1、行政伦理学行政伦理学 李建华李建华 左高山主编左高山主编1第1页，共34页。第十章第十章 政府信任关系政府信任关系 本章重点：本章重点：1、政府信任关系的含义、价值、现状 2、政府信任关系的内容 3、政府信任关系的建构 2第2页，共34页。案例：案例：毁林背后的真相毁林背后的真相 2003年3月，陕西省丹凤县的蔡川镇天然林保护区发生了一起群体性的毁林事件。这件事在当时惊动上级林业部门。蔡川镇领导专就此事组成了调查小组，协助当地公安部门拘留了砍伐和回收木材的农民。但两个月后，记者了解到这起毁林事件背后还另有内情。在当地一个砍伐现场记者看到了大约2500多棵被砍倒的大树。村民说当时镇里布置了任务让
2、他们“砍枝桠材”，不砍伐要罚款。其实“砍枝桠材”的说法是有问题的。国家林业局的有关专家就介绍说，因为“枝桠材”是指林木砍伐过后的枝干，在林木砍伐以前是不存在“枝桠材”的。这里是天然林保护区，木材采伐指标是零，所以根本不存在“枝桠材”。但当地镇政府和县林业局却形成这样一个采集“枝桠材”的文件，逼农民每人上交几千斤的“枝桠柴”，这显然是个逼迫农民去砍树的圈套。3第3页，共34页。另外，当农民把这些长了几十年的老树上交时，竟然也被当作“枝桠材”验收合格了。事实上，这个地方在2000年因为镇政府强迫农民砍树种蘑菇也发生过毁林事件。而这一次，记者又获得了当地一个村与丹凤县珍宝公司签订的灵芝收购合同。按照
3、合同定的灵芝数，这一个村就需要60万公斤的木材。另外从偶然发现的一张借条记录上记者发现，蔡川镇几位主要领导曾以个人名义从镇财务那里借过钱。这是一笔镇政府修建办公楼的专项工程款。几位领导挪用这笔原本不允许挪用的款项，竟然是用来在这家丹凤县珍宝公司入股的。村干部与珍宝公司搞合作，镇里的领导却暗中操纵，以红头文件的形式下指标强迫农民去砍树。一旦东窗事发，他们就把祸水泼到农民身上，把自己推得干干净净。现在丹凤县处理了其中的两名镇领导，但大面积的天然林被毁这个损失却无法补救，领导干部在群众心目中的形象被损。4第4页，共34页。本案例中，领导干部在群众中的形象被损是咎由自取。但是政府的形象也被这些黑心的干
4、部毁掉了。他们破坏了党和政府与人民群众的血肉联系，玷污了政府信任关系。在行政伦理学中，如何理解政府信任关系？如何建构政府信任关系？焦点访谈 5第5页，共34页。第一节第一节 政府信任关系概述政府信任关系概述一、政府信任关系的含义一、政府信任关系的含义 1 1政府信任关系的含义政府信任关系的含义 政府信任关系是指行政相对人对政府及其行政人员的行政管理活动的合理期待。在更广泛的意义上，也包括政府及其行政人员在对社会和公众要求作出回应基础上的合作互动期待。2 2政府信任关系的特性政府信任关系的特性 （1）内隐性。政府信任关系表现为社会成员内在的心理过程和态度，是其政治行为的潜在动因。（2）稳定性。政
5、府信任关系一经形成，便会成为政治文化的一部分。6第6页，共34页。第一节第一节 政府信任关系概述政府信任关系概述二、政府信任关系的价值二、政府信任关系的价值1.1.良好的政府信任关系能够促进合作并提高行政绩效良好的政府信任关系能够促进合作并提高行政绩效 行政权力运行的有效性和绩效与行政人员的工作效率和有效性、工作能力、工作积极性以及对工作的认同感有密切关系。提高行政组织的凝聚力是提高工作绩效的重点，而行政组织凝聚力的基础是行政人员之间的信任关系。2.2.良好的政府信任关系是政治合法性的来源良好的政府信任关系是政治合法性的来源 就行政管理而言，合法性包含两个层面：一是形式的合法律性，一是管理的价
