1、2022-11-21 1第第8章章 农业土地政策农业土地政策本章学习目标n了解农业土地和农业土地政策的概念；了解农业土地和农业土地政策的概念；n掌握农业土地承包经营政策的变迁过程、政策效掌握农业土地承包经营政策的变迁过程、政策效果和最近的变化；果和最近的变化；n认识农业土地流转政策的变迁历史、流转概况；认识农业土地流转政策的变迁历史、流转概况；n掌握耕地保护的政策体系和效果。掌握耕地保护的政策体系和效果。2022-11-22本章结构n第一节第一节 农业土地与农业土地政策农业土地与农业土地政策n第二节第二节 农业土地承包经营政策农业土地承包经营政策n第三节第三节 农业土地流转政策农业土地流转政策
2、n第四节第四节 耕地保护政策耕地保护政策n第五节第五节 进一步导读进一步导读2022-11-23第一节 农业土地与农业土地政策n农业土地的概念和分类农业土地的概念和分类q什么是农业土地？什么是农业土地？q农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等林地、草地、农田水利用地、养殖水面等（土地土地管理法管理法）2022-11-24什么是农业土地？n土地利用现状分类土地利用现状分类（GB/T 21010-2007）2022-11-25什么是农业土地？n狭义的农业土地特指耕地。狭义的农业土地特指耕地。n本章探讨的农业土地政
3、策主要针对狭义的农业本章探讨的农业土地政策主要针对狭义的农业土地，即耕地。土地，即耕地。2022-11-26农业土地政策及其分析n农业土地政策是指农业土地政策主体（主要是农业土地政策是指农业土地政策主体（主要是政府）为了实现农业土地利用目标、完成农业政府）为了实现农业土地利用目标、完成农业土地管理任务而制定、实施的协调人与农地之土地管理任务而制定、实施的协调人与农地之间关系的一系列准则、计划或规定。间关系的一系列准则、计划或规定。n本章关注最重要的三种农业土地政策，分别是本章关注最重要的三种农业土地政策，分别是农业土地承包经营政策、耕地流转政策和耕地农业土地承包经营政策、耕地流转政策和耕地保护
4、政策。保护政策。2022-11-27农业土地政策及其分析n对农业土地政策的分析，可以根据实际需要，对农业土地政策的分析，可以根据实际需要，采用多学科的视角。采用多学科的视角。n分析政策过程分析政策过程，可分为政策制定（发现并确认可分为政策制定（发现并确认问题、政策议程、制定方案、政策合法化等）问题、政策议程、制定方案、政策合法化等）、执行、评估和调整等阶段进行讨论、执行、评估和调整等阶段进行讨论。n对政策效果的评估，也可采用多种方法，如单对政策效果的评估，也可采用多种方法，如单案例研究法、比较案例研究，或者进行严格的案例研究法、比较案例研究，或者进行严格的计量检验，以探究政策的影响方向和程度。
5、计量检验，以探究政策的影响方向和程度。2022-11-28第二节 农业土地承包经营政策n改革开放以来，改革开放以来，我国实行农业土地的承包经营我国实行农业土地的承包经营政策。在坚持农村土地集体所有的前提下，按政策。在坚持农村土地集体所有的前提下，按人口、劳动力或人劳结合，将集体土地所有权人口、劳动力或人劳结合，将集体土地所有权和使用权分离，把土地平均分包给农户独立经和使用权分离，把土地平均分包给农户独立经营。农户作为农业生产的基本单位，拥有经营营。农户作为农业生产的基本单位，拥有经营自主权，同时实行包干分配，自主权，同时实行包干分配，“交够国家的，交够国家的，留足集体的，剩下的全是自己的留足集
6、体的，剩下的全是自己的”。2022-11-29政策过程n十一届三中全会上通过的十一届三中全会上通过的中共中央关于加快中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）农业发展若干问题的决定（草案）和和农村农村人民公社工作条例（试行草案）人民公社工作条例（试行草案）都明确规定都明确规定了了“不许包产到户，不许分田单干不许包产到户，不许分田单干”。n短短几年后，两个短短几年后，两个“不许不许”就被彻底废除了，就被彻底废除了，并以此为序幕掀开了举世瞩目的农村改革。并以此为序幕掀开了举世瞩目的农村改革。n过程是怎么样的？过程是怎么样的？2022-11-210政策过程n开了个小口子开了个小口子q1979年年
