1、目录目录1 奥巴马任期政治概貌 32 后危机时代的财政刺激与对冲 41.财政刺激 42.非常规的宽松货币政策操作 53.政策效果 63 结构性的社会与经济改革 71.税改 72.医保制度改革 83.基建更新与投资 84.金融监管 95.培育经济增长新动能 96.政策效果 94 财政再平衡 91.财政预算控制112.政策效果115 贸易政策 121.巩固后危机时代美国在全球贸易当中的主导权 122.政策效果 1212021 年 1 月，新一届美国国会、联邦政府即将正式履新。在 2020 年总统大选期间，拜登和民主 党就内政改革抛出一系列政策承诺和主张，使得市场对拜登政府任期当中美国各项内政政策和
2、改 革的推进寄予厚望。在这一系列的报告当中，我们复盘并分析了在政策主张上可比的往届民主党政 府任期当中的内政政策推进，尝试在历史的经验借鉴当中，形成对拜登时代美国内政政策推进与改 革节奏、成效的合理预期。1 奥巴马任期奥巴马任期政政治概治概貌貌 国会情况国会情况奥巴马在执政的第一个任期的前两年里（2009-2011），民主党完全掌控了参众两院，且在两院均 有较大的优势。随后的四年里（2011-2015），民主党和共和党分别掌握了参议院和众议院的多数 席位，但是民主党在参议院的优势较前两年降低。民主党在奥巴马政府的最后两年里（2015-2017）失去了参众两院的多数席位。图 1：奥巴马执政时期参
3、众两院席位情况政府民调支持率政府民调支持率奥巴马在任期间支持率高开低走，就职初始高达 65%，但从 2009 至 2010 年逐步走低至 45%左 右，2010 年往后基本维持在 45%-50%。图 2：奥巴马在任期中的支持率参议院参议院众议院众议院年份年份总计总计民主党民主党共和党共和党其他其他总计总计民主党民主党共和党共和党2009-201110056-5840-4224352571782011-2013100514724351932422013-2015100534524352012342015-20171004454243518824722 后危机时代后危机时代的的财政刺激与对财政刺激
4、与对冲冲政政策背景策背景在奥巴马政府上台以前，次贷危机对美国实体经济和金融市场造成严重冲击。2008 年 Q4，美国实 际 GDP 同比下降 2.75%，截止新政府上台的 2008 年 1 月份，美国劳动力市场失业率在 8%以上，2008 大选年全年标普 500 指数下跌 38.49%，且在政府换届前后维持大幅度下跌。衰退和明显的 产出缺口亟须政策扩张对冲。图 3：美国失业率（%）图 4：美国实际 GDP 与增速奥巴马竞选过程当中，将对冲衰退的财政刺激作为核心政治承诺之一。2.1 财政刺激代代表性政表性政策策/法案法案2009 年通过的美国复苏与再投资法案（ARRA 2009），法案在通过时囊
5、括的财政刺激政策总规模达到约 7870 亿美元。在当时成为美国国会历史上立法通过的最大规模财政刺激方案。主要政 策刺激方案包括1）2370 亿美元用于个人税收减免，包括增加工资税收抵免额度、增加替代性最低征税，以及扩大 学生和购房者的信贷额度;2）822 亿美元用于援助低收入工人，失业者和退休人员，包括对受助人员进行职业培训。3）510 亿美元用于企业税收优惠，具体举措包括降低公司退税门槛、增加可再生能源生产的税收 抵免；4）1551 亿美元用于卫生健康领域：发放医疗补助、投资和奖励医疗技术研发。5）662 亿美元用于环境保护与基础设施建设;10.0 9.0 8.0 7.0 6.0 5.0 4
6、.0 2006-01-012006-04-012006-07-012006-10-012007-01-012007-04-012007-07-012007-10-012008-01-012008-04-012008-07-012008-10-012009-01-012009-04-012009-07-012009-10-012010-01-012010-04-012010-07-012010-10-0136）106 亿美元用于稳定州政府和地方政府的预算，帮助政府避免停摆或被迫增加税收，给经济带 来更大的压力。奥巴马政府上任之初面临的情况，与 2021 年即将走马上任的拜登政府相似。彼时财政纾困
