1、第第10章章 政府预算管理体制政府预算管理体制提纲 预算管理体制的含义和类型 财政分权与预算管理体制设计原理 中国的分税制改革与完善预算管理体制的含义和类型2022-10-234政府预算管理体制的涵义政府预算管理体制的涵义 政府预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心问题是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系。预算收支范围涉及的是政府财力在中央与地方，以及地方各级政府间如何分配的问题，而预算管理职权则是各级政府在支配政府财力上的权限和责任问题。2022-10-235政府预算管理体制的内容 政府预算管理主体和级次的规定 政府预算管理权限的划分
2、 政府预算收支范围的划分 预算调节制度和方法政府预算管理体制的类型 统收统支的预算管理体制 统一领导、分级预算管理体制 分级分税预算管理体制2022-10-237分税分级预算管理体制 收入划分上实行分税制收入划分上实行分税制 明确政府职能边界，划分政府职责范围明确政府职能边界，划分政府职责范围 预算调节一般通过转移支付制度进行预算调节一般通过转移支付制度进行财政分权与预算管理体制设计政府职能和支出责任划分 资源配置职能的政府间划分 居民和地区的异质性偏好 规模经济 外部性 受益范围 试验和创新的需要政府职能和支出责任划分 收入分配职能的政府间划分 人口完全流动与收入再分配 人口不完全流动与收入
3、再分配 识别成本 地区间收入再分配 作为保险的收入再分配政府职能和支出责任划分 宏观经济稳定职能的政府间划分 受益范围 稳定性政策外溢性 稳定性政策工具 宏观稳定的地方政府角色政府间财政支出责任划分 全国性公共产品和服务应有中央政府提供 地方性公共产品和服务应由地方政府提供 具有跨域外部性的公共产品和服务，中央政府应在一定程度上参与提供 地区间和居民间收入分配差距的调节，应主要由中央政府负责提供 中央、地方政府共同负担的支出责任划分，随要素流动性、替代性要素的相对稀缺性以及公共产品和服务提供的技术特征而发生变化内容责任归属依据国防中央全国性公共服务外交中央全国性交通中央国际贸易中央经济稳定与发
4、展、全国性公共服务金融与货币政策中央管制地区间贸易中央社会保障中央收入分配、全国性公共服务对个人的福利补贴中央、省收入分配、地方性公共服务环境保护中央、省地方性公共服务、外溢性对农业、工业、科研的支持中央、省、地方教育中央、省、地方卫生中央、省、地方治安省、地方地方性公共服务供水、下水道和垃圾处理地方消防地方公园、娱乐设施地方地区性交通省、地方2022-10-2314部分国家公共服务职责划分情况 政体国别公共服务项目法律依据教育公共卫生社会保障联邦制澳大利亚联邦、州联邦、州联邦、州宪法美国州、地方州、地方联邦、州宪法及其修正案德国州州、地方联邦基本法单一制英国中央、郡县中央、郡县中央宪法日本中
5、央、都道府县、市町村中央、都道府县、市町村中央宪法、地方自治法政府间收入划分 收入划分的方式 分税种 分税率 分税基政府间收入划分原则 流动性税基的税种划分给中央政府 具有再分配性质、以支付能力为基础的税种划分给中央政府 税基在全国范围内分布不平衡的税种划分给中央政府 收入易发生周期性波动的税种划分给中央政府 税负容易跨域转嫁的税种划分给中央政府 与税收相替代的其他收入来源2022-10-2317政府间收入划分政府间收入划分 收入归属收入归属税种税种理由理由中央收入增值税流动性较强，维护中央权威企业所得税关税体现国家权益资源税消费税收入再分配个人所得税地方收入财产税税基较为稳定营业税土地税地方
6、具有信息优势车辆税使用费、规费收益与负担对等政体政体国别国别中央（联邦）收入中央（联邦）收入地方收入地方收入共享收入共享收入单一制日本个人所得税、法人税、遗产税、证券交易税等居民税、财产税、车辆税、土地拥有特别税等消费税（中央地方分税目共享）英国个人所得税、公司税、资本利得税、印花税、遗产税、增值税、消费税市政税、营业房地产税-法国个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、关税、遗产税、交易税房地产税、居住税、财产转移税、专利税、电力税、工资税、娱乐税、汽车牌照税-匈牙利公司税、消费税、增值税、关税、土地税、商业税等建筑税、地皮税、地方自治税、旅游税个人所得税、汽车牌照税联邦制德国关税、矿物油税
7、、烟税、烧酒税、保险税、交易税遗产税、财产税、机动车辆税、赌场税、其他交通税公司所得税、个人所得税、增值税、工资税、资本收益税美国关税、社会保障税、特种销售税财产税、一般销售税、许可证税公司所得税、个人所得税、遗产与赠与税加拿大关税、汽油与天然气税、财产税、一般销售税、许可证税公司所得税、个人所得税、社会保险税、投资收入税澳大利亚个人所得税、企业所得税、商品销售税等工薪税、州财产税、车辆税、土地矿产税、赌博税、保险行业税、财产税-2022-10-2319政府间转移支付政府间转移支付 财政转移支付一般简称为“转移支付”，有广义和狭义之分。广义的财政转移支付是指各级政府之间以及政府向企业和居民，不
8、以取得商品和劳务为目的，无偿让渡财政收入所发生的财政支出；狭义的财政转移支付是指上级政府将财政收入的一部分无偿让渡给下级政府而发生的财政支出，反映的是政府间的财政转移关系，因此称之为政府间转移支付。2022-10-2320政府间财政转移支付制度的目标 弥补资金缺口，消除纵向不平衡 公平分配资金，促进地区间基本公共服务均等化 保持中央政府对地方政府行为的必要控制力，增进社会总福利 矫正区域性公共产品的地区间外溢性2022-10-2321政府间转移支付的方式 方式：自上而下的纵向转移 地区间的横向转移 纵向转移与横向转移相结合 纵向转移 一般均衡补助（无条件补助）专项补助（有条件补助）2022-1
9、0-2322资金来源与规模确定机制 模式代表国家具体办法固定税种日本中央所得税、法人税、酒税、消费税、烟税的一定比例印度联邦消费税、个人所得税的一定比例德国增值税的一定比例中央一般预算收入加拿大中央或联邦政府一般预算收入中斟酌确定瑞典丹麦2022-10-2323中国分税制的改革与完善中国分税制的改革与完善建国以来财政体制沿建国以来财政体制沿革革实行时间实行时间财政体制简述财政体制简述统收统统收统支阶段支阶段1950高度集中、统收统支1951-1957划分收支，分级管理1958以收定支，五年不变1959-1970收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变1971-1973定支定收，收支包干
