1、第九章 政府预算与管理 通过本章的学习，重点把握政府预算的概念、内涵和原则，了解政府预算的类型，明确政府预算管理的目标，掌握政府预决算的程序，通过学习政府预算监督的内容，认识当前我国预算监督管理活动中的问题，使预算民主的思想深入人心。政府预算,是政府对未来一定时期内的收入和支出的计划,是一本政府公开的“财务大账”:过去的一年收了多少钱?钱投到哪里去了?今年的钱该怎么用?这些钱是不是“取之于民,用之于民”?每年都要接受人大代表的监督和审查。为此,在近年各地的人代会上,代表对财政预算的监督力度明显加大。如广州市市第十四届人大常委会上多位代表追问“为什么至2011年12月末市财政局按照权责发生制核算
2、原则产生的历年列支转暂存资金余额有58亿？”，“为什么其中属于2004年至2009年未使用完的有12个多亿未按规定收回？”广州市财政局相关负责人在回应后建议，市人大应对“法定支出”立法管理，避免出现钱花不掉，却要不断追加预算，导致法定支出的专项资金“睡大觉”。西方有句名言:权力导致腐败,绝对权力绝对导致腐败。正因为财政部门掌握着纳税人的钱,责任重大,所以,尽管各国社会制度不同,政权组织各异,但对财政预算的监督,都是从严要求,不敢放松。人民代表为人民,两会上代表们对预算报告讨论“热度”的升高,是一件利国利民的大好事。通过学习本章,请思考政府预算的本质、政府预算管理的流程以及预算监督的重要性。第一
3、节 政府预算概述 第二节 政府预算管理流程 第三节 政府预算监督 第一节 政府预算概述 一、政府的概念与分类 （一）政府预算的概念 政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。1.从本质上看，政府预算是一种权力制衡的工具。2.从形式上看，政府预算是以年度政府财政收支计划的形式存在的。3.从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件。4.从内容上看，政府预算反映政府财力的分配过程。5.从作用上看，政府预算是政府调控和监督经济和社会发展的重要手段。6.从决策管理体制看，政府预算是公共选择机制。（二）政府预算的类型 1.按照预算编制的形式
4、分为单式预算和复式预算。2.按照预算的编制方法分为基数预算和零基预算。3.按照预算项目能否直接反映其经济效果分为投入预算和产出预算。4.按照预算收支的平衡情况分为平衡预算和差额预算。5.按照预算分级管理的要求分为中央预算和地方预算。6.按照收支管理范围和编制程序分为总预算和部门单位预算。7.按照预算作用的时间长短分为年度预算和多年预算。二、现代政府预算原则 完整性。这就是要求政府的预算能够完整地反映政府全部的财政收支活动，不允许有预算外收支。统一性。统一性的原则实际上就是要求各级政府都只能编制一个统一的预算，不要以临时预算或特种基金的形式另外编制预算。年度性。所谓年度性是指政府预算的编制、执行
5、，决算，这一完整的工作程序是周期性进行的，通常为一年。可靠性。这就是要求编制预算中，正确地估计各项预算收支数字，对各项收支的性质必须明确地区分。公开性。所谓公开性是指各级政府预算及决算不仅要经过各级权力机关审批，还须向社会公众全面公开。三、政府预算管理的目标 （一）关键目标 （二）重要目标 （三）其他目标 四、我国的政府预算体系（一）按照行政级次划分（二）按照预算构成体系划分 从预算构成体系看，目前我国各级政府预算由公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算共同构成，未来应将社会保障预算加入其中，形成完善的政府预算体系。第二节 政府预算管理制度 一、政府预算编制 （一）预算编制的准备工作
6、1.宏观经济规划 2.中期支出框架 3.年度预算限额 4.预算收支分类 5.人员培训与技术服务 （二）部门预算 1.“两上两下”的部门预算编制程序 “一上”，由部门编制预算建议数上报财政部。单位提出概算。行政单位根据预算年度工作计划、工作任务和收支增减因素，提出包括财政预算拨款收入、其他收入和各项支出组成的收支概算，逐级汇总后由主管部门报送同级财政部门。“一下”，财政部门与有预算分配权的部门审核部门预算建议数后下达预算控制数或预算指标。财政部门参照行政单位编报的收支概算，按照预算编报审批原则测算、分配下达单位预算指标。行政单位应当按照规定程序逐级报送主管预算单位或者财政部门审批。“二上”，部门