6、值观能得到公民的认同。政治合法性的获得，一方面取决于政府的活动，包括国家政权为强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种种论证，另一方面是国家政权在大众当中赢得了广泛信任和忠诚，人们自觉地把对政府的服从当作自己的义务。7第7页，共34页。第一节第一节 政府信任关系概述政府信任关系概述3.3.良好的政府信任关系是当代法治的基本目标良好的政府信任关系是当代法治的基本目标 人们之间只有建立信任，才能增进相互间的合作和实现利益一致的关系；只有基于信任而形成的相互合作、利益一致才是内在的而不是被迫的。对抗只能造成社会动荡，摩擦只会增加社会成本。因此，当代法治也就以建立人与人
7、之间，政府与公众之间及国家机关之间的信任关系为目标。4.4.良好的政府信任关系是确立未来社会治理模式的必要环节良好的政府信任关系是确立未来社会治理模式的必要环节 在服务型的社会治理模式中，制度的设计和安排中无时无处不体现了服务的价值和精神，以此为起点可以建立起信任关系，进而在行为取向上以广泛的、自发的合作为基本模式。在此，信任关系作为必要环节而存在。8第8页，共34页。第一节第一节 政府信任关系概述政府信任关系概述5.5.良好的政府信任关系具有示范作用和推动作用良好的政府信任关系具有示范作用和推动作用 “上梁不正，下梁歪”、“上有所行，下必效之”，如果连作为信用管理体系的最高管理者以及监督者的
8、政府都打“信用白条”，那么，构建社会信用机制，治理信用“污染”，解决信用危机几乎是不可能的。所以，政府应该在公众中树立诚实、信用的形象。9第9页，共34页。第一节第一节 政府信任关系概述政府信任关系概述三、政府信任关系的现状三、政府信任关系的现状先来看一组资料：先来看一组资料：“如果政府的承诺多是空头支票，必然损伤公众对政府的信任，进而导致全社会信用体系的低下。”2003年湖南省政协组织的有关调查显示：政府有些部门没有很好地履行对企业的承诺，企业对政府有些部门的信用评价不高。被调查的企业中，认为政府承诺“全部履行”的占4%，而认为“很少履行”的占10%，“基本履行”的占50%，“部分履行”的占
9、36%；有些损害经济发展的行为还没有得到有效整顿与规范。2002年外商投资企业的129件投诉案中，有68件是对政府部门的投诉。在2003年初政协全会的委员提案中，涉及政府信用的提案占总提案的70%。地方政府的信用状况可见一斑。中国青年报 10第10页，共34页。我国目前正处于社会转型期，由于新旧体制的摩擦冲突、社会利益分化、价值取向多元化和外来文化冲击等诸多社会因素的影响，政府的社会管理和社会服务的水平、质量和意识与社会和公众的价值期待存在着一定的差距。解决信任危机问题或重塑信任关系是解决信任危机问题或重塑信任关系是各级政府的当务之急。各级政府的当务之急。11第11页，共34页。第二节第二节
10、政府信任关系的内容政府信任关系的内容先来看几个相关案例先来看几个相关案例案例1：武汉“外滩花园”“外滩花园”是武汉的一个著名房地产项目，曾以“我把长江送给你”的广告吸引了众多的购买者。但该项目建造在长江防洪堤内，妨碍行洪，同时也违反了防洪法规。于是有关部门下达了拆除命令。2002年1月25日，“外滩花园”在一片爆炸声中变成了一片废墟，1.6亿元的巨额投资化为乌有。案例2：南京紫金山“观景台”南京紫金山上，曾建造了一座耗资3000万元的“观景台”，由于破坏了中山陵景区的整体协调，最后也遭到了爆破拆除的命运。12第12页，共34页。第二节第二节 政府信任关系的内容政府信任关系的内容案例3：浙江“华