7、4月月3日，中共中央批转国家农委党组日，中共中央批转国家农委党组关于关于农村工作问题座谈会纪要农村工作问题座谈会纪要：“除特殊情况经县委除特殊情况经县委批准者以外，都不许包产到户批准者以外，都不许包产到户”，“深山、偏僻地深山、偏僻地区的孤门独户，实行包产到户，也应当许可区的孤门独户，实行包产到户，也应当许可”。q1979年年9月月28日，十一届四中全会关于加快农业日，十一届四中全会关于加快农业发展若干问题的决定发展若干问题的决定：“不许分田单干。除某些不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户独户外，也不
8、要包产到户”2022-11-211政策过程n口子渐开口子渐开q1980年初，国家农委印发年初，国家农委印发全国农村人民公社经营全国农村人民公社经营管理会议纪要管理会议纪要：“至于极少数集体经济长期办得至于极少数集体经济长期办得很不好、群众生活很困难，自发包产到户的，应当很不好、群众生活很困难，自发包产到户的，应当热情帮助搞好生产，积极引导他们努力保持、并且热情帮助搞好生产，积极引导他们努力保持、并且逐渐增加统一经营的因素，不要硬性扭转，与群众逐渐增加统一经营的因素，不要硬性扭转，与群众对立，搞得既没有社会主义积极性，也没有个体积对立，搞得既没有社会主义积极性，也没有个体积极性，生产反而下降。更
9、不可搞批判斗争极性，生产反而下降。更不可搞批判斗争”。2022-11-212政策过程n“包产到户落了户包产到户落了户”q1980年年9月月27日，中共中央印发关于进一步加强日，中共中央印发关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知和完善农业生产责任制的几个问题的通知：“对对于包产到户应当区别不同地区、不同社队采取不同于包产到户应当区别不同地区、不同社队采取不同的方针的方针”，“在那些边远山区和贫困落后的地区，在那些边远山区和贫困落后的地区，要求包产到户的，应当支持群众的要求，要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以可以包产到户，包产到户，也可以也可以包干到户，并在一个较长的时间包干到户
10、，并在一个较长的时间内保持稳定。内保持稳定。已经实行包产到户的，如果群众已经实行包产到户的，如果群众不要求改变，就应允许继续实行不要求改变，就应允许继续实行”。（75号文号文）q“可以、也可以可以、也可以”2022-11-213政策过程n“给包产到户上一个社会主义的户口给包产到户上一个社会主义的户口”q1982年年1月月1日，中共中央批转全国农村工作会议日，中共中央批转全国农村工作会议纪要（纪要（1982年一号文件），指出年一号文件），指出“目前实行的各目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、
11、到计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动变动”，并宣布责任制，并宣布责任制“长期不变长期不变”。2022-11-214政策过程n全国迅速推广全国迅速推广q从从1983年到年到1986年，中共中央又接连发出年，中共中央又接连发出4个一号个一号文件，一再肯定包产到户政策长期不变。文件，一再肯定包产到户政策长期不变。q到到1983年底，全国年底，全国1.75亿农户实行了包干到户，占亿农户实行了包干到户，占农户总数的农
12、户总数的94.5%。2022-11-215政策效果n人均粮食产量以平均每年增长人均粮食产量以平均每年增长25.7斤的速度上斤的速度上升，结束了升，结束了1956年集体化以后年集体化以后22年徘徊在年徘徊在600斤左右的状况，在斤左右的状况，在1984年接近年接近800斤，奠定了斤，奠定了解决温饱、走向小康的重要基础。解决温饱、走向小康的重要基础。n粮食产量的快速增长是由农业土地政策的变革粮食产量的快速增长是由农业土地政策的变革造成的吗？造成的吗？2022-11-216政策效果n对中国农业在改革初期的超常规增长的分解对中国农业在改革初期的超常规增长的分解q家庭承包制度改革对农业增长的贡献为家庭承
