1、旅游学概论(第3版)吴必虎 黄潇婷等编著目录旅游活动01访客与旅游需求02旅游产品与供给03旅游学科04观光与度假吸引物05 06商务 会展与节事活动07旅游目的地与旅游城市08移动性与旅游交通09旅游中介服务10旅游接待服务11旅游支持行业12旅游公共管理旅游公共管理12旅游公共管理旅游公共管理 了解旅游产品的公共性、旅游公共组织与旅游危机管理 了解旅游立法与政府管理、旅游政策的概念和作用 了解公共资源管理与旅游发展规划 了解旅游公共环境问题和旅游公共生态保障措施12.1 12.1 旅游公共组旅游公共组织织12.1.1 旅游与游憩产品公共性旅游与游憩产品公共性旅游公共管理首先源于旅游产品或城
2、市游憩产品的公共性。国家公园一类的公共资源的游憩性利用是全球普遍现象。在中国,由于所有风景名胜区、自然保护区、地质公园、文化遗产保护地几乎无一例外都属于国家所有,被法律界定为公共资产,因此在其基础上发展而来的一些观光产品、教育产品和生态旅游产品就必然具有公共性。城市公共游憩空间是处于城市或者城市近郊的,游憩者可进入的,具有休息、交往、锻炼、娱乐、购物、观光、旅游等游憩功能的开放空间、建筑物及设施(吴必虎、董莉娜等,2003)。它们的供给和管理也涉及广泛的公共性。不同类型的游憩空间的使用者中,本地居民和外来游客所占的比例有所不同。依据这一服务地理范围的不同,常常将城市公共游憩空间按服务属性分为主
3、要面向本地居民、同时面向外来游客及本地居民两个服务组。旅游公共标识是目的地产品公共性的一种表现。旅游者来自世界各地,语言限制非常严重,如果没有国际通用的标识系统,将会大大提高宣传成本,降低旅游交流的效率。12.1 旅游公共组织旅游公共组织12.1 12.1 旅游公共组旅游公共组织织12.1.2 旅游公共组织旅游公共组织旅游公共组织(tourism public organization)是指为了不断增长的旅游活动引起的人类移动、资源保护与利用、旅游产品开发、目的地营销、公共节事组织管理、公共危机预防与控制等社会现象而提供的立法、执法、大众服务供给与保障的系统化设置。旅游公共组织中的非政府机构的
4、主要形式为各行业的协会组织,普遍带有非营利特性。这些专业旅游组织包括狭义国际旅游组织,还包括那些工作范围部分涉及国际旅游事务的国际组织,以及专门涉及旅游事务某些方面的专业性国际旅游同业组织,如政府间组织联合国世界旅游组织(UNWTO),学术组织国际旅游学会(ITSA)等。在国内,也出现了旅游公共组织,如主要由中国旅游协会、中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游车船协会等构成的非政府公共组织。旅游行业协会是一种会员制组织形式的非营利组织,其功能是为会员提供服务,也具备非营利组织的基本特征。旅游公共组织可以通过几个方面的工作来促进旅游活动的发展。一是旅游管理部门通过完善市场机制发挥宏观职能,
5、推动企业开发、生产符合市场需要的旅游产品;二是公共组织通过刺激旅游消费,促进旅游产业经济绩效的整体提高;三是城市旅游管理体制通过对旅游大环境的改善,产生巨大的支持效应,促进当地旅游业的经济绩效提高。12.1 12.1 旅游公共组旅游公共组织织12.1.3 旅游危机管理旅游危机管理世界旅游组织把危机定义为:“影响旅游者对一个目的地的信心和扰乱继续正常经营的非预期性事件。”从危机产生的根源,可以将旅游危机划分为旅游业受波及引起的危机、旅游业内部的危机两大类。旅游业受波及引起的危机旅游业受波及引起的危机,是指发生在其他行业的危机产生的负面影响波及旅游行业、使旅游业客源骤减、目的地形象受损的危机,如战
6、争、金融风暴、恐怖主义、公共卫生危机等。旅游业内部的危机旅游业内部的危机,是指发生在旅游业运营的范围内直接对游客或旅游从业人员产生威胁、影响旅游活动的危机,如针对游客的恐怖袭击、酒店火灾、旅游娱乐设施发生意外等。突发性旅游危机对旅游系统的冲击影响最大,其影响表现为对旅游者的影响、对旅游企业的影响和对旅游目的地的影响三个方面。旅游危机管理(tourism crisis management)分为危机前、危机中和危机后三个不同阶段(Glaesser,2006):在危机前阶段,主要任务是充分估计危机可能对旅游业造成的危害,事先做好充分准备,使危机影响最小化。在危机发生的开始阶段,任何不谨慎的决定都可
7、能会给目的地造成更大的灾难。危机过后,媒体的注意力会很快转移,但危机带来的负面影响仍会在潜在旅游者心中持续一段较长的时间。12.2 12.2 政策法规与政府管政策法规与政府管理理12.2.1 旅游法规旅游法规旅游立法(tourism legislation)是国家和地方政府对旅游活动进行公共管理的重要手段。从法理学视野看,旅游法的存在必须满足三个标准:旅游法的本体论证明是其现实存在的前提;成熟、有效的旅游法的生成和发展应当是在充分发现和尊重旅游行为的自然特征的基础上形成的公共秩序规制和规范;旅游法应以旅游现象和活动的自然秩序、经济理性、法律规范秩序的综合关系为研究对象,因而对旅游法规范体系效力