11、冠花园”“华冠花园”是位于浙江省金华市开发区的3幢商住楼，建房手续一应俱全，政府也保证开发区的规划25年不变，于是大批业主在“华冠花园”购买店面和住宅。岂料仅仅过了5年，有关部门就以建设“三江六岸绿化工程”为由，将“华冠花园”列入拆迁范围，刚刚过上安心日子的业主们被迫开始四处奔走。上述案例中，行政相对人都是通过合法手段取得了行政许可，而出于公共利益的考虑，这一行政许可也确实必须撤销，但行政许可的撤销给相对人造成了巨大的财产损失，行政机关理应给予相对人一定的补偿。只有这样，才能体现政府的公信力。类似的政府失信行为还有西安宝马彩票公证案、河南撬门公证案等。13第13页，共34页。第二节第二节 政府
12、信任关系的内容政府信任关系的内容一、政府与公众的信任关系一、政府与公众的信任关系 1 1以政府形象为表现形式的政府信任关系以政府形象为表现形式的政府信任关系 公众对政府的合法性认同及其信任投入，主要基于三个来源：一是对产生政府管理的国家主权的信念；二是对政府管理效能的相信；三是对政府所能提供服务的预期。请看一个相关案例：请看一个相关案例：2003年，有61位河南农民在每人交了3万元之后，报名参加了河南省获嘉县“境外就业服务中心”组织的赴阿联酋打工计划，准备出国“挣大钱”。按照协议书的内容，他们将在阿联酋工作3年，三年下来每人大概能挣8万块钱，还了账，还能剩5万块。14第14页，共34页。不是没
13、有人考虑过风险。但此次劳务输出计划看起来很“正规”：组织方是获嘉县劳动就业局副局长都振海和由他任负责人的“获嘉县境外就业中心”；出国前，获嘉县前劳动就业局局长王生保曾分别找他们谈话，提醒他们在外“注意国际影响”；他们出行时，县领导还来送行，县电视台还录了像。但是，劳工们抵达阿联酋后才发现，他们交了血汗钱换来的工作非常蹊跷：这家公司基本上没几个人，没有固定厂址，没有固定电话，仅有的固定资产就是五台电焊机。而此时，劳工们所交的100多万元已经被这家公司收入囊中。更按照阿当地法律，要在本地工作，除了需要有长期签证之外，还要有劳工证和与雇主的劳动合同。因此，这61人事实上都是在打“黑工”。15第15页
14、，共34页。三个月过去了，工作却始终没有着落，伙食变成了米饭加土豆。一直到2003年5月4日，有十几个人被通知上工。为了赶工期，工人们每天工作大约要十七八个小时。同时，由于雇主安全设施不当，造成一人中电身亡，一人重伤。后37名劳工在领事馆门口静坐。领事馆要求省政府派得力干部前往阿联酋。河南省副省长史济春当即批示，要求获嘉县政府立即解决。获嘉县领导对此“高度重视”。先是拆借15万元给领事馆，为劳工回国购买返程机票，同时成立以常务副县长郑援越为组长的调查组予以调查。6月28日，首批23名劳工回到国内。7月24日，都振海带领11名长签人员回国。结果一下飞机，都振海本人即被获嘉县警方“控制”。随后被提
15、起公诉，最终以诈骗罪被判刑12年。16第16页，共34页。由于将此事件性质定性为都振海的“个人行为”，因此县政府和劳动就业局皆不愿承担赔偿责任。“个人行为”的来源，是都振海与原劳动就业局签的一份协议，这份签自2001年9月的协议称：经局长办公会议研究决定，同意都振海个人从事劳务输出中介工作，为此每年向劳动就业局交纳5万元承包费。都振海在狱中鸣冤：“我们每次外派，运作的方法都是一样的，有公开的广告，县政府发有许可证，有明确的领导分工，有上级领导的直接参与。如果是诈骗的话，那支持我工作的领导又算什么？”都振海被判入狱无疑平了一部分“民愤”。不过一个难以改变的事实是，随着法院认定都振海为“个人行为”