13、包制度改革对农业增长的贡献为42%q农产品提价的贡献为农产品提价的贡献为15%q常规趋势常规趋势30%q其他因素的贡献其他因素的贡献13%n从生产队体制向家庭责任制的转变，是从生产队体制向家庭责任制的转变，是1978-1984年农业产出增长的主要源泉。年农业产出增长的主要源泉。2022-11-217后来的变化n承包经营期承包经营期q初期一般是两三年初期一般是两三年。q从从1984年起，我国逐步延长土地承包期，农地承包年起，我国逐步延长土地承包期，农地承包经营权期限历经延长十五年、再延长三十年不变到经营权期限历经延长十五年、再延长三十年不变到长久不变长久不变。n土地调整土地调整q经历了允许调整、
14、限制大调整、禁止大调整并把小经历了允许调整、限制大调整、禁止大调整并把小调整限定在有限范围之内的过程。调整限定在有限范围之内的过程。2022-11-218后来的变化n农地自主经营农地自主经营q从向农民下达指令性生产计划转变为尊重农民的生从向农民下达指令性生产计划转变为尊重农民的生产经营自主权。产经营自主权。n农地确权颁证农地确权颁证q逐步强调确权颁证。逐步强调确权颁证。q2013年中央一号文件提出年中央一号文件提出“全面开展农村土地确权全面开展农村土地确权登记颁证工作登记颁证工作”，“用用5年时间基本完成农村土地年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作承包经营权确权登记颁证工作”。20
15、22-11-219第三节 农业土地流转政策n分田到户初期，土地流转是被严格限制的。分田到户初期，土地流转是被严格限制的。n随着社会经济的发展，中共中央、国务院、农随着社会经济的发展，中共中央、国务院、农业部及相关部门长期关注土地流转问题，通过业部及相关部门长期关注土地流转问题，通过修正宪法、修改土地管理法、制定修正宪法、修改土地管理法、制定土地承包法和物权法土地承包法和物权法，以及出台一系列以及出台一系列的政策、法规等，对土地流转进行规范，农户的政策、法规等，对土地流转进行规范，农户流转土地的权利得到了允许、肯定和支持。流转土地的权利得到了允许、肯定和支持。2022-11-220政策过程n最初
16、严格禁止流转最初严格禁止流转q82年一号文件年一号文件：“社员承包的土地，不准买卖，不社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。”q82年宪法修改：年宪法修改：“任何组织或个人不得侵占、任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地。买卖、出租或以其他形式非法转让土地。”2022-11-221政策过程n从从84年一号文件起，国家开始鼓励农地流转，年一号文件起，国家开始鼓励农地流转，并逐步立法确立了农地流转制度。并逐步立法确立了农地
17、流转制度。q84年一号文件年一号文件：“鼓励土地逐步向种田能手集中。鼓励土地逐步向种田能手集中。也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”，但，但也也规定规定“自留地、承包地均不准买卖，不准出租自留地、承包地均不准买卖，不准出租”。q86年一号文件年一号文件：随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户。种田能手集中，发展适度规模的种植专业户。q88年宪法年宪法：土地的使用权可以依照法律的规定转让。土地的使用权可以依照法律的规定转让。q88年年土地管理法土地管理法：国有土地和集体所有的土地的使
18、用权国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。可以依法转让。2022-11-222政策过程n重要的法律、文件重要的法律、文件q 2001年年12月月30日，中共中央发出关于做好农户承包地使日，中共中央发出关于做好农户承包地使用权流转工作的通知。用权流转工作的通知。q 2002年年8月月29日中华人民共和国土地承包法专门设立日中华人民共和国土地承包法专门设立“土地承包经营权的流转土地承包经营权的流转”一节。一节。q 2005年农业部农村土地承包经营权流转管理办法。年农业部农村土地承包经营权流转管理办法。q 2007年物权法年物权法：土地承包经营权人依照农村土地承包土地承包经营权人依照农村土地
