1、公共管理学（第5版）第一章 导论 公共部门是在一个国家中承担公共产品和公共服务提供责任的组织体系。公共部门的 特殊性质和任务特点决定了其人力资源管理与企业组织人力资源管理既有共通之处,也有 明显相异之处。在人力资本理论推动下,现代人力资源管理理念和方式已经大大区别于传 统人事行政管理。公共部门所处的内外部环境对其人力资源管理活动的目标、功能、任 务、发展方向有着重要影响,形成了公共部门人力资源管理系统。在这样的背景和系统 中,公共部门人力资源管理不断实现提升组织生产力水平、创造人才成长环境和推进组织 变革的目标,发挥重要的管理功能。目 录/CONTENTS人力资源管理与公共部门的基本概念01公
2、共部门人力资源管理的特征与功能 03公共部门人力资源管理的理念演进 02公共部门人力资源管理的目标0405公共部门人力资源管理机构的角色与责任 变革中公共部门人力资源管理者的知能和守则 06人力资源管理与公共部门的基本概念Part.011.1.1人力资源的含义与一般特征n在现代组织中,人力资源是组织资源的重要组成部分。组织的物质设备、财政资本、技术能力、人力资本和社会资本资源构成了组织资源的总和,并成为组织生存和发展的基础。目前,人们通常从广义角度理解人力资源内涵,其一般意义的含义是,在一定范围内 能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和。它可分为现实的人力资源 和潜在的人力资源
3、两部分。n一个国家或地区的人力资源构成由两方面体现。第一个要素是人力资源数量,这是标志人力资源总量的基础性指标,是人力资源量的特征。第二个要素是人力资源质量,这是标 志人力资源总体素质的指标,是反映人力资源质的因素。n人力资源有以下基本特征:人力资源生成过程的时代性与时间性；人力资源的能动性；人力资源使用过程中的时效性；人力资源开发过程的持续性；人力资源闲置过程的消耗性；人力资源的特殊资本性；人力资源的高增值性。1.1.2人力资本理论与人力资源管理 n现代组织人力资源管理的兴起,与20世纪50年代以后西方经济学的人力资本理论(theory of human capital)产生密切相关。n人力
4、资本理论最早是由美国芝加哥大学的经济学家西奥多舒尔茨(Theodore Schultz)和加里贝克尔(Gary.S.Becker)等提出的。通过对人类经济史的考察,舒尔茨认为,人力是一个国家经济发展和社会进步的决定性因素,是经济与财富增长的源泉。n舒尔茨之后,人力资本理论得到了长足的发展,其中著名的人力资本理论还有加里贝克尔的人力资源的微观经济分析理论,爱德华丹尼森(Edward Dennison)的“人 力资源的经济统计分析理论”。n现代人力资源管理(human resource management,HRM)是在20世纪七八十年代 异军突起的相对于传统人事管理(personnel mana
5、gement/personnel administration)的一套新兴的管理理念、系统和方法,指国家和各种组织为开发和促进本国、本组织人力资本的发展,对本国或本组织人力资源的未来和现状进行的统计、规划、投资、成本收益核算、培训、使用、保障、研究和发展等一系列组织、决策活动。n公共部门(public sector)是相对于私人部门(private sector)存在,旨在提供公共产品和公共服务,以谋求公共利益和社会共同福利为目标的一套组织体系。n公共部门的构成十分复杂,而且,其涉及的范围随社会发展不同时期国家管理社会经济事务的职能范围、所用管理手段与方式的变化而变化。n按照组织的性质与特征,
6、我们可将公共部门分为以下几类:n第一类公共组织,是指公共部门体系中具有最为突出特征的一大类组织拥有公共权力,制定和执行国家宪法、法律,维持社会秩序,从事国家政务与社会公共事务管理,提供公共产品和公共服务,运营经费全部来源于国家公共财政划拨,不以营利为目的,追求公共利益实现的国家政权组织系统,包括国家各级立法机关、行政机关、司法机关和检察机关。n第二类公共组织,是指由国家政权组织委托和授权,从事公共服务,为公众提供科学、文化、医疗卫生等公共产品,其运营经费一部分来源于国家公共财政的划拨,一部分来源于为收回成本向服务接受者收取的费用,不以营利为目的的组织体系。n第三类公共组织,是指由政府出资组建、
7、生产社会需要的物质产品、以营利和国有资产增值为目的、以企业化方式运营的组织体系，主要是指各种国有企业和公共公司(public corporation)。1.1.3公共部门的含义与范围 公共部门人力资源管理的理念演进 Part.021.2.1 以主体性质评价为中心的人事管理 n为了获得治理国家的人才,一些国家形成了很多人事管理制度,例如:中国的古代征辟制、察举制、九品中正制、“四善二十七最”考核、文官科举考试等;英国的君主恩赐制、个人赡徇制等。n人员品格等主体资质成为人事任用的基本标准,而对品德才能的品评成为人事管理的主要方法。n个人品德品评是人事管理的核心工具。n组织领导者依靠经验在评价中发挥