16、，劳工们已经无法通过正常渠道讨回损失。“获嘉县违法劳务输出案”善后调查（南方周末 2005年03月31日）17第17页，共34页。第二节第二节 政府信任关系的内容政府信任关系的内容2 2政府信任关系中的政府回应政府信任关系中的政府回应（1）回应是一种共识）回应是一种共识如果把政府当作一个伦理共同体，它与其他伦理共同体或伦理个体至少应该有底线意义上的共识。（2）政府回应包括政府对公众应采取信任的态度）政府回应包括政府对公众应采取信任的态度如果政府对公众不信任，就会采取那种不辞劳苦、事无巨细、大包大揽式的管理方式。但不是什么事情都是政府应该管或者能够管好的。如果既管不好，又不愿退出来，或不愿让位于
17、其它有能力的机构，只能损害政府自身的声誉或形象，甚至导致一种“逆反性”社会心理的出现，更不利于社会管理。（3）政府回应还包括政府自身的自信）政府回应还包括政府自身的自信 只有基于政府的自信，才能带来对公众的信任。而只有信任，才能换来公众被尊重的感觉。18第18页，共34页。第二节第二节 政府信任关系的内容政府信任关系的内容3 3我国政府信任关系中的政府作为我国政府信任关系中的政府作为（1）做到以德用权）做到以德用权 就是要求行政人员在行使公共权力时，首先考虑的是人民的利益而不是一己私利，按照民意，遵循官德，把政府的方针政策不折不扣地告诉人民群众，把政府的关怀送给人民群众，当好信任的桥梁。（2）
18、政府需要建立起全新的能够充分体现对公民期待的理）政府需要建立起全新的能够充分体现对公民期待的理解、尊重的行政文化解、尊重的行政文化 效益取向；民主取向；公正取向。19第19页，共34页。第二节第二节 政府信任关系的内容政府信任关系的内容二、行政组织间的信任关系二、行政组织间的信任关系1 1公共关系意义上的政府信任关系公共关系意义上的政府信任关系 如果说公众与政府间的信任关系属于政府外部的公共关系，行政组织间的信任关系则属于政府内部的公共关系。（1）横向的行政组织信任关系 地方政府组织之间的信任关系 政府中不同部门之间的信任关系 （2）纵向的行政组织间信任关系 20第20页，共34页。第二节第二
19、节 政府信任关系的内容政府信任关系的内容弄虚作假久禁不绝弄虚作假久禁不绝（一）某省新能源办公室谎报建沼气池成绩，1984年至1985年上报全县建成沼气池5561个，实际只建292个，冒领国家专项补助款113355元和建池超额奖7500元，并骗取省和农牧渔业部授予的“农林新能源建设先进集体的称号。”（二）某地区在报年人均收入时严重失实，该地区收入在200元以下的人数占全区13，而上报人均收入竟可达374元，名列全省第二，一个乡镇企业收入本来只有4万多元，而上报到地区就变成89万元，压根就没有产过焦炭，却报产焦炭700吨信息失真，弄虚作假到如此程度，实属罕见！虚报成绩，欺骗上级的事情久禁不绝，除统
20、计人员不坚持原则，不实事求是，有着不可推卸的责任外，某些领导也有直接的责任。如某县，统计局抽样调查报人均收入为370多元（实际为340多元），县委负责同志得知后对统计局负责人说：1984年比1983年增加173元，今年只增加几元，如是这个数字，咱们集体到地委去辞职。不久，统计局就拿出人均收入400多元的报表经县委签字后上报地区。21第21页，共34页。第二节第二节 政府信任关系的内容政府信任关系的内容2 2组织理论视角中的信任关系组织理论视角中的信任关系组织间信任关系是在组织理性发展的过程中随着个体价值理性的彰显、群体价值的运用和共识性规则的建立产生发展的，它与组织的生存和发展息息相关。如果组