19、承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设经依法批准，不得将承包地用于非农建设。q 十七届三中全会、十八届三中全会的相关内容。十七届三中全会、十八届三中全会的相关内容。2022-11-223政策效果n 流转数量逐步增长，流转率已经超过流转数量逐步增长，流转率已经超过20%n 流转方式以转包和出租方式居多流转方式以转包和出租方式居多n 流转入农户的居多，流入专业合作社的比重稳步上升流转入农户的居多，流
20、入专业合作社的比重稳步上升n 土地流转合同签订率有所提高土地流转合同签订率有所提高n 农民土地流转服务组织发展较快农民土地流转服务组织发展较快n 土地流转中存在非农化、非粮化现象土地流转中存在非农化、非粮化现象n 土地流转纠纷有所增加土地流转纠纷有所增加n 存在存在未未充分考虑农民意愿、侵害农民合法权益的现象充分考虑农民意愿、侵害农民合法权益的现象n 在土地流转的基础上，培育出多种形式的家庭农场在土地流转的基础上，培育出多种形式的家庭农场2022-11-224第四节 耕地保护政策n我国耕地的基本国情是我国耕地的基本国情是“三少三少”q人均耕地少人均耕地少q优质耕地少优质耕地少q后备耕地资源少后
21、备耕地资源少n我国将保护耕地定为一项基本国策我国将保护耕地定为一项基本国策q土地管理法规定土地管理法规定“十分珍惜、合理利用土地和十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策切实保护耕地是我国的基本国策”。q“实行最严格的耕地保护制度实行最严格的耕地保护制度”。2022-11-225政策内容n土地用途管制土地用途管制q土地管理法土地管理法：严格限制农用地转为建设用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。q土地用途管制的主要措施是农用地转用和土地征收土地用途管制的主要措施是农用地转用和土地征收审批，通过审批来控制农用地转
22、为建设用地。审批，通过审批来控制农用地转为建设用地。q农用地转为建设用地，我国实行两级审批制度，也农用地转为建设用地，我国实行两级审批制度，也就是国务院和省级人民政府审批制度。就是国务院和省级人民政府审批制度。2022-11-226政策内容n基本农田保护基本农田保护q基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。占用的耕地。q1994年年7月，国务院发布基本农田保护条例月，国务院发布基本农田保护条例n主要内容主要内容q划定基本农田保护区划定基本农田保护区
23、q严禁占用基本农田严禁占用基本农田q监督执行基本农田保护监督执行基本农田保护2022-11-227政策内容n耕地占补平衡耕地占补平衡q土地管理法土地管理法：“国家实行占用耕地补偿制度国家实行占用耕地补偿制度”q非农业建设经批准占用耕地的，按照非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦占多少，垦多少多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地用耕地的数量和质量相当的耕地。n从三个方面进行落实从三个方面进行落实q明确责任，落实耕地占补平衡的法定义务明确责任，落实耕地占补平衡的法定义务q采取措施，把补充耕地落到实处采取措施，把补充耕
24、地落到实处q检查监测，确保占补平衡措施的落实检查监测，确保占补平衡措施的落实2022-11-228政策内容n设定耕地保护目标设定耕地保护目标q94年国务院关于贯彻实施中国年国务院关于贯彻实施中国21世纪议程的世纪议程的通知通知：“保护耕地资源，控制建设占用耕地，保护耕地资源，控制建设占用耕地，2000年耕地保有量不少于年耕地保有量不少于1.22亿公顷亿公顷”的目标。的目标。q全国土地利用总体规划纲要全国土地利用总体规划纲要（1996-2010）：“耕地面积保持平衡，到耕地面积保持平衡，到2000年耕地总面积保持在年耕地总面积保持在12933万公顷（万公顷（19.40亿亩）以上；到亿亩）以上；到
25、2010年耕地总年耕地总面积保持在面积保持在12801万公顷（万公顷（19.2亿亩）以上亿亩）以上”。q十八亿亩耕地红线十八亿亩耕地红线2022-11-229政策内容n收取税费收取税费q耕地占用税耕地占用税q新菜地开发建设基金新菜地开发建设基金q耕地保护补偿基金耕地保护补偿基金n法律手段法律手段q破坏耕地罪破坏耕地罪q非法批地罪非法批地罪q非法转让土地罪非法转让土地罪2022-11-230政策效果n总体上看，我国耕地总量下降较快，耕地保护总体上看，我国耕地总量下降较快，耕地保护面临严峻的挑战。面临严峻的挑战。q全国土地利用总体规划纲要（全国土地利用总体规划纲要（1996-2010年）年）的目标