7、同样是 奥巴马&拜登政府上任之后的首要工作，而参议院民主党掌握超过多数但不足绝对多数的席位（58 个）。经过谈判和妥协，民主党在参议院争取到了 3 张来自共和党议员的赞成票，法案压线通过，国会最终仅用了不到 20 天时间完成了2009 美国复兴和再投资法案的立法流程，7000 亿以上 的财政刺激规模也是 CARES 法案之前国会通过的最大规模财政刺激方案。图 5：2009 美国复兴和再投资法案的立法流程2.2 非常规的宽松货币政策操作理论上来说，美联储独立于美国行政机关进行运作，因此其货币政策操作不属奥巴马政府的政策管 理范畴，但奥巴马任期当中美联储的货币政策周期，仍然是复盘期间美国经济和宏观
8、调控政策不可 或缺的一个侧面。需要注意的是，相比起 2008 年时任美联储主席伯克南，现任美联储主席鲍威尔 被认为鸽派程度甚至低于前者，因此未来的政策更需要引起关注。代代表性政表性政策策/法案法案2008 年-2012 年在奥巴马的第一任期中，美联储共开启了 3 轮量化宽松，并最终在 2014 年这一政策才最终落下帷幕，总计购买规模约为 3.9 万亿美元。第一轮量化宽松（2008 年 11 月至 2010 年 4 月）这一时期的政策目标主要是缓解金融市场的流动性紧张，以及次贷危机对投资者信心的冲击。美联储大约以每月 1000 亿美元的速度购买抵押支持债券（MBS）、长期国债以及金融机构债券，持
9、续 18 个月，规模约为 1.725 万亿美元。此轮 QE总体特点是大进快出，快速向市场注入流动性，及时阻断了金融机构倒闭的浪潮。第二轮量化宽松（2010 年 11 月至 2011 年 6 月）由于金融市场流动性已经得到缓解，第二轮主要 的政策目标是刺激经济增长，扭转通货紧缩。2010 年底美联储开始使用“扭转操作”，以大约每 月 750 亿美元的速度，持续卖出短期国债，购买长期国债，以压低市场中长期利率，影响市场预期，进而促进经济复苏。在 8 个月的时间里，美联储共购买约 6000 亿的长期国债。在此情况下，2011 年起美国表现出较为强劲的复苏势头，通胀预期走高。4第三轮量化宽松（2012
10、 年 9 月至 2014 年 10 月）随着美国大选的接近，高失业率的情形亟待改 善。由于房地产及相关建筑业、家具制造业等历来是吸纳低技能就业人口的重要产业，这一轮量化 宽松以提振房地产市场、改善就业为主要目标，在维持“扭转操作”的基础上，进一步购买抵押支 持债券（MBS），速度约为 400 亿美元每月。此后，美国制造业和房地产业逐渐向好，并支撑整 体经济温和复苏，失业率也大幅下行。2.3 政策效果整体而言，财政刺激及时落地与美联储的三轮量化宽松，帮助美国快速走出了衰退，从 2009 年开 始逐步推进整体经济的温和复苏。就经济的基本面而言，2008 年 Q4 开始美国经济进入衰退，同比与环比增
11、速为负，2009 年 Q2 开 始环比迅速转正，而后 Q4 起开始同比转正。进入 2010 年，从 Q2 开始恢复到 3%-4%左右的温和 增长。通货膨胀方面，2008 年 10 月开始 CPI 环比增速为负，2009 年短暂地恢复为正后，进入2010 年又一次出现通缩趋势，直至第二轮 QE 后，通货膨胀率得以基本稳定为正。失业率从 2008年 4 月以来迅速走高，2009 年 5 月开始增速趋缓，直至 2009 年 10 月达到高点 10%，随后逐渐 下行，至 2014 年第三轮 QE 退出时回落至 5.6%左右的温和水平。就金融市场而言，大规模财政刺激锚定了市场对经济前景的预期，股票市场在
12、财政刺激落地后的2009 年 3 月见底，并同步开启了美债收益率上行、美元指数下行趋势。图 6：美股指数受财政刺激的影响上行图 7：十年期美国国债收益率上行5图 8：美元指数表现疲软（点位）图 9：黄金持续上涨（美元/盎司）在整个任期当中，奥巴马政府执政期间持续的低息环境和美联储扩表，也助推美股股指和房地产等 资产价格期间出现持续性的增长。3 结构性的社结构性的社会会与经济改与经济改革革政政策背景策背景里根税改、第三次技术革命以来，美国经济和社会结构的不平等问题加剧，有效需求萎缩，增长中 枢下移。进入小布什时代，减税、次贷危机的产生均加剧了不平等和结构性的问题。图 10：里根时代后的美国，收入
13、前 1%在总收入中占比持续扩大在两度竞选过程当中，奥巴马政府及民主党就把解决美国经济发展当中的结构性问题及不平等问 题，作为执政的优先目标，提出了税改（对富人加税）、大医保等代表性的政策主张。3.1 税 改672011 年税改的核心问题在于，2003 年签署的布什减税即将到期，针对是否要继续延长这一减税措 施，两党存在着较大的分歧。民主党认为财政赤字已经过大，应该将减税方案修改为针对中等收入 人群，而对高收入群体取消减税，恢复原有税率，共和党则主张全面延长布什减税法案，对高收入 人群的减税措施必须得到延续。此时，民主党尽管掌握着国会参众两院，但并没有达到绝对多数的控制，因此第一轮方案主要满足
