中适用比例原则的典型案例案例 该案中，市规划局采取的该案中，市规划局采取的手段手段：是责令拆：是责令拆除华达商厦第除华达商
31、厦第4-5层；层；行政行政目的目的是保护沿江大道的整体景观，维是保护沿江大道的整体景观，维护城市规划；护城市规划；华达公司受到的华达公司受到的损害损害是商厦的第是商厦的第4-5层被拆层被拆除。除。若以比例原则衡量该案，我们可以得出以若以比例原则衡量该案，我们可以得出以下结论：下结论：1.市规划局的处罚决定符合适当性原则市规划局的处罚决定符合适当性原则市规划局决定将华达商厦第市规划局决定将华达商厦第4-5层全部拆层全部拆除，无疑能充分满足沿江大道景观和维护除，无疑能充分满足沿江大道景观和维护城市规划之目的，即采取的手段有助于行城市规划之目的，即采取的手段有助于行政目标之实现。因此该处罚决定符合适
32、当政目标之实现。因此该处罚决定符合适当性原则。性原则。2.市规划局的处罚决定违反必要性原则市规划局的处罚决定违反必要性原则市规划局只需要求华达公司拆除华达商市规划局只需要求华达公司拆除华达商厦第厦第4-5层的一小部分就可避免遮挡武陵阁，层的一小部分就可避免遮挡武陵阁，满足行政目的，但规划局却要求将第满足行政目的，但规划局却要求将第4-5层层整体拆除。整体拆除。规划局在给华达公司造成较小损害就可以规划局在给华达公司造成较小损害就可以达到执法目的的情况下，却非要选择给华达到执法目的的情况下，却非要选择给华达公司造成较大损害的方法。故该处罚决达公司造成较大损害的方法。故该处罚决定违反了必要性原则。定
33、违反了必要性原则。3.市规划局的处罚决定违反了相当性原则市规划局的处罚决定违反了相当性原则本案中，相对人损害与行政目的之间本案中，相对人损害与行政目的之间的比例关系是：拆除华达商厦第的比例关系是：拆除华达商厦第4-5层一小层一小部分与行政目的之间的均衡关系。部分与行政目的之间的均衡关系。规划局决定将华达商厦第规划局决定将华达商厦第4-5层整体拆除则层整体拆除则打破了这种均衡的比例关系，因此该处罚打破了这种均衡的比例关系，因此该处罚决定违反了相当性原则。决定违反了相当性原则。4.综上，规划局的处罚决定严重综上，规划局的处罚决定严重违反比例原则违反比例原则，法院依法应予变更。法院依法应予变更。市规
34、划局的处罚决定带给华达公司的损失将远市规划局的处罚决定带给华达公司的损失将远远超出最小损害，该处罚决定违反必要性原则和远超出最小损害，该处罚决定违反必要性原则和相当性原则达到了非常明显的程度，严重违反了相当性原则达到了非常明显的程度，严重违反了比例原则，构成了比例原则，构成了行政诉讼法行政诉讼法第第5 4条（条（4）项规定的项规定的“显失公正显失公正”，根据该规定，法院对此，根据该规定，法院对此应当予以变更。应当予以变更。从上面的分析可以看出，不运用比例原则，从上面的分析可以看出，不运用比例原则，本案的推理不能圆满完成。本案的推理不能圆满完成。本案中，若在判决理由中加上本案中，若在判决理由中加
35、上“规划局有规划局有权责令华达公司采取补救措施，但必须同权责令华达公司采取补救措施，但必须同时兼顾行政目标与相对人权益，在确保实时兼顾行政目标与相对人权益，在确保实现行政目标的前提下，应使相对人权益遭现行政目标的前提下，应使相对人权益遭受最小的损害受最小的损害”这样一句话，本案判决理这样一句话，本案判决理由的因果逻辑就清晰明了而且论证充分了由的因果逻辑就清晰明了而且论证充分了。首先，比例原则来自权利的基本性质。首先，比例原则来自权利的基本性质。现代法治以人民权利为本位，人民谋求生存、自由以及幸福的权利应当得到国家最大限度的尊重，这是权利的基本性质。这种性质对于行政权的运作具有内在的支配作用，这
36、种支配作用就体现为行政手段与目的之间的均衡比例关系。其次，比例原则是公平正义的具体化。其次，比例原则是公平正义的具体化。正如古希腊先哲所言，“公正，就是合比例；不公正，就是破坏比例。”行政手段与目的之间的均衡比例实际上就是公平正义观念的量化体现。再次，依比例行政是依法行政的应有之义。再次，依比例行政是依法行政的应有之义。依法行政不仅限于依“法律条文”行政，还包括依“法律原则和精神”行政。比例原则源自权利的基本性质，体现公平正义的观念，属于行政法原则和精神的基本内容之一，域外学界甚至将比例原则称之为是“行政法中的行政法中的帝王条款帝王条款”一、比例原则的沿革与含义一、比例原则的沿革与含义 比例原
37、则来自德国行政法，最早主要适用比例原则来自德国行政法，最早主要适用于警察行政领域。比例原则有广义与狭义于警察行政领域。比例原则有广义与狭义之分。之分。在德国法中，广义的比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。适当性原则，又称适合性原则、妥当性原则。要求行政机关执行职务时,面对多种选择，仅得择取可达到所欲求之行政目的之方法而为之。必要性原则，又称最温和方式原则，要求行政机关执行职务时，面对多数可选方法，应尽可能选择最少不良作用者。狭义比例原则要求行政机关执行职务时，面对多数可能选择之处置，应就方法与目的关系权衡更有利者而为之。二、比例原则的内容 总体来说，比例原则要求行政主体实施行政行
