1、白银市土地收购储备整理中心白银市土地收购储备整理中心 卢洪青卢洪青2012017.97.9国家土地储备新规 解读 主主 要要 内内 容容我国土地收购储备制度的由来我国土地收购储备制度的由来 土地储备管理办法土地储备管理办法土地储备新规解读土地储备新规解读 一、我国土地收购储备制度的由来一、我国土地收购储备制度的由来 土地储备概念最早来自于国外的Land Banking，类似的表述还有Land Bank、Land Storage、Land Reserve等。1896年，土地储备制度首次在荷兰实行，随后土地储备推广到欧洲、美洲及亚洲的马来西亚、韩国、台湾、香港等国家和地区。部分国家土地储备经过一个
2、多世纪的发展，已经形成了比较成熟的运行机制，对土地储备概念的认识也基本一致，即：由政府或公共机构预先取得土地进行储备，以备适时供应市场，从而达到实现公共政策目标、抑制投机、平稳地价的目的。中国大陆的土地储备出现于上世纪90年代中后期，仅有不到二十年的历史，发展时间短，运行机制至今仍在不断完善之中。党的十四大明确了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，而城市土地市场的培育和发展是建立社会主义市场经济的重要内容之一。建立城市土地储备制度的目的是为了解决城市存量土地供应不能垄断，造成城市土地供应总量失控，土地招标、拍卖制度难以推行，土地资产流失屡禁不止的状况。由于历史和制度的原因，城市存
3、量土地几乎都掌握在土地使用者手中，无偿划拨以及规划、计划没有控制好，土地供应量过大，结构不合理，导致城市土地闲置或低效利用，也推行过“退二进三”等措施，鼓励困难企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发，在当时的法律制度下，这些土地使用者可通过补办土地出让手续转让土地，成为土地供应者，形成存量土地多头供应的局面。1999年，新修订的土地管理法颁布实施，加大了保护耕地的力度，新增建设用地的数量受到严格控制，用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央分成的措施使新增建设用地的数量大为减少，而且占用耕地的成本有了较大提高，使城市存量土地的利用价值更加突出。同时，新土地法将利用存量土地的权利和收益放在地方，
4、这使得利用存量土地成为城市政府增加建设用地供给和财政收入的重要渠道。随着城市（镇）建设的大规模扩张，对存量土地的投资需求越来越强，这就有效地刺激了地方经济的快速发展。但是，由于制度的不完善，出现了一个巨大的灰色土地市场，一些个人和组织绕开政府私自进行土地征用和出让，既造成了国有资产的流失，又使市场价格信号失真，炒卖地皮的现象时有发生。同时，大多数政府土地出让采用协议出让方式，致使出让价格偏低，政府官员“寻租”现象严重。正是在此情况下，我国的土地储备制度应运而生。中国内地的土地储备制度最早来源于我国香港。由于香港地区人多地少，加之土地作为不可再生资源，为保证土地的高效、集约利用，土地储备制度成为
5、政府管控土地的有效手段之一。中央政府借鉴了这一制度，并在土地储备管理办法第一条即开宗明义，指出土地储备的目的是“加强土地调控，规范土地市场运行，促进土加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。同时，办法对土地储备的定义是“市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”十多年来，土地储备工作取得了很大的成效，得到了广泛的认同和好评。但同时，由于缺乏科学理论的指导、资金筹措机制不健全以及没有强有力配套体系的支撑，土地储备投资在运作过程中面临着较
6、大的风险。建立城市土地收购储备制度是我国城市土地使用制度改革的一次创新。土地储备制度提供了国家对土地资源进行宏观和微观调控，科学配置土地资源、优化土地经营模式，规范土地市场交易秩序的有效模式。政府通过这项制度，可以垄断土地供给的一级市场，并且有效调控土地二级市场，进而有效地对城市土地进行管理与利用。u 我国的土地储备制度作为一项创新制度，实施以来对土地资产的有效管理和土地一级市场的完善起到了举足轻重的作用。但具体运作过程中仍然有一些急需完善的地方。在十多年发展的过程中，无论在理论上还是实践上，都还存在一系列需要继续进行深入探讨和完善的方面。二、土地储备管理办法 一、关于土地储备的范围与程序 办
7、法规定五个方面的土地可以纳入储备，这些规定的依据是土地管理法、房地产管理法、物权法和城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例即国务院55号令，在这些法律法规中，收回国有土地使用权、实施优先购买权,取得征收土地等的原因不同，主体也不同，对这些土地，土地储备机构可以接受政府委托，做些具体的事务性工作，但不能做为主体。土地储备机构可以做为收购土地的主体，但要按市场原则协商确定收购价格，不能强制。二、关于储备土地的开发与利用 对储备土地进行开发和临时利用是土地储备机构的职责。但具体的开发利用一是要经国土资源部门批准，在批准文件中明确土地储备机构对储备土地拥有的权利，其中，批准同意以储备土地为抵押物融资的，
8、才构成核发土地证书的必要条件，也就是说，对储备土地，不一定是全部发证，只是在有融资需求，并且经过批准才能核发。二是土地储备取得土地证书后，没有自行转让的权利。对临时利用储备土地的收入，则需按照财综200717号文的要求，实行“收支两条线”管理。三、关于土地供应 储备土地的供应首先要纳入市、县土地供应计划，其次，由市、县国土资源管理部门统一组织供地，而不是土地储备机构自己供应。其中，对依法办理农用地转用、土地征收后纳入储备的土地，满两年未供应的，仍然等同于征而未供土地处理，所以，按照国发28号文国务院关于深化改革严格土地管理的决定的规定，在下达下一年度农用地转用计划时要予以扣减。n 总之，200
9、7年颁布实施的土地储备管理办法是目前土地收购储备工作中统一施行的全国性法规，但仍需修订完善。所以去年以来国家部委连续出台了财综【2016】4号、财预【2017】50号、62号等新规。并提出了抓紧修订土地储备管理办法的设想。20162016年年2 2月，财政部、国土资源部、中国人民银行、银月，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会等四部委紧急联合发布了监会等四部委紧急联合发布了关于规范土地储备和资金关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知管理等相关问题的通知（财综（财综【20162016】4 4号）（以下称号）（以下称“通知通知”），对土地储备主体、机构数量、融资渠道、），对土地储备主体、机
10、构数量、融资渠道、资金来源、储备规模资金使用等进行了规范，直接导致当资金来源、储备规模资金使用等进行了规范，直接导致当前关于土地一级开发的许多惯常做法涉嫌违规，需要进行前关于土地一级开发的许多惯常做法涉嫌违规，需要进行整改。（省上以甘财综整改。（省上以甘财综【20162016】7 7号转发到了市、县区并号转发到了市、县区并作了相关要求）作了相关要求）三、三、土地储备新规解读土地储备新规解读（一）关于规范土地储备关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知和资金管理等相关问题的通知 一、清理压缩现有土地储备机构 通知明确要求：各地区应当将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级
11、开发业务部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转为企业，上述业务对应的人员、资产和债务等也相应剥离或划转。上述工作由地方各级国土资源主管部门商同级财政部门、人民银行分支机构、银监部门等机构提出具体意见，经同级人民政府批准后实施。二、进一步规范土地储备行为 土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当按照本通知第一条规定限期剥离和划转。三、合理确定土地储备总体规模各地土地储备总体规模，应当根据当地经济