21、织间互不信任，最终将导致行政大系统分崩离析。回顾一下历史上曾出现的封建割据、军阀混战的状况，与行政组织间的互不信任不无相关。22第22页，共34页。第二节第二节 政府信任关系的内容政府信任关系的内容 三、组织内部的信任关系三、组织内部的信任关系 1 1组织内部的人际信任组织内部的人际信任 （1）组织内部的信任关系是组织成员的一种主观知觉经）组织内部的信任关系是组织成员的一种主观知觉经验，它与组织中的人性观及管理方法有较强的关联验，它与组织中的人性观及管理方法有较强的关联Y理论则认为组织成员具有自我控制的能力，也有高层次的心理需求，因此强调人性化的管理，影响所及，组织成员对组织就会呈现正面的整体
22、知觉，相互信任也就会成为组织中的常态。（2）人际信任是建立在熟悉度及人与人之间的感情联系）人际信任是建立在熟悉度及人与人之间的感情联系的基础上的基础上组织成员间的人际信任表现为两个层面：第一个层面是管理者与被管理者之间的信任；第二个层面是组织中的管理者之间和被管理者之间的信任。23第23页，共34页。第二节第二节 政府信任关系的内容政府信任关系的内容 2 2作为心理契约的信任关系作为心理契约的信任关系心理契约是指组织成员及其组织彼此之间所抱持的相互性期望。心理契约能帮助有形组织适应该系统所要解决的任务的特点和特征，促进个人和组织协商一致。组织成员能通过心理契约获得内在性奖酬的机会，去提高自己的
23、业务绩效并发挥更大的创造性。24第24页，共34页。第三节第三节 政府信任关系的建构政府信任关系的建构案例（案例（检察日报检察日报）2000年，江苏省某市为解决城建配套项目多、资金缺口大的问题，推出了一系列优惠政策，以吸引国内外的投资者。2000年9月18日，某房地产开发有限公司到该市考察后，于11月8日，与该市签署了意向书和土地出让意向书，双方约定该市300多亩土地由某公司开发。此后，某公司投入巨资开发第一期工程，现已竣工验收，业主已陆续入住。2002年，江苏省国土资源厅已批准了某公司征用二期用地，该市发展计划委员会也下发了申请立项的批复。某公司准备开发二期工程，并根据该市城市总体规划要求垫
24、资450万元为二期工程修建了城市次于道及其市政基础建设工程，同时还预付了二期地块中的拆迁费用。但此时，该市国土局却提出，批给某公司的二期用地是违法的。25第25页，共34页。事情的缘由是，2000年10月20日，江苏省颁布了江苏省土地管理条例。该条例第三十六条明确规定：商业、旅游、娱乐和城市规划区范围内的经营性房产等经营性项目用地，必须采用招标、拍卖方式出让。自2002年7月1日起施行的国土资源部令第11号招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定第四条规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。根据这些法规，某市国土局在办理某公司二期开发用地出让手续时，面临着
25、两难的局面：如果继续采取协议方式向某公司出让经营性房产项目用地，显然违反上述法规；如果不履行与某公司签订的合同，不但将损害某公司的前期投资，甚至影响政府公信和形象由此，要求政府信守承诺不只是一个观念层面的问题，而且应当成为政府机关立法和执法过程中必须遵循的一项准则，可以说，信守承诺本身就是依法行政的必然要求。26第26页，共34页。第三节第三节 政府信任关系的建构政府信任关系的建构一、政府信任关系建构的原则一、政府信任关系建构的原则 1 1积极建构政府信任关系积极建构政府信任关系信任关系建构过程的起点是公众对政府组织的善恶、好坏和顺逆信任关系的已有评价的总和，标示着客观存在的公众对政府组织的信
