1、第八章 人事管理和绩效管理一 人事管理 二 人事制度改革三 绩效管理 四 对人事改革与绩效改革的批评 尽管当下公共部门的改革关注点放在外部因素上，但在内部管理上也发生了一些重要的变革。管理主义模式试图使组织及其内部管理制度取得比以前更为直接的结果，在这种模式下，内部管理已呈现出重要的变化。人事管理和绩效管理作为内部管理的两个主要方面也正在发生变革。传统模式下人事管理的目标主要是控制投入，而不是产出或目标的实现。在新公共管理运动中，人事管理的目标是关注结果。引言一、人事管理n传统行政模式中的人事管理几乎完全遵循了马克斯韦伯的官僚制理论。q在韦伯的理论中，个体公务员有一套特定的工作条件：n（1）终
2、身制n（2）由高层权威机构任命而不是经选举产生，对招聘和雇佣条件进行独立的、非政治的控制n（3）职务任命和晋升是一种功绩晋升制度 n（4）由养老金提供的老年安全保障一、人事管理n传统人事行政的优点q为体制内的公务员提供了一种获得稳定感的途径；q其设计是超党派的，即公务员是中立的，不随政党和选举的更迭而变动；q公务员被任命到初级职位并通过等级制度获得稳步晋升，甚至凭资历获得升迁，这一切将培养公务员对部门和公共服务的忠诚感，并能够弱化公职政治化的现象；一、人事管理n传统人事行政的缺点：q传统人事管理中僵化的等级制度无法适应快速的变化，而且导致公务员只专注自己的事务。q根据资历选拔的制度往往会打击有
3、能力的人，产生庸才。q缺乏绩效测量导致无效率。q传统行政中的人事制度更重视公平而非实现结果的能力。q重视规则和程序导致培养的只是行政官员，而非管理者。q行政结构的僵化性使得选拔程序过于烦琐，并经常超出管理者的控制，因此很难雇用到合适的人才。q很难建构一套适当的报酬体系或解雇不称职的人。q各种规则也抑制了管理者激励下属的能力。二、人事制度改革n英国1968年的富尔顿报告建议人事制度应该开放，使外界人员可以被雇用在公共部门的所有层次上。n美国1978年的文官改革法主张管理需要改进，而且管理者应对其组织和员工承担更大的责任。n人事制度变革的目标：q人事制度变革的一般目标是注重结果、灵活性和激励因素，
4、旨在打破僵化的等级制结构并提供灵活性。它不同于有保障的终身雇佣制，所有层级上的大多数员工都面临着机构的重级以及更大的流动性、更多的冗员裁撤计划和更大的不确定性。虽然公共部门是由于政府工作的与众不同而引进特殊的人事制度，但其规模和职能的扩大已经表明，大多数公务员的工作是提供服务而非政策建议，因而，采用不同雇佣标准的状况也难以为继了。二、人事制度改革n奥斯本和盖布勒认为人事制度改革主要表现为：q广泛的职位分类和工资等级；q由市场决定的各种工资；q绩效工资；q基于绩效而非资历的晋升和解雇；q允许管理者雇用最合格人员的雇佣制度大胆录用最能胜任的人；q精简被解雇人员的申诉程序。(Osborne and
5、Gaebler，1992)二、人事制度改革n公共部门人力资源管理（HRM）的特征q第一，战略性。第一，战略性。人事职能正变得更有战略性，但必须在政府规定的的资源范围内进行。q第二，管理模式转向理性主义与绩效主义模式。第二，管理模式转向理性主义与绩效主义模式。q第三，灵活雇佣。第三，灵活雇佣。与过去相比，雇用变得更加灵活而非标准化。q第四，双向选择的雇佣关系。第四，双向选择的雇佣关系。一方面，大部分非管理人员继续通过集体谈判的方式来决定他们的报酬和条件；另一方面，公共管理者越来越多地通过个人雇用合同为政府服务。q第五，将私营部门的人力资源管理第五，将私营部门的人力资源管理(HRM)理念及其流理念