38、为应平衡和兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者应有适当的比例。一般认为，比例原则包括以下三个具体原则：1适当性原则。这一原则又称适应性原则、适合性原则、妥当性原则，是指行政主体所采取的手段必须能够实现行政目的或至少应有助于达成其所追求的目的。2必要性原则。该原则又称最小损害原则、不可替代原则、最温和之手段原则等，要求在对众多能同样达成行政目的的手段进行选择时，行政主体应选择对相对人权利限制或侵害最小的手段，即该手段对行政目的的达成是必要的。3狭义比例原则。该原则又称均衡性原则或法益相称性原
39、则等，是指行政主体所采取的为达到行政目的所必要的手段给相对人造成的侵害，应与行政主体欲实现之行政目的合比例或相称，即行政主体追求之公益与相对人被侵害之私益之间符合比例。三、在我国确立比例原则的意义 在我国，引进比例原则并将其作为行政法的基本原则具有以下重要意义：1推动我国法治的发展。2控制行政自由裁量权。3促使政府行为理性、经济和效益。1、立法公开、立法公开 2、执法公开、执法公开 3、救济公开、救济公开 4、信息、情报公开、信息、情报公开案例：2002年8月21日，徐州市泉山区城市管理局执法人员以陈某擅自占用道路经营冷饮并影响市容为由，以城市环境综合整治指挥部的名义，扣押了陈经营用的冰柜等物
40、品。陈不服，认为城市管理局和徐州市泉山区人民政府扣押财产的行政强制措施违法，于2003年1月6日向江苏省徐州市中级人民法院提起行政诉讼。本案的焦点之一是：城市环境综合整治指挥部是否具有行政诉讼的被告资格？泉山区人民政府是否应该作为本案的被告？一、行政主体概述(一)行政主体的概念 行政主体是指依法享有国家行政职权、能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。这一概念可以从以下几方面把握：1.行政主体是一种组织，而不是个人。2.行政主体是依法拥有国家行政职权的组织。3.行政主体有权代表国家独立行使行政权力。4.行政主体能够独立参加行政诉讼。与其他几个概念的区别：与其他几个概念的区别：1、行
41、政主体与行政法主体2、行政主体与行政机关3、行政主体与行政机构(二)行政主体的资格条件 1.拥有行政权力。拥有行政权力。行政主体的职权与职责行政主体的职权与职责（1 1）行政职权）行政职权行政职权是国家行政权的转化形式，是行行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。行政职权分为固有职权和授予职权。行政职权分为固有职权和授予职权。（2 2）行政优益权）行政优益权 国家为保障行政主体有效地行使职权、国家为保障行政主体有效地行使职权、履行职责，赋予行政主体职务上或物质上的许履行职责，赋予行政主体职务上或物质上的许多优益条件
42、，行政主体享受这些优益条件的资多优益条件，行政主体享受这些优益条件的资格和可选择性便是行政优益权，格和可选择性便是行政优益权，行政优益权由行政优先权和行政受益权行政优益权由行政优先权和行政受益权构成构成:A.A.行政优先权是行政主体在行使职行政优先权是行政主体在行使职权时依法所享有的种种优惠条件。主要权时依法所享有的种种优惠条件。主要包括：先行处置权、获得社会协助权和包括：先行处置权、获得社会协助权和推定有效权。推定有效权。B.B.行政受益权是国家为保证行政主行政受益权是国家为保证行政主体有物质能力行使行政职权而向其提供体有物质能力行使行政职权而向其提供物质条件，行政主体具有享受这些条件物质条
43、件，行政主体具有享受这些条件的资格和可选择性。的资格和可选择性。一、行政立法权一、行政立法权 二、行政命令权二、行政命令权 三、行政处理权三、行政处理权 四、行政监督权四、行政监督权 五、行政裁决权五、行政裁决权 六、行政强制权六、行政强制权 七、行政处罚权七、行政处罚权 行政职责行政职责是行政主体在行使职权过程中必须承担的法定义务。任何行政主体在享有或行使行政职权的同时，必须履行职责。行政职责是义务，不能抛弃或违反，否则将承担相应的法律责任。行政职责的核心是“依法行政”。2.能以自己的名义开展行政活动。能以自己的名义开展行政活动。3.能独立承担法律后果或法律责任。能独立承担法律后果或法律责任
