1、第9章 重组：治理理论与公共行政的多元主体 公共行政学史本章导言 在公共行政学界针对自身“身份危机”争论不休之际，“治理”作为新兴概念迅速流行，并成为当代公共行政学的标志之一。在此之前，众多理论流派虽然观点不一，但仍然以政府及科层制为公共行政本体，而治理则扩张和重组了公共行政本体，使得行政行为不仅是政府的特有活动，市场组织也可参与其中，同时，其对公民自主与社区活力的强调，又使得公共行政学中原本关注公民权利的那些流派深感认同。治理理论并没有统一公共行政学内的分歧，或真正解决公共行政的合法性危机，但其最大的特性是充满活力与弹性，各种不同的理论都可以在此框架中找到相应着力点。治理成为各种理论的黏合剂
2、。公共行政学史本章重点治理理论的产生背景1治理理论的兴起2治理理论的两大路径34治理的具体实践 公共行政学史 9.1 治理理论的产生背景0102传统政府结构与全球化的紧张关系世界政治风潮的变化治理理论的流行在一定程度上是由现实原因造成的。20世纪90年代以来，在多种因素的影响下，“公共问题已跳出公共机构边界”，甚至呈现全球性特点，超出了传统的政府行政能力和边界。在屡屡出现政府失灵的状况下，以国家、地区等为边界解决公共问题的方法越来越难以奏效，迫切需要寻求新的解决路径。20世纪八九十年代的全球新自由主义改革的潮流，由里根、撒切尔夫人等一系列政治家推上高潮。在新自由主义的意识形态中，政府被视为问题
3、本身，而不是解决问题的手段。同时，解制、民营化、公共服务削减、公共部门管理主义及政府再造运动使得许多部门获得半独立的地位，不再完全受制于传统的命令服从架构。因此，治理理论既具有非常策略性的政治手段的面向，又具有抽象学科本体论变化的学术关怀。公共行政学史9.2 治理理论的兴起 治理的传统含义指的是在特定范围内行使权威。罗茨（R A W Rhodes）将治理概括为两条路径：国家中心（state centric）和社会中心（society centric）从国家中心论出发，治理是政府通过伙伴关系，把社会中其他行动者吸纳到公共事务管理中。这种路径强调政府权力对伙伴关系的主导与规制作用，政府是公共利益的
4、最佳代言人。从社会中心论出发，治理强调依靠社会各行动者之间的自主协商，政府与其他非政府部门一样，是普通的参与者，而不是依靠权力对这种公私合作关系进行主导。公共行政学史 简单而言，治理可以看成是一种政府与社会共同管理的理想类型（ideal type）。斯托克（Gerry Storck）总结了治理理论的主要特征，包括：第一，治理主体的多元化。治理主体是出自政府但又不局限于政府的一套社会公共机构和行为者。第二，主体间责任界限的模糊性。治理理论意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中，存在着界限和责任方面的模糊，意味着不再依据某一个组织和某一个集体来解决问题。公共行政学史 第三，主体间权力的相互依赖性
5、和互动性。在治理过程中，涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖。第四，自主自治的网络体系的建立。治理理论认为，当前社会利益分化朝着多元化和集体化方向发展。第五，政府作用范围及方式的重新界定。治理理论强调多样化的治理手段，不再局限于传统以政治手段为主的治理方式。公共行政学史 与治理理论同时兴起的是善治既然治理理论提出改变公共行政学本体，那么伴随着新的本体论就自然需要有新的规范标准，善治就是治理的标准。按照联合国亚太经济社会委员会的定义，善治的内涵包括以下八点：（1）参与。参与既可以是直接的，也可以通过代表机构间接进行。参与需要被组织起来，这就意味着，一方面有组织和表达的自由，另一方面这种
6、表达是有秩序的。公共行政学史（2）法治。好的治理要求存在可以被公正执行的法律规则。它要保护人类的利益，尤其是保障少数群体的利益。公平、公正地执行法律要求有独立的法官及公平、不贪污的警察体系。（3）透明。透明意味着决策的制定和执行是在规章制度的规范下进行的，也意味着那些受到政策制定和执行影响的群体可以获得此类信息，且大众可以通过媒体很容易地理解这类信息。（4）回应。好的治理要求在一个合理的时间轴内安排制度与进程，以回应利益相关者。公共行政学史（5）共识。传统民主模式通常以多数决定的形式进行公共决定，主要关注持不同意见的人数的多寡，而非持不同意见的人群间的意见交流与互动。（6）平等。社会的良好运作