10、，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定1974-1975收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干1976-1979定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”财政包财政包干干(分灶分灶吃饭吃饭)阶阶段段19801985划分收支，分级包干19851988划分税种、核定收支、分级包干19881993财政包干分税制分税制1994年至今按照统一规范的基本原则，划分中央地方收支范围，建立并逐步完善中央对地方财政转移支付制度分税制改革的主要动因 财政包干使边际利益大部分留在地方政府，造成财力过度分散 强化地方政府的利益机制 强化地方政府与所属企业的利益关系
11、 财政包干体制下，中央与地方的财政关系难以稳定分税制改革的指导思想 正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重 合理调节地区之间财力分配 坚持统一政策和分级管理相结合 坚持整体设计与逐步推进相结合2022-10-23271994年分税制改革（“三分一返”）一是按照中央政府和地方政府的“基本事权”，划分各级财政的支出范围。沿用包干体制。二是根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入。税种划分为中央税、地方税、共享税。三是与分税办法相配套，分别建立中央和地方两套税务机构分别征税。四是税收返还承认现状，分省分别确定税收返还的数额。2022
12、-10-2328中央地方支出责任中央地方支出责任划分中央财政支出国防、武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政支出地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，农业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出。2022-10-2329中央地方收入中央地方收入划分中央固定收入关税，海关代征消费税和增值税，消费
13、税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中交纳的收入（包括营业税、利润和城市维护建设税），未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润等。中央与地方共享收入增值税中央分享75，地方分享25；纳入共享范围的企业所得税和个人所得中央分享60%，地方分享40%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入；证券交易印花税中央分享97%，地方（上海、深圳）分享3%。地方固定收入营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税），地方企业上交利润，城镇土地使用税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的部分），房产税
14、，车船使用税，印花税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，烟叶税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。2022-10-2330分税制财政体制改革与完善进程 1994年年 分税制改革。分税制改革。延用包干体制下的中央地方财政支出范围；将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；核定地方净上划中央收入基数，实行税收返还和1：0.3增量返还；逐步建立较为规范的转移支付制度。2022-10-2331分税制财政体制改革与完善进程 1997年年 证券交易印花税证券交易印花税中央与地方分享比例由50：50改为80：20。后将税率从3调增到5增加的收入全部作为中央收入，并从2000年起,分三年将证券交易印花税
15、分享比例逐步调整到中央97%、地方3%。金融保险营业税金融保险营业税税率由5%提高到8%后，提高3个百分点增加的收入划归中央；2001年前起，分三年将金融保险业的营业税税率降至5%，中央分享部分随之取消。2022-10-2332分税制财政体制改革与完善进程 2003年年 所得税收入分享改革。所得税收入分享改革。除铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外,其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按统一比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%；2003年以后中央分享60%、地方分享40%。中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是
16、中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。2022-10-2333分税制财政体制改革与完善进程 2004年年 出口退税负担机制改革。出口退税负担机制改革。以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75：25的比例共同负担。2005年对出口退税负担机制做出进一步完善，在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，超基数部分由中央、地方按照92.5：7.5的比例分担；出口退税改由