26、任、理解、支持程度，标示着政府组织的伦理状况。27第27页，共34页。第三节第三节 政府信任关系的建构政府信任关系的建构2 2政府信任关系建构的基本原则政府信任关系建构的基本原则（1）利益一致性原则）利益一致性原则就是政府在行使行政权力过程中以公众的利益为自己的利益，通过利益一致性的追求去建立政府与公众之间的良好关系。（2）客观求实原则）客观求实原则第一层为说真话；第二层为解真象；第三为求实效。（3）公开性原则）公开性原则要增加政府工作的透明度，让内、外公众在可能的条件下尽量多地了解政府各方面的情况，并采取措施让人民群众有更多的机会参政议政。（4）整体性原则）整体性原则首先，各级政府的全体行政
27、成员必须自觉维护政府的整体形象；其次，各级政府机关及职能部门都对整个国家的中央政府负责，维护中央政府的形象。28第28页，共34页。第三节第三节 政府信任关系的建构政府信任关系的建构二、政府信任关系的行为保证二、政府信任关系的行为保证 1 1服务价值的选择服务价值的选择只有当政府以服务于整个社会的姿态出现，忠诚地服务于社会公众的要求，任何时候都不以任何手段去追求政府自身的利益，它在公众中才会有一个良好的形象，才可能建立起良好的政府信任关系。2 2稳定的公共政策稳定的公共政策公共政策是一种政府信用。公共政策方面存在的问题：朝令夕改；执行不力。政府要赢得公众的信任，就需要拥有具有科学性、稳定性和连
28、续性公共政策运行机制。29第29页，共34页。第三节第三节 政府信任关系的建构政府信任关系的建构 3 3积极地进行沟通积极地进行沟通沟通在改善政府形象、增加公众对政府的信任度方面发挥着非常积极的作用。不仅因为通过有效的沟通，政府能够及时地了解到社会公众对行政领导、决策效果、管理效率、政策反馈、廉政建设以及行政人员的工作风等等方面的意见，而且可以获得公众的理解、合作、信任和支持。30第30页，共34页。第三节第三节 政府信任关系的建构政府信任关系的建构三、政府信任关系的制度保障三、政府信任关系的制度保障 1 1制度建设的方向制度建设的方向政府信任关系的建构最终还是要依靠制度，因为，对于公众来说，
29、所能信任的只能是制度。制度能够保证政府官员讲真话、秉公行事和对公众负责。结果，公众就会根据经验，对作为一个整体的政府官员们产生信赖感，对于政府发布的信息、政府的行为，就会保持一种基本的信任。31第31页，共34页。第三节第三节 政府信任关系的建构政府信任关系的建构 2 2政府信任关系中的制度安排政府信任关系中的制度安排从我国当前的现实来看，建构和保障政府信任关系的制度安排应着重从以下几个方面入手：（1）建立健全政府信用监督机制。（2）确立信赖保护原则。（3）强化行政程序。（4）深化公共政策制定和实施的相关制度改革：遏制政府规制无度的现象；建立健全公共政策制定实施的公开化和民主化机制；建立公共政
30、策实施的评估机制、反馈机制和纠错机制；积极培育社会中介组织，建立健全社会各阶层的利益表达机制。32第32页，共34页。关键术语关键术语 信任 社会资本 政府信任关系 政府信用 习俗型信任关系 契约型信任关系 合作型信任关系 政府组织 政府公信力 组织间信任关系 服务价值 行政程序 制度安排 33第33页，共34页。复习思考题复习思考题1.什么是信任？什么是政府信任关系？2.如何理解政府信任关系的理论和现实意义？3.试举例分析说明我国政府信任关系存在的问题及你的看法。4.政府信任关系包括哪些方面的内容？5.如何理解行政组织间的信任关系？6.如何理解组织内部的信任关系？7.建构政府信任关系的实质是什么？应遵循哪些基本原则？8.建构政府信任关系需要哪些行为保证？9.试论述建立政府信任关系的制度保障的必要性与可能性。34第34页，共34页。