14、民主党的诉求，将减税政策扩展至联合申报收入低于 25 万美金的家庭，不延长布什减税政策，这 一方案民主党凭借众议院优势通过，但折戟参议院。下一版方案民主党被迫做出较大妥协以在在边 际上争取参议院多数通过，包括同意将布什减税法案延长两年。起初民主党进步派试图加入提高遗 产税的诉求，获得参议院多数通过后，回到众议院却再次折戟，法案再次向温和的方向妥协，同意 降低遗产税税率。最终，延长布什减税、降低遗产税的政策成果已经严重偏离了民主党的税改政策 初衷。除此之外，2013 年 1 月 2 日还颁布了美国纳税人减免法（ATRA），这一次相对更为贴合民 主党的诉求，永久性地降低部分税率，主要针对的是较低收
15、入人群，高收入人群则没有延续布什减 税的低税率：1）对于应税收入小于 40 万美元的个人，其个人所得税冻结在 2012 年的水平，布什减税法案失效 后不会提升；2）应税收入大于 40 万美元的个人，采用 39.6%的边际税率，相较 2003-2012 年的 35%水平提 高。2.医保制度改革代代表性政表性政策策/法案法案2010 年 3 月 23 日签署生效的患者保护与平价医疗法案（ACA）可谓奥巴马执政期间最重要的法案之一，与 2010 年的医疗与教育协调法案共同构成 1965 年以来美国医疗体系最重大的 改革。患者保护与平价医疗法案的核心内容是要求所有美国公民都必须购买医疗保险，除此之外，
16、法 案还对私人医保行业与公共医保项目进行了改革，将 3000 万没有医保的美国公民纳入了医保的覆 盖范围，该法案的施行会增加国家医疗开支，同时减少联邦医疗保险 Medicare 的开支。在通过这一法案的过程中，民主党在参众两院均有多数席位，其中参议院有接近 2/3 多数的席位。最初，参众两院展开联席会议讨论医改法案，最后在 5 个版本中选择了较为折中的一版，进入众议 院投票通过。进入参议院后，恰逢一名反对医改的共和党议员斯科特布朗接替民主党议员，妥协 无望后，民主党选择进入和解程序，使得法案最终通过。3.基建更新与投资代代表性政表性政策策/法案法案2015 年 12 月 4 日，奥巴马签署了修
17、复美国地面运输法，提供 5 年内约 3050 亿美元资金用于 道路的修复与建设，以及新运输线的建立，是十年来第一部为地面运输提供了长期资金的法案。4.金融监管代代表性政表性政策策/法案法案多德弗兰克法案，主要内容包括扩大美联储的金融监管权限，设立金融稳定监管委员会，设立消费者金融保护局；制定更加严格的美国银行业资本金标准；规范金融衍生品交易；加强对信用评级机构的监管；适度限制美国金融机构高管的收入。5.培育经济增长新动能奥巴马政府着重推出以重振制造业为核心的“再工业化”战略，并致力于将其培育成引领美国经济 增长的核心战略。2009 年 12 月，美国白宫发布了重振美国制造业框架报告，并在此后增
18、加联 邦研发支出、税收政策向创新企业倾斜、增加投资新能源开发与清洁能源替代、整合政府与学术界 和企业界的资源，构建先进制造业伙伴和全国先进制造业创新网络。6.政策效果由于政策落地的兑现程度等方面问题，奥巴马在结构性改革方面的新政，没能够有效解决美国经济 增长长期中枢下移、制造业萎缩以及人口贫富差距扩大等问题。图 11：奥巴马任期内美国收入分配不均的情况并没有得到改 善图 12：美国 GDP 同比增速（%）4 财政再平衡财政再平衡政政策背景策背景6.00 5.004.00 3.00 2.00 1.00 0.00 -1.00 -2.00-3.00 -4.00 81994-031995-031996
19、-031997-031998-031999-032000-032001-032002-032003-032004-032005-032006-032007-032008-032009-032010-032011-032012-032013-032014-032015-032016-032017-032018-032019-032020-03次贷危机后，大规模的财政政策扩张，历史性地加重了美国联邦政府的财政赤字、债务规模。图 13：美国联邦赤字：12 月移动平均（十亿美元）图 14：美国联邦债务/GDP（%）2011 年 8 月 5 日，由于联邦政府的债务赤字问题，标准普尔宣布将美国长期主权债务