12、发展水平、当地财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或以后年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。实践中，地方土地储备规模过大的问题不同程度地存在，有的地方储备的土地甚至未来好多年都用不完，土地储备在给地方增加财务负担的同时，也一定程度上造成了资源闲置。在建房地产用地规模过大的地方，房地产及用地数量、结构都须调整，库存压力过大地方要减少供地成为必然。储备土地必须按计划进行规模控制，这也精准契合了供给侧结构性改革的趋势。（市本级情况）四、妥善处
13、置存量土地储备债务对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。五、调整土地储备筹资方式 土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。这无疑是最具影响力、变化最大的内容。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府
14、性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。六、规范土地储备资金使用管理从2016年1月1日起，土地储备资金从以下渠道筹集：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金；四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；五是上述资金产生的利息收入。土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。储备土地的前期开发，仅限于与
15、储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。（二）地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）2017年5月16日，财政部 国土资源部为完善地方政府专项债券管理，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，有效防范专项债务风险，研究制订了地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）。l 共七章44条，操作性很强、含金量很高。第一章总则（共八条）一、严格对应储备土地项目 地方政府土地储备专项债券（以下简称土地储备专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应
16、并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。（第三条）二、纳入财政预算 土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。（第七条）由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。（第八条）第二章额度管理（911共3条）财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。（第九条）省、自治区、直辖市年度土地储备专
17、项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复。（第十一条）第三章 预算编制（1220共9条）土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划，编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求，报本级国土资源部门审核、财政部门复核。市县级财政部门将复核后的下一年度土地储备资金需求，经本级政府批准后于每年9月底前报省级财政部门。（第十二条）省级财政部门会同本级国土资源部门汇总审核本地区下一年度土地储备专项债券需求，经省级政府批准后于每年10月底前报送财政部。（第十
18、三条）增加举借土地储备专项债券安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。l 地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。（第十七条）土地储备专项债券利息和发行费用应当根据土地储备专项债券规模、利率、费率等情况合理预计，列入政府性基金预算支出统筹安排。（第十九条）省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级国
19、土资源部门提出的年度土地储备专项债券发行建议，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。l 市县级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构做好土地储备专项债券发行准备工作。（第二十一条）地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作，及时准确提供相关材料，配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。（第二十二条）土地储备专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。（第二十三条）第四章 预算执行和决算（2129共9条）土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据土地储备项目区位特
20、点、实施期限等因素，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。（第二十五条）土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年。土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。（第二十六条）土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还
21、，项目收入实现后予以归还。（第二十八条）第五章 监督管理（3037共八条）地方各级国土资源部门应当加强对土地储备项目的管理和监督，保障储备土地按期上市供应，确保项目收益和融资平衡。（第三十一条）地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。（第三十二条）地方各级土地储备机构应当严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。县级以上地方各级国土资源部门应当履行国有资产运营维护责任。（第三十三条）地方各级土地储备机构应当加强储备土地的动
22、态监管和日常统计，及时在土地储备监测监管系统中填报相关信息，获得相应电子监管号，反映土地储备专项债券运行情况。（第三十四条）地方各级土地储备机构应当及时在土地储备监测监管系统填报相关信息，反映土地储备专项债券使用情况。（第三十五条）第六章 职责分工（3841共4条）市县级财政部门负责按照政府债务管理要求并根据本级国土资源部门建议，做好土地储备专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金监管等工作。l 市县级国土资源部门负责按照土地储备管理要求并根据土地储备规模、成本等因素，审核本地区土地储备资金需求，做好土地储备项目库与政府债务管理系统的衔接，配合做好土地储备专项债券发行各项准备工作，监督本地区土地储备机构规范使用土地储备专项债券资金，合理控制土地出让节奏并做好与对应的专项债券还本付息的衔接，加强对项目实施情况的监控。（第四十条）土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。（第四十一条）u 最后第七章为附则共3条。谢谢大家！