8、的评估应当是对其自然效力、经济效力和规范效力的综合效力体系的判断(杨富斌、韩阳,2006)。2013年4月25日,十二届全国人大通过中华人民共和国旅游法,该法涉及旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监管、权利救济等内容。旅游产业基本关系和旅游产业发展模式是地方综合性旅游法规立法体例的决定因素。12.2 政策法规与政府管理政策法规与政府管理12.2 12.2 政策法规与政府管政策法规与政府管理理12.2.2 旅游公共政策旅游公共政策旅游公共政策(tourism public policy)主要是指旅游产业政策,是政府根据旅游产业发展状况、发展趋势、市场形势和发展目标等,
9、研究制定的规划、干预、促进、保障旅游产业发展的总体框架和系统设计,既包括政府旅游行政部门和产业政策职能部门制定的以特有程序和方式发布的专门性政策措施,也包括政府和行业部门出台的促进旅游产业发展的单项方针、规范性文件等。1.政治博弈政治博弈旅游资源保护与利用、消费者利益的保护与投诉处置、旅游企业的利益与冲突、各级政府和政府内机构之间的价值与协调,所有这些关系都涉及复杂的政治设计和政治利益博弈。2.产业政策产业政策在发展中国家,旅游政策常常围绕经济目标来制定。各级政府对发展旅游业的期待目标大多以促进产业发展、增加地方收入、带动就业发展等具体利益框架为核心。因此,旅游产业政策必然受到中央政府和地方政
10、府的关注。12.2 12.2 政策法规与政府管政策法规与政府管理理12.2.3 政府管理政府管理政府部门管理着大多数的自然或人文遗产,以及众多的活动场所如公园、博物馆、体育馆、剧院等,还承担出入境、外汇等事务的管理,以及地方游客信息中心的建设、地方旅游的整体促销等。政府旅游管理是将旅游立法和公共政策予以有效实施的重要的主体桥梁。根据公共行政管理的基本观点,旅游行政管理(tourism administration)可以理解为从中央到地方各级政府的旅游职能管理机构,依据国家的有关法律、方针、政策,遵循旅游发展规律和特点,对国家或地区的旅游行业进行宏观的、间接的、总体的管理、控制、协调和服务的一系
11、列活动过程。旅游行政管理组织是随着一个国家和地区旅游业发展的需要,从公共行政组织中派生出来的交叉型的专业行政组织,它一方面是现代旅游发展的产物,另一方面是行政学、管理学理论在旅游管理实践中的应用、延伸和创新。旅游行政管理组织模式一般可以分为规制型、情感型和后规制型三种(张俐俐,2003)。一般将政府管理分为国家旅游组织(national tourism organizations,NTO)和地方旅游组织。国家旅游组织的旅游行政管理的基本职能,是指该机构及其组成人员所被赋予的职能和作用,一般可以概括为计划、组织、协调、监督、决策和服务六个方面。12.3 12.3 资源管理与旅游规资源管理与旅游规
12、划划12.3.1 公共资源管理公共资源管理旅游资源和环境具有较强的公共性。旅游资源管理(tourism resource management)就是一种公共管理。自然保护区功能具有公共性。保护区管理主体应该以政府为核心,积极吸引私人主体、社会第三部门、当地社区和国际组织广泛参与。遗产资源是一种非常特殊的公共资源,既有经济属性,也有社会、文化等多种价值属性,多元价值属性是其相关的利益结构与制度设计的根本原因，其管理模式也有政府强权干涉、产权私有化以及社区自治等三种模式。作为公共资源的一种,旅游资源同时受到保护和利用两种价值的诉求。一个完美的公共管理框架应能在这两种不同的价值取向之间建立一种动态的
13、平衡,在资源环境与游憩旅游之间建立一种可持续的关系。从经济学角度看,旅游环境的公共属性,导致了资源市场配置的失效,引发了旅游环境容量超载，为使旅游环境容量资源合理配置,代理政府行使职能的旅游区管理部门有必要对资源配置进行调控。由于旅游资源开发投资巨大,许多地方政府本身不具备足够资金能力,进行旅游资源的独立开发,在此情形下将旅游资源开发经营权出让给私营部门,成为中外常见的发展模式。12.3 资源管理与旅游规划资源管理与旅游规划12.3 12.3 资源管理与旅游规资源管理与旅游规划划12.3.2 旅游发展规划旅游发展规划旅游发展规划(tourism development planning)是根据