20、评级由 AAA 下调至 AA，评级展望负面，这是 1941 年标普公司开始主权评级以来，美国首次失去 3A 评级。此举再次引发市场对美国债务的担忧，标普 500VIX、黄金价格与商品价格纷纷走高。图 15：1996 年-2013 年联邦政府债务与债务上限（b$）图 16：S&P500 VIX 指数陡然上升170001500013000110009000700050001996-01-011996-11-011997-09-011998-07-011999-05-012000-03-012001-01-012001-11-012002-09-012003-07-012004-05-012005-
21、03-012006-01-012006-11-012007-09-012008-07-012009-05-012010-03-012011-01-012011-11-012012-09-012013-07-01联邦政府债务债务上限9图 17：CRB 商品价格指数（点位）图 18：2011 年 5 月-10 月黄金现货价格（美元/盎司）1.财政预算控制代代表性政表性政策策/法案法案2011 年，国会与白宫博弈之下，达成的预算控制法案（BCA 2011）。其主要内容，也即彼此 的交易对价是1）立即增加 4000 亿的债务上限额度；2）设立超级委员会，制定措施使得未来十年内削减约 1.5 万亿的联邦
22、债务。若 2012 年底仍未形成方案，则从 2013 年开始实行“封存”，强行削减一系列非必要开支。2.政策效果联邦财政赤字的相对规模从 2011 年开始缩减。同时，后次贷危机时代的美元指数自法案通过的 2011 年 8 月开始触底、反弹。图 19：2000 年-2017 年美元指数：2011 年 8 月后反弹走高460.00480.00500.00520.00540.00560.00580.002011-05-022011-06-022011-07-022011-08-022011-09-022011-10-021400150016001700180019002011/5/022011/5/
23、302011/6/272011/7/252011/8/222011/9/192011/10/17105 贸易政策贸易政策政政策背景策背景次贷危机导致全球贸易流大幅度萎缩，逆全球化主义的呼声加剧，贸易保护主义风险上升。1.巩固后危机时代美国在全球贸易当中的主导权代代表性政表性政策策/法案法案2008 年 2 月，美国就跨太平洋伙伴关系协定陆续与其他 11 国开始谈判，力争实现削减关税、以 负面清单形式开放自由贸易、禁止有害渔业补贴以及保护劳工集体谈判权与劳动人权。2015 年，国会授予总统奥巴马快速通道授权，而后 2016 年 2 月 4 日美国同其他 11 国共同签署这一协定。然而，8 月时，
24、参议院多数党领袖米奇麦康奈尔表示，在奥巴马卸任前不会对该协议进行投票。2017 年 1 月 23 日，新任总统特朗普宣布退出 TPP 协定。2013 年 7 月，美国开启了与欧盟的跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定（TTIP）的谈判，旨在与欧盟消除商品关税与服务限制，进一步开放市场准入与投资。直至 2016 年 10 月，双方共进行了十五轮谈判。特朗普上台后，发动对欧盟的贸易战，谈判搁置，直至 2018 年 7 月贸易战告一段落后，试图恢复，但欧洲委员会宣布这一谈判以及“过时且不再相关”。2011 年 6 月 15 日，时任总统奥巴马发起“选择美国”计划，创建了跨 23 个部和联邦机构的“选 择美
25、国”项目办公室，利用联邦政府的资源和能力，推动全世界各地和美国本土企业扩大在美国的 投资。除此之外，这一计划还致力于协调各州和地方政府吸引外商直接投资活动，为美国经济和就 业增长创造良好的环境，吸引制造业回归本土。2.政策效果图 20：美国进出口及贸易差额首先，在次贷危机的冲击结束以后，美国贸易逆差在奥巴马任上持续扩大。1112其次，奥巴马尝试主导建立的多边贸易体系（TPP），在任期结束后失效。反映制造业和其他在全 球化过程当中受损群体诉求的特朗普上台后，展开了以贸易保护和双边主义为核心思想的贸易再 平衡策略。风险提示风险提示历史复盘对政策推演的参考意义存在局限性。美国宏观政治和经济环境均发生了趋势性的变化，在 对在任联邦政府未来政策推演的分析当中，需要考虑这些宏观环境的趋势性变化。