44、。（1）“权”。行政主体必须是享有行政权的组织；（2）“名”。行政主体必须是能够以自己的名义实施行政活动的组织；（3）“责”。行政主体必须是能够独立承担法律责任的组织。我国现行的行政主体主要有两类：一类是职权性行政主体，即行政机关；一类是授权性行政主体，即法律法规授权的组织 在我国行政序列中，派出所属于地方人民政府职能部门即公安部门的派出机构，是 市公安机关派出具体负责一地治安管理工作的基层机构，行使公安机关的部分权力。派出机构一般不具有行政主体资格，只有法律、法规授权时才能在授权范围内独立行使行政职权。治安管理处罚法授予了派出所有对违反治安管理的行为处以警告、500元以下罚款的权力。也就是说
45、，它只对其在治安管理领域内作出的警告、500元以下罚款行为独立承担责任，它所作出的其他行为，由于没有法律的明确授权，仍应视为其派出的公安机关的行为，由公安机关承担法律后果。一旦引起争议，由公安机关应诉，作为被告。本案中，原告先以派出所为被告提起行政诉讼是不合乎法律规定的，因此，人民法院依法告知其作出变更。第91条：治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。(三)行政主体的地位 行政主体的法律地位可以表现在许多方面。在行政法上，行政主体的地位包括两部分：1.行政主体在国家行政组织中的地位。2.行政主体在对外管理中的法律地位。行政主体在对外管理中的
46、法律地位是其权利义务的综合体现。二、行政主体的范围和种类(一)行政主体的范围 在实践中，行政主体的范围十分广泛。具体地说，行政主体包含以下十类：国务院。国务院组成部门。国务院直属机构。经国务院授权的办事机构。国务院部、委管理的国家局。中央行政机关国务院国务院 国务院各部委国务院各部委 国务院直属机构国务院直属机构国务院办事机构国务院办事机构 国务院部委管理的国家局国务院部委管理的国家局国务院议事协调机构国务院议事协调机构 地方行政机关地方行政机关地方各级人民政府地方各级人民政府 地方各级人民政府的职能部门地方各级人民政府的职能部门派出机关派出机关 行政公署行政公署 区公所区公所街道办事处街道办
47、事处 地方各级人民政府。地方各级人民政府的职能部门。经法律、法规授权的派出机关和派出机构。经法律、法规授权的行政机关内部机构、议事协调机构和临时机构。法律、法规授权的其他组织。行政机关的内部机构成为行政主体的情形有如下两种：1.法律、法规设立的专门性内部机构。2.法律、法规授权的内部机构。如如商标法商标法授予国家工商行政管理总局内设的授予国家工商行政管理总局内设的商标局以行政主体资格，主管全国商标注册和管商标局以行政主体资格，主管全国商标注册和管理工作；理工作；专利法专利法授予国家专利局内设的专利授予国家专利局内设的专利复审委员会以行政主体资格，主管全国的专利管复审委员会以行政主体资格，主管全
48、国的专利管理工作。理工作。此外，各级交通部门内设的航政机构和高速公路此外，各级交通部门内设的航政机构和高速公路管理机构；管理机构；县级以上公安机关内设的交通警察大队和消防监县级以上公安机关内设的交通警察大队和消防监督机构等，都已被有关法律、法规授予行政主体督机构等，都已被有关法律、法规授予行政主体资格。资格。我国派出机构种类较多，如审计署驻各地办事处、我国派出机构种类较多，如审计署驻各地办事处、公安派出所、工商所、税务所、财政所等。公安派出所、工商所、税务所、财政所等。经过法律、法规授权的派出机构，就获得了行政经过法律、法规授权的派出机构，就获得了行政主体资格，在授权范围内成为行政主体。主体资
49、格，在授权范围内成为行政主体。派出机构除行使所受职权外，也可行使所在机关派出机构除行使所受职权外，也可行使所在机关的职权。但行使所在机关的职权时，不能以自己的职权。但行使所在机关的职权时，不能以自己的名义行使，而应以所在机关的名义行使。代表的名义行使，而应以所在机关的名义行使。代表所在机关行使职权，行政机关是行政主体。所在机关行使职权，行政机关是行政主体。第一，它们的设立机关不同。派出机关是由各级人民政府设置的；派出机构则由各级人民政府的职能部门设置。第二，它们的职能范围不同。派出机关的职能是多方面的或综合性的，相当于一级政府；派出机构则只限于管理某项专门的行政事务。第三，它们的主体资格不同。
50、派出机关在法律上能以自己的名义行使行政权，是职权行政主体，且是地域性行政主体；派出机构则只能成为授权行政主体，且只能是公务性行政主体。临时机构是指国家行政机关设立的，协助其处理某项临时性行政工作的组织。如国务院就曾设有国家防汛救灾指挥部、经济鉴证类清理整顿领导小组、行政审批制度改革办公室等临时机构。临时机构不具有行政主体资格，但经行政法律、法规的授权，也可成为行政主体。如中央职称改革领导小组和省级人民政府设置的职称改革领导小组，就曾被授权为行政主体。在行政管理中，法律、法规授权的组织很多，具体有以下几类：(1)行政性公司。(2)经授权的事业单位。(3)经授权的企业单位。(4)经授权的社会团体、