14、旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系,以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所作的安排。旅游业实际上由商业部门、非营利部门和政府部门三种利益主体组成,因此旅游规划必然需要全面了解并协调这三方面的行为和利益关系。旅游规划的目标就在于,提高旅游业的经济效益,提升游客满意度,进行部门、行业和社区的整合,以及保护旅游资源(顾朝林、张洪等,2003)。旅游规划是一门政治、科学、艺术三合一的学问。政治性强调政策研究和多利益主体平衡;艺术性强调的是规划师的主观感受对客观世界的反映与超越;科学性强调逻辑推理与经济预测的重要性。12.3 12.3 资源管理与旅游规资源管理与旅游规划划
15、12.3.3 公共吸引物管理公共吸引物管理很多旅游吸引物凭借自然、人文或社会旅游资源形成,这些资源绝大多数属于公共资产,吸引物的管理实际上就是公共吸引物的运营管理。公共吸引物经营管理的目标就是要确保旅游功能高效永续的发挥,实现旅游吸引物经济、社会和环境三个方面的可持续发展。为了保证公共旅游吸引物管理目标的实现,在资源管理中要坚持开发与保护并重,实现旅游资源的可持续利用。要充分考虑旅游地社会承载能力,力求避免旅游产生的消极影响。政府主导是公共旅游吸引物经营管理的特殊要求,公共吸引物的经营与管理涉及资源的保护、规划、开发和日常的经营等事项,往往涉及多个政府部门之间的协调工作。市场导向原则要求旅游吸
16、引物的经营与管理遵循市场经济的客观规律,按照市场规律经营管理。充分利用自身的区位、经济和资源优势,扎实做好针对不同市场的基础调研和分析,开发针对不同细分旅游者群体的旅游吸引物。针对封闭型和开放型吸引物,其经营管理模式存在很大差异。封闭型吸引物管理模式可以概括为“统一管理、责权分明”,强调“统一”。开放型吸引物管理模式可以概括为“联合管理、配合协调”,强调“协调”。12.4 12.4 公共环境与生态保公共环境与生态保障障12.4.1 旅游公共环境问题旅游公共环境问题从产业发展的实践角度,人们认识到,需要以较低的负面影响和更好的可持续方式来开发旅游,因而旅游发展的新形式替代性旅游(alternat
17、ive tourism)应运而生(Smith and Eadington,1992)。无论是传统的旅游方式,还是新兴的替代性旅游方式,都应尽到相应的责任,即所谓的应责旅游(responsible tourism)。应责旅游既包括基于自然的旅游,也包括基于社区的旅游(Spenceley,2008)。旅游业是较早自觉引入可持续发展思想的产业。对于旅游影响的关注促进了可持续旅游(sustainable tourism)的研究,所谓可持续旅游,也是从环境、经济、社会三个方面来阐述的(Swarbrooke,1999)。在进行旅游发展项目可行性分析时,必须将环境代价等隐性成本纳入成本收益分析当中。环境影响
18、评价是强化环境管理的重要手段,它是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。环境影响评价的目的是实施可持续发展战略,预防建设项目实施后对环境造成的不良影响,促进经济、社会和环境的协调发展。12.4 公共环境与生态保障公共环境与生态保障12.4 12.4 公共环境与生态保公共环境与生态保障障12.4.2 旅游生态保障旅游生态保障旅游吸引物多数情况下是凭借当地原有的自然资源和文化资源。从资源保护的角度看,其目的包括保护生态环境、传承历史文化,为人类能够更长久、更好地生存和发展提供资源保证。资源保护的目的是更好地利用。我们需要在不同的利
19、用方式之间进行比较,寻找最有效的利用方式。资源保护需要具备一定的物质条件和精神条件。物质条件是指要有足够的财力对资源进行保护;精神条件是指社会文化要有保护资源的意识和氛围。从旅游开发的角度来看,旅游开发的目的是要发展旅游产业,创造经济效益、社会效益和环境效益,使旅游资源发挥应有的价值。旅游资源是旅游地发展的基础,是旅游产业能够可持续发展的首要条件，旅游开发与资源保护之间理论上并不存在矛盾和冲突。旅游资源受到损害和破坏的原因,归纳起来可以分为自然损毁和人为破坏两种。自然力对旅游资源的破坏作用在很多情况下是不可避免的，对于自然损毁主要的对策是通过相应的技术措施加以针对性的预防或减缓,着重加强对源头
20、的控制。资源的人为破坏是指旅游资源受到的来自人类社会的破坏力,可以分为社会经济发展造成的破坏、旅游开发造成的破坏和旅游者造成的破坏等不同情况。本章小结本章小结旅游与游憩产品具有显著的公共性,因此旅游公共组织、旅游公共管理成为影响旅游活动水平、影响旅游经济发展、加强旅游危机管理的重要条件。全国性和地方性的旅游立法是各级政府及政府主管部门进行旅游行业管理、协调多利益主体关系的重要法律保障;在制定旅游发展特别是经济发展政策和旅游发展规划过程中,也需要从公共管理角度进行把握。旅游资源和环境的外部性产生了资源管理、利用与保护的不同价值观冲突,政策制定、规划研究很大程度上是为了在诸多利益主体之间达成符合可持续发展目标的平衡。ENDEND