7、建立在社会中的所有成员对其有归属感的基础之上。（7）效能。好的治理意味着能够在满足社会需求的同时，最大限度地利用好其可支配的资源。（8）问责。责任是好的治理的关键。除了政府机构，私人部门和志愿组织也要对公众及其利益负责。公共行政学史 治理理论内部虽然纷繁复杂，但基本都认同以下三个观点：第一，由于大量不同类型的组织加入到治理过程中，传统的国家和公民社会，或者政府和市场的界限已经不如传统体制中那么清晰。在治理过程中，网络在事实上已经存在了。第二，治理本身可以形成一种稳定的结构并符合一定的社会逻辑。治理不仅仅是政府临时的策略性让步，或者是为了缓解一时的财政周转不灵的救急措施。治理本身是结构稳定的，是
8、符合理性行动并有内在行动逻辑的体制。治理理论往往与制度主义联系在一起。9.3 治理理论的两大路径 公共行政学史 第三，治理结构并不是一时一地、某一种文化或地域所专有的行政模式。因此，治理理论热衷于总结好的治理模式和特征，其隐含的假设是，无论是哪里的政府，要达到治理的良好效果，就需要满足一些特定的社会结构，乃至符合一些特定的结构特征。公共行政学史网络治理元治理网络治理主要关注新自由主义改革的制度遗产。网络治理视角中的行政世界是一个网络,在这个网络中，国家权力或者说公共权力并不是被政府完全垄断的，而是不同程度地分散在大量网络之中，并由网络中大量的相关公共、私人和非政府组织所共同影响和推动的。元治理
9、同样认为治理的本体从科层制转移到了市场或网络，但它不认同使用网络就要削弱国家权威，而是仍然将政府作为治理中的重要部分和一员（而非网络或市场的对立面）。协同治理是元治理的一个理论面向。公共行政学史政策网络 政策网络是由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体。在治理视角下，政策网络被认为是公共与私人部门行动者横向协调的集体行动，尤其强调政策过程中的组织间关系。政策网络具有三个显著特征：第一，主体之间相互依赖。政策网络主体必须依赖其他主体，以获得实现自己目标的手段。第二，政策网络是一个过程。政策网络由各种具有一定资源和不同利益与目标的主体构成，其中没有任何一种主体具备足够的驾驭能
10、力来主导其他主体的战略性活动。第三，政策网络的活动受到制度制约。公共行政学史9.3.3 协同治理 简单而言，协同治理就是公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式参与公共决策和政治生活，其本质在于“对话与共识”。从治理到协同治理，更加强调主体的多元性和共识经由协商达成，即公私利益相关者集合到共同讨论中，公共部门和私人部门一起做出基于共识的决策。研究者们提出了一些协作过程的关键性因素，包括面对面对话、信任的建立、承诺的建立、理解共识等。公共行政学史 9.4 治理的具体实践 公共行政学史征求意见稿、民意调查、公听会、公开调查、部门开放、真实规划社区可视技术、参与式剧院、基于特定身份的信息搜集论坛、常
11、设公民小组、焦点团体、请愿，公民的观点表达与舆情搜集协商创新平台、审议平台、政府与多元主体合作机制、公民直接参与平台、基于信息技术的公民参与。治理实践的具体类型首先，公共价值被认为存在于包容性对话和审慎讨论之中。其次，公共行政学不仅关注低效行政，也关注社会不公、政府虚化、公民权受损等问题。再次，公民不只是被视为选民或客户，同时也是重要的问题解决者和公共价值的创造者。最后，公共价值并不机械地以效率为中心，而是以对公民关切事项的表达乃至妥善处理为核心。公共价值 公共行政学史 由于治理是一个理论与实践并重的概念，而且在这个概念兴起和推动的过程中，大量的地方性实验发挥了重要的作用,因此，对治理理论的理
12、解必须结合实践本身。公共行政学史0102公民的观点表达与舆情搜集治理实践的具体类型征求意见稿、民意调查、公听会、公开调查、部门开放、真实规划社区可视技术、参与式剧院、基于特定身份的信息搜集论坛、常设公民小组、焦点团体、请愿。协商创新平台、审议平台、政府与多元主体合作机制、公民直接参与平台、基于信息技术的公民参与。公共行政学史本章小结 如果说新公共管理理论试图在政府的内部寻求变革，以促进政府的转型和发展，治理理论则是在政府之外进行突破，走向共同管理架构，其主要是效仿政治社会学转向采用公民社会途径，强调公民参与，建立公共领域。治理是个人与机构、公共部门与私人部门管理共同事务的所有方式的总和。它是一个容纳冲突和利益分歧、采取合作行动的持续过程。它既包括拥有强制性权力的正式机构和政府，即相关正式制度安排,也包括个人和机构为了自己的利益而同意或接受的非正式制度安排。政策网络和协同治理是治理理论回应真实世界的着力点。公共行政学史