17、中央统一退库，地方负担部分年终专项上解。2022-10-2334分税制财政体制改革与完善进程 2008年年 跨省市总分机构企业所得税分配办法。跨省市总分机构企业所得税分配办法。属于中央与地方共享收入范围的跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税，按照统一规范、兼顾总机构和分支机构所在地利益的原则，实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25%由总机构所在地分享，50%由各分支机构所在地分享，25%按各地2004-2006年企业所得税占全国地方企业所得税的比例进行分配。分税制评价分税制评价 形成了财政收入稳定增长机制 增强了中央
18、政府宏观调控能力 构建了政府间转移支付的基本框架 推动了现代企业制度建设 支持了整个经济体制改革1978-2010中央地方收入年 份财政收入比重(%)(亿元)中央地方中央地方19781132.26175.77956.4915.584.519801159.93284.45875.4824.575.519852004.82769.631235.1938.461.619902937.10992.421944.6833.866.219913149.48938.252211.2329.870.219923483.37979.512503.8628.171.919934348.95957.513391.4
19、422.078.019945218.102906.502311.6055.744.319989875.954892.004983.9549.550.5199911444.085849.215594.8751.148.9200013395.236989.176406.0652.247.8200116386.048582.747803.3052.447.6200531649.2916548.5315100.7652.347.7200638760.2020456.6218303.5852.847.2200751321.7827749.1623572.6254.145.9200861330.35326
20、80.5628649.7953.346.7200968518.3035915.7132602.5952.447.6201083101.5142488.4740613.0451.148.91978-2010中央地方支出年 份财政支出比重(%)(亿元)中央地方中央地方19781122.09532.12589.9747.452.619801228.83666.81562.0254.345.719852004.25795.251209.0039.760.319903083.591004.472079.1232.667.419934642.301312.063330.2428.371.719945792
21、.621754.434038.1930.369.719956823.721995.394828.3329.270.819967937.552151.275786.2827.172.919979233.562532.506701.0627.472.6199810798.183125.607672.5828.971.1199913187.674152.339035.3431.568.5200015886.505519.8510366.6534.765.3200533930.288775.9725154.3125.974.1200640422.739991.4030431.3324.775.3200
22、749781.3511442.0638339.2923.077.0200862592.6613344.1749248.4921.378.7200976299.9315255.7961044.1420.080.0201089874.1615989.7373884.4317.882.22022-10-23381994-2007年中央对地方转移支付2022-10-23392007年转移支付均衡效果年转移支付均衡效果（东部（东部=100）1001001003147563355660102030405060708090100人均一般预算收入人均财力人均支出东部中部西部2007年中央对地方转移支付体系 中
23、央对地方转移支付 13991亿元 财力性转移支付7093亿元，50.7%专项转移支付6898亿元，49.3%一般性转移支付，2505亿元，35.3%民族地区转移支付，173亿元，2.4%农村税费改革转移支付，759亿元，10.7%调整工资转移支付，2234亿元，31.5%科学技术，75亿元，1.1%社保和就业，1961亿元，28.4%医疗卫生，630亿元，9.1%县乡奖补转移支付，339亿元，4.8%其他财力性，1083亿元，15.3%环境保护，748亿元，10.8%农林水事务，961亿元，13.9%教育，391亿元，5.7%其他专项，2133亿元，30.9%其他财力性转移支付包括农村义务教育
24、转移支付、城市义务教育转移支付、资源枯竭型城市财力性转移支付、农村义务教育化债补助、原体制补助、企事业单位划转补助、年终结算财力补助等；其他专项转移支付包括一般公共服务、国防、公共安全、文化体育与传媒、城乡社区事务、工业商业金融等事务、交通运输等领域的补助。2007年中央与地方财政关系年中央与地方财政关系我国分税预算管理体制的完善 规范事权财力划分 理清政府与市场边界，明确政府间事权责任划分 明确各级政府支出范围 规范收入划分我国分税预算管理体制的完善 建立规范的转移支付制度 转移支付模式 转移支付手段 转移支付规模 转移支付测算体系2022-10-2344中国分税制存在问题 由于采取渐进的改革方式，分税制预算管理体制只是首先建立了一个框架，因受原有体制的约束，在许多方面仍存在着与市场经济发展要求不相适应的问题。比如，政府的事权范围和各级预算主体的支出职责尚缺乏科学、合理的界定；财权和收入划分不够科学、合理，税收立法权和税收政策制定权过于集中；地方税收体系不健全；省级以下预算管理体制不完善；转移支付中专项转移支付仍占较大比重，财力均等化作用尚未得到充分发挥等。我国分税预算管理体制的完善 探索省以下政府预算管理体制改革