26、：的目标：“到到2000年耕地总面积保持在年耕地总面积保持在12933万公万公顷（顷（19.40亿亩）以上；到亿亩）以上；到2010年耕地总面积保持年耕地总面积保持在在12801万公顷（万公顷（19.20亿亩）以上亿亩）以上”。q在现实中很快就被突破了在现实中很快就被突破了规划的规划的2010年红线早年红线早在在2000年就被突破了。年就被突破了。2022-11-231政策效果n2007年国家提出耕地红线以后，耕地大量减少年国家提出耕地红线以后，耕地大量减少的势头才有所遏制。的势头才有所遏制。q据统计，据统计，2008年至年至2011年，全国建设占用耕地年，全国建设占用耕地1560万亩，同期补
27、充耕地万亩，同期补充耕地1630.5万亩，因灾损毁耕地万亩，因灾损毁耕地145.9万亩、生态退耕万亩、生态退耕48.6万亩、农业结构调整减少万亩、农业结构调整减少耕地耕地2.4万亩，耕地总体净减少万亩，耕地总体净减少126.4万亩万亩。q截至截至2011年底全国保有耕地年底全国保有耕地18.2476亿亩，基本农田亿亩，基本农田面积稳定在面积稳定在15.6亿亩以上。亿亩以上。2022-11-232政策效果n耕地保护中一个更为严重且比较容易被忽略的耕地保护中一个更为严重且比较容易被忽略的重要问题是耕地质量的下降。重要问题是耕地质量的下降。q除了植被退化、水土流失等因素造成耕地质量下降除了植被退化、
28、水土流失等因素造成耕地质量下降之外，占优补劣进一步加剧了耕地质量的下滑。之外，占优补劣进一步加剧了耕地质量的下滑。q新增耕地虽然能够在数量上缓解耕地面积的减少程新增耕地虽然能够在数量上缓解耕地面积的减少程度，但这类新增耕地主要通过整理、复垦或开发未度，但这类新增耕地主要通过整理、复垦或开发未利用地等途径得来，一般来说，质量较被征占的耕利用地等途径得来，一般来说，质量较被征占的耕地质量低得多。地质量低得多。q被征占耕地常是城市郊区集中、连片的优质高产良被征占耕地常是城市郊区集中、连片的优质高产良田，而新增耕地通常零散、细碎且质量普遍偏低田，而新增耕地通常零散、细碎且质量普遍偏低。2022-11-
29、233第五节 进一步导读n广义的土地政策研究广义的土地政策研究q黄贤金黄贤金，土地政策学（中国农业，土地政策学（中国农业，2007）q姜爱林姜爱林，土地政策学引论（华龄，土地政策学引论（华龄，2012）n土土地制度、土地政策的发展历程地制度、土地政策的发展历程q吴次芳、靳相木吴次芳、靳相木，中国土地制度改革三十年（中国土地制度改革三十年（科学，科学，2009）n土地政策的土地政策的问题和改革问题和改革q蒋省三、刘守英、李青蒋省三、刘守英、李青，中国土地政策改革：政中国土地政策改革：政策演进与地方实施（上海三联，策演进与地方实施（上海三联，2010）2022-11-234第五节 进一步导读n政策
30、执行政策执行q叶剑平等基于十七省调查数据在管理世界上发叶剑平等基于十七省调查数据在管理世界上发表的中国农村土地使用权调查研究等论文表的中国农村土地使用权调查研究等论文q黄季焜、郜亮亮、冀县卿、罗斯高黄季焜、郜亮亮、冀县卿、罗斯高，中国的农地中国的农地制度、农地流转和农地投资（格致，制度、农地流转和农地投资（格致，2012）n政策动态政策动态q中国土地勘测规划院每年编写中国土地勘测规划院每年编写出版出版的年度研究报告的年度研究报告中国土地政策蓝皮书中国土地政策蓝皮书2022-11-235第五节 进一步导读n林地政策林地政策q孔祥智等的孔祥智等的“集体林权制度改革与社会主义新农村集体林权制度改革与社会主义新农村建设论丛建设论丛”（中国人民大学出版社，（中国人民大学出版社，2008）q国家林业局国家林业局“集体林权制度改革监测集体林权制度改革监测”项目组每年项目组每年发布的集体林权制度改革监测报告发布的集体林权制度改革监测报告n草地政策草地政策q柴浩放柴浩放，草场资源治理中的集体行动研究（中草场资源治理中的集体行动研究（中国农业，国农业，2011）q范远江范远江，西藏草场产权制度变迁研究（四川大西藏草场产权制度变迁研究（四川大学出版社，学出版社，2009）2022-11-2362022-11-23737谢谢！谢谢！