8、重要作用。n政治因素在品评及人事任用中的影响力很大。n主体性质评价是组织人事管理的基本方法,至今依然发挥着重要作用,例如人力资源素质测评、工作分析中的 KAS规范,都是当今普遍采用的主体性质评价的技术手段,具有优势。但是,以主体性质评价为中心的人事管理存在着很大缺陷。从本质上说,这种管理使得领导者拥有人事任用方面较大的自由裁量权,如果没有完善的制度规则、精良的程序设计和有效的监督,领导者用人会陷入为所欲为的泥潭,任人唯亲、裙带关系、排斥异己等都有可能出现。1.2.2以事务性质评价为中心的人事管理 n如韦伯在工业文明时代理想组织设计的那样,现代人事管理致力于建立“非人格化”、客观的、可视的、可测
9、量的人事评价体系,为组织任用提供客观的、可操作化的基础。组织承担的“事”,即任务、职责成为管理的轴心,而以事务性质评价为中心则成为整个人事管理系统的基础。n以事务性质评价为中心,构筑了人力资源管理系统的基础,所有人事管理事务围绕工作分析展开。n以功绩为导向的可测量的业绩评价机制。n以法治规章为基础的人事管理规则体系。n心理学、行为科学、操作主义手段大量应用于人事管理之中。n人事管理成为职业主义的领域。n基于事务性质评价为中心的人事管理,提升了管理的科学化、理性化程度,提高了制度规范的能力。它塑造了组织“对事不对人”和维护组织正义的文化心理,引入公平竞争、以贡献力为导向的组织激励机制。但是,以事
10、务性质评价为中心的人事管理模式过于将管理焦点放在组织任务、职位、职责等硬件事务上,强调人对事(职位)的适配性,这在一定程度上抑制了人的主体性和能动性。1.2.3以战略发展为中心的人事管理 n为了提高人力资源管理回应外部需求以及化解外部压力的能力,确切地说,为了让 人力资源管理适应组织变化并成为推动组织创新的战略工具,构建与组织整体发展目标一体化的人力资源管理系统,公共部门必须弥补只关注内部、只看到当下、只认同刻板职位的缺陷,发展人力资源管理关注外部、着眼战略、协同变化的战略驱动能力。n公共部门人力资源管理具有促进组织变革的能力,是因为,它能够及时察觉和识别组织存在的体制性、结构 性、程序性问题
11、,通过反馈机制反映到决策管理层,改进管理现状,从而促进组织的发展。n战略制导优先。n无分类即无管理。n战略意图与绩效管理连接。n素质开发、终身教育与胜任力提升。n分权与构建战略合作伙伴。n值得注意的是,在“以人为本”、视组织成员为资源而不是成本的理念关照下,人力资源管理强调情感、文化因素在管理过程中的作用,注重用人性化的方式实施管理。公共部门人力资源管理的特征与功能 Part.03n公共部门与私人部门的组织性质、追求的根本目标以及承担的任务与责任存在着本质区别。透过公共部门和私人部门人力资源管理性质的比较,可以看到公共部门人力资源管理的重要特征:公共部门的重要任务是依照公共利益的要求,依靠宪法
12、和法律授予的公共权力,对社会资源和价值进行权威性分配,并推行公共政策。公共部门人力资源管理的政治性要求与特征远远高于私人部门。公共部门的管理活动缺乏像私人部门那样的自主性和独立性。公共部门组织与人员绩效的评价比私人部门更困难,更不易测量。1.3.1公共部门人力资源管理的特征 n公共部门人力资源管理在组织管理中承担的基本任务是(见图1-1):n公共部门人力资源管理的主要环节（见图1-2）：1.3.2公共部门人力资源管理的基本功能 公共部门人力资源管理的目标Part.04n人力资源管理对促进公共部门生产力具有举足轻重的意义,有学者形象描述:公共部门人力资源管理与发展是公共生产力增长的“活水源头”：
13、n公共部门人力资源是促进公共生产力发展的第一要素 n公共生产力目标决定了公共部门人力资源开发与管理的方向 n公共部门人力资源的品德素质、行为能力与行为规范是生产力提高的基础和条件 n公共部门人力资源管理本身的投入 产出效益直接反映组织生产力水平 n公共部门人力资源不断开发是公共生产力水平持续提高的源泉 n公共部门人力资源自身发展是公共生产力提高的目的 1.4.1以人力资源发展促进公共部门生产力水平不断提高 n变革已经是当今组织一项系统而持续的工作,变革的过程既是组织结构、运行机制的变化过程,也是组织群体和个人社会心理、态度、行为变化的历程。人力资源管理者在促进组织变革和化解变革中出现的问题等方