6、及其流行模式应用到公共服务的一些特殊领域。行模式应用到公共服务的一些特殊领域。法纳姆法纳姆(Farnham，1999)（教材p180）二、人事制度改革n公共管理者的工作比以前更加复杂、更具挑战性。n在公共服务领域中，这种转型确实正在进行，并且确定无疑的是，要回到过去的僵化状态已绝无可能。当然这种过渡时期对许多公务员来说并不容易。三、绩效管理n绩效管理改革是管理主义方案中一个特别重要的组成部分。许多政府部门现在期望设计“绩效指标”，而绩效指标是一种用来测量组织在实现既定目标的过程中所取得的进展情况的方法。在公共部门中，绩效指标的设计比在私营部门要困难得多，但绩效评估特别重要。三、绩效管理n概念界
7、定：理解绩效q绩效，也称效绩、业绩，来源于英文“performance”。绩效的汉语意思是指“功绩”（汉语大辞典），“功绩、功效”（新现代汉语词典）。其英文的解释是“执行、履行、表现、成绩”，是做事情的结果状况。n总的来说，绩效用于描述某一系统在运行一段时间后的结果表现。三、绩效管理n绩效评估的目标是：监督并推动工作人员和机构实现组织目标的进程。q绩效评估体系旨在评估个体成员的绩效，甚至在一定程度上可以对一年中所期望取得的主要贡献予以事先规定，然后把它与年终实际取得的成就进行比较。这种方法可以进一步延伸，即可以根据实现既定目标的程度而对组织成员进行奖惩。绩效管理过程图绩效计划绩效计划活动：与下
8、属一起确定目标和行动活动：与下属一起确定目标和行动时间：绩效期初时间：绩效期初绩效考核绩效考核活动：考核员工或组织绩效 时间：绩效期结束时 绩效反馈绩效反馈活动：就考核结果与员工面谈时间：考核结束时绩效实施与管理绩效实施与管理活动：观察、记录和总结绩效，向员工反馈，与员工探讨、给员工建议 时间：整个绩效期间 关键绩效指标体系关键绩效指标体系考核结果使用：薪酬设计、培训计划、人事变动等考核结果使用：薪酬设计、培训计划、人事变动等绩绩效效期期间间从绩效考核到绩效管理n从人力资源管理领域的范畴来看，绩效管理与绩效考核的主要区别在于：q绩效管理是一个完整的管理过程，是一个管理的循环，这个循环包括绩效计
9、划、绩效实施与管理、绩效评估与绩效反馈面谈。绩效考核只是管理过程中的局部环节和手段。绩效管理不仅强调绩效的结果，而且注重达成绩效目标的过程。q绩效管理侧重于信息沟通和过程控制，绩效考核侧重于对考核结果的单向判断。绩效管理的特点是管理者与被管理者通过双向沟通与交流，鼓励工作人员积极参与绩效反馈过程，促进双方对绩效的认同并加以改进，有效的沟通对塑造政府人员的正确行为导向等方面都具有积极作用。三、绩效管理n绩效管理改革的起点之一：英国的财政管理议案（FMI Financial Management Initiative，1982）q详细说明政府所有的政策目标和官僚组织内个别单位的目标；q精确分配各种
10、合同和项目成本；q制定绩效指标和产出标准，用来评估目标实现过程中所取得的成就。三、绩效管理n建立绩效标准来对管理者的成就进行评判是非常必要的，这是公共管理的特征。绩效指标 对绩效评估对象进行客观评判的具体尺度 投入投入产出产出业业 务务最终结果最终结果中期结果中期结果n考虑到政策目标的不同，应该设计不同的绩效指标体系。（卡特、克莱因和戴伊的观点Carter，Klein andDay，1992，p181)公共管理的公共管理的使用效率使用效率设计产出的标准设计产出的标准责任责任程序性指标程序性指标（有效性和时间性）（有效性和时间性）管理能力管理能力组织绩效目标组织绩效目标政策目标绩效指标设计 英国
11、政府绩效评估的指标（3E）经济economy 表示投入成本的最小化程度，即在维持特定水平的投入时，尽可能降低成本，或者说，充分使用已在的资源以获得最大和最佳比例的投入，即“做事情尽可能节约”。这一指标一般涉及成本与投入的关系。成本与投入的比率、行政开支与业务开支的比率、人均开支测定、单位成本测定、经济改进余地测定、资源浪费测定 效率efficiency 表示在既定的投入水平下使产出水平最大化，或者说，在既定的产出水平下使投入水平最小化，即“把事情做好”。这一指标一般通过投入与产出之间的比例关系来衡量。应用效率示标、采用不同的效率测定方法 效益effectiveness 表示产出最终对实现组织目