14、 面发挥着重要的作用。n 人力资源管理者通过对组织可持续发展的深度思考,成为组织改革积极影响者和推进者；n 人力资源管理者通过多种途径,获得组织成员对组织变革的认同；n 人力资源管理者帮助员工化解困境,减少员工对变革的恐惧和忧虑,变阻力为动力。1.4.2推进公共部门的变革与创新,创造适于人才开发与成长的组织环境 公共部门人力资源管理机构的角色与责任 Part.05n尽管直线职能部门并非组织人力资源管理专门的、职业化的机构,其人事管理的一些 权力也是经由上层授权获得的,但由于人事管理活动就存在于业务部门,与直线主管的其他管理活动结合在一起,所以,业务部门本身有着人事管理的传统及经验。n在人力资源
15、招募和选择、录用中,直线职能部门主管的管理责任包括:协助提供工作分析和职位评价所需的统计和分析资料;分析本部门现有公职人员的状况以及未来人力资 源需求状况和需要雇用人员的数量、质量和结构;描述空缺职位所需人员的资格要求;参与录用选择测试,并通过面试、面谈,做出最后的录用决定;将录用和调任的员工安排在合适的岗位上,并提供职位规范。n在人力资源培训和发展方面,业务主管承担的责任是:对新进入组织的员工进行导入初任培训;指导新任员工掌握职位规范;向人力资源培训部门提供人员发展建议,并反馈培训的绩效、结果信息。n在绩效管理方面,业务主管承担的责任是:向人力资源管理部门提供有关绩效评价标 准的信息;指导并
16、组织部门内具体的绩效评估工作;评价下属的绩效水平;与下属就绩效 评估结果和绩效改进措施进行沟通;为员工的职业发展提供建议。n此外，在工作场所管理和员工健康安全管理方面、薪酬管理方面、劳资关系管理方面、组织文化创造方面，业务主管都承担着相应的责任。1.5.1直线职能部门管理者的人力资源管理责任 n表1-4归纳了人力资源管理部门在各个人力资源管理模块中的工作任务,体现了人力资源管理部门与业务部门之间的分工协作关系。n人力资源管理部门扮演着以下角色:n战略规划、人事政策的制定者 n组织变革和创新的推动者 n人事管理的专家和研究者 n促成组织业务完成的服务和支持者 n组织员工的激励者 n资源使用中的协
17、调、监控和评价者 1.5.2人力资源管理部门的管理责任与角色 n随着人力资源管理日益职业化,其内部机构建制也在逐步分化。按照人力资源管理职能划分,建立起一些次级部门。常规人力资源管理部门包括人力资源规划部门、招募与任用部门、培训与发展部门、绩效考核部门、薪酬与福利部门、劳动关系部门等,人称人力资源六大管理模块。n人力资源规划是组织为了谋求可持续发展能力,在对组织内外环境进行综合分析、评估的基础上,通过对组织战略发展目标、增值方向和业务定位的界定,明确人力资源管理 的重点任务以及组织人力资源结构的改进方式。n招募与任用部门的工作主要是要实现组织人力资源的获取、录用和任用。n培训与发展部门的工作范
18、围十分广泛,且在组织中的重要性越来越大。n绩效考核部门的主要工作目标是围绕着绩效评估过程,发展公平的绩效管理标准和方法,激励员工提高工作业绩,推进员工个人和组织整体的绩效水平。n薪酬与福利部门在薪酬管理战略的框架下,从事着多方面的管理活动。n劳动关系部门的主要工作内容是指导和协调组织内的劳动关系,解决有关员工旷工、怠工、跳槽、罢工、请愿等方面的问题,1.5.3人力资源管理部门的设置 变革中公共部门人力资源管理者的知能和守则 Part.06n公共部门人力资源管理发生的重大变化,要求管理者必须完善其知能和素质,以适应新型管理环境和组织文化需要。美国学者麦克拉根(McLagan)认为,在今天的人力资
19、源管理职业领域,从业的或即将从业的人力资源管理人员将不断发展不同方面的专业知识、技能和能力,其基本知能要求包括技术、组织经营、人际关系和知识四大类35 项内容。n技术知能 n组织经营知能 n人际关系知能 n知识知能 n此外,公共部门人力资源管理者不仅需要具备多方面的专业知识与技能,而且必 须具有职业要求的道德标准与操守。1.6新公共服务理论n当代公共部门人力资源管理的兴 起,使得传统以事务性质评价为中心、强调作为成本的员工被动地适应工作职位的人事行 政管理模式,逐渐让位于倡导作为资源的员工通过不断进取提升组织绩效的人力资源管理制度。n公共部门人力资源管理系统的模式也呈现多样化的特征。n作为对组
20、织最重要资源的管理,公共部门人力资源管理对于公共组织能力的提升和发展具有重大意义。本章小节复 习 思 考 题1.请讨论,该怎样看待人力资源的概念及其性质?2.人力资本理论提出的意义和它对现代人力资源管理的影响是什么?3.公共部门与私人企业人力资源管理的相同和相异之处分别表现在什么地方?4.公共部门人力资源管理试图达成的目标是什么?5.公共部门人力资源管理与发展和组织生产力水平提升之间存在怎样的关系?6.公共部门人力资源管理承担着怎样的管理功能?它包括哪些主要任务和管理环节?7.当代公共部门人力资源管理中管理者的责任和角色是什么?8.适应公共部门人力资源新制度,公共部门人力资源管理者应该具备哪些知能和素质?谢谢观看2022年10月3日