12、标的影响程度，包括产出的质量、期望得到的社会效果、公众的满意程度等，即“做正确的事，并且把它做好”。这一指标一般涉及产出与效果之间的关系。质量测定、社会效果测定、顾客满意度测定绩效指标设计的原则 S M A R T 明确的（明确的（specific results）“具体的”“明确的”“清晰的”“切中目标的”，而不是“模棱两可的”、“抽象的”可衡量的（可衡量的（measurable）“可衡量的”、“可评价的”，能够形成数量指标或行为强度指标，可供比较的标准，而不是“笼统的”、“主观的”描述；可达到的（可达到的（attainable）“能够实现的”，“可行的”；而不是“过高或过低”或者不切实际现
13、实的、相关的（现实的、相关的（realistic）“现实的”，而不是“凭空想象的”或“假设的”，与工作单位的需要和员工前程的发展相关受时间限制的（受时间限制的（time-constrained）有计划，受时间控制，具有“时限性”，而不是仅仅存在模糊的时间概念或根本不考虑完成期限 三、绩效管理n绩效测量及其在绩效管理中的广泛应用是一个有价值的实践，但必须同时认识到它的局限性。n绩效测量存在的困难：q公共部门的利益是不能被量化的；q以经验为基础的测量方法由于只把注意力放在可以量化且能够被信息系统处理的事情上而使所做的事情发生了扭曲。n绩效测量有很多困难，而且在公共部门存在的困难更大，但这并不意味着
14、应该无所作为。n如果不尝试测量绩效，管理主义计划的其他方面将无法有效运转。四、对人事改革与绩效改革的批评 n1、对人事改革的批评q（1）激励公务员与降低他们的服务条件是人事管理的困境。q波利特和鲍克特(Pollitt and Bouckaert，2000)q（2）对个人绩效的评估变成了一种控制手段。公务员有了更多的自由，但同时却受到更大的监督霍顿(Horton，1999)q（3）通过额外工资进行激励设想的问题。尽管绩效工资从抽象意义上说是一个好的想法，但却难以得到公平而又合理的执行。它可能被用来奖赏自己喜欢的人，因而可能会引起那些自以为是应该获得额外报酬却一无所获的人的怨恨。q（4）公共部门中
15、人事绩效的测量仍然是个难题，因此，不公平的问题不可能得到解决。四、对人事改革与绩效改革的批评 n2、对绩效管理改革的批评q（1）如何设计有效的绩效指标是一个问题。q（2）要设计出适当的绩效测量办法并非易事。迄今为止所使用的绩效指标了确实存在一些问题。在公共服务的许多领域中，很难用一种公平而又全面的方法对个人绩效进行比较。四、对人事改革与绩效改革的批评 n3、改革中的士气问题 q（1）公共行政在其黄金时代曾是一个有价值的、受人尊重的职业。这种情况在20世纪80年代以前已发生了变化，官僚个人不得不应对来自公众的反感情绪。q（2）公共部门士气低落的问题进一步恶化，并导致公共部门的工作人员工作无效率。因此，要想提高整体绩效，必须重视士气问题。从20世纪80年代初期开始，公共部门内部管理制度的各个方面都已发生了重大的改变。人事管理作为内部管理的一个组成部分，无论是在人事还是在机构方面都已经取得了一些成效，如实现了择优选人，然而，在所有进行管理变革的领域中，还有很多问题，要想解决问题仍有很长的路要走。展望未来，需要指出两点：（1）尽管在创立新制度方面尚有不少问题，但内部管理改革的方向是非常清楚的。（2）应该从纵向上进行比较或研究，通过与过去比较来判断改革的成效。这样才能看到变革所取得的成绩，比传统行政模式下的情形要好得多。结论