7、根据预算控制数编制本部门预算报送财政部。行政单位根据财政分配的预算指标，核实调整单位各项收支，编制年度收入和支出预算，经主管预算单位审核汇总后报送同级财政部门。“二下”，财政部门根据人代会批准预算草案批复部门预算。财政部门对上报的行政单位预算，应进行认真审核，在规定期限内批复下达部门预算；主管部门再在部门预算的范围内批复单位预算。2.部门预算的内容 我国的部门预算的内容可以分为中央部门预算和地方部门预算。由于各个地方的部门预算有所差异，这里我们主要详细讲解中央部门预算。中央部门预算由公共预算和基金预算构成，公共预算包括公共收入预算和公共支出预算，基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。公共收入
8、预算包括财政拨款收入、事业收入、事业单位经营收入和其他收入。公共支出预算包括基本支出、项目支出、事业单位经营支出和对下级单位补助支出。基金收入预算主要是指政府性基金收入，即通过财政安排或按照规定收取，由财政管理，并具有指定用途的政府性基金。基金支出预算是指各级财政预算部门用基金预算收入安排的支出。二、政府预算执行 （一）预算执行的机构和任务 1.组织领导机构：国务院和地方各级人民政府 2.管理机构：各级政府财政部门 3.执行机构：税务机关、海关、政策性银行、中国人民银行（国家金库）（二）规范收入收缴程序 1.收款类型 2.收缴方式 3.收缴程序 （三）规范收入退库管理 涉及从国库中退库的，依照
9、法律、行政法规有关国库管理的规定执行。（四）预算收入的划分和报解程序 1.国库对每天收纳入库的预算收入，首先分清预算级次，按照中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（市）四个级次，及时办理预算收入和库款的划分报解工作。2.国库凭预算收入“缴款书”，经审核无误后，按照预算收入科目分“款”进行统计，编制预算收入日报表，同时根据预算收入日报表中属于分成收入项目的会计数，按确定的分成比例编制分成收入日报表，作为分成收入报解的依据。3.中央预算固定收入，按照中央预算收入统计表的数额逐级全部报解到中央总金库；地方预算固定收入按地方预算收入统计表的数额，全部报解同级地方国库；中央预算和地方预算的分成收
10、入，根据分成收入统计表的数额，按照财政部规定的收入留解比例，分别报解中央总金库和地方各级金库。（五）预算拨款的原则和方式 1.拨款原则：按预算拨款 按事业进度拨款 按核定的支出用途拨款 按预算级次拨款 2.拨款方式：财政直接支付 财政授权支付 （六）预算调整与检查 1.预算调整措施 （1）动用预备费 （2）预算的追加追减 （3）经费流用 （4）预算划转 2.预算检查方式 （1）定期检查分析 （2）专题检查分析 （3）典型调查分析 三、政府决算 （一）政府决算的概念和组成 政府决算是按照法定程序编制，用以反映国家预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成。政府决算是预算年度内预算收入
11、和支出的最终结果，也是政府的经济活动在财政上的集中表现。（二）政府决算的准备 1.进行年终清理 2.拟定和下达政府决算的编报办法 3.制定和颁发决算表格 （三）政府决算编制的程序 四、深化预算管理制度改革（一）完善预算体系 1.完善政府预算体系 2.健全预算标准体系 3.积极推进预决算公开（二）改进预算管理和控制 1.实行中期财政规划管理 2.改进年度预算控制方式 3.建立跨年度预算平衡机制（三）加强财政收入管理 1.加强税收征管 2.加强非税收入管理 3.全面规范税收优惠政策四、深化预算管理制度改革（四）加强结转结余资金管理（五）加强预算执行管理 1.做好预算执行工作 2.规范国库资金管理
12、3.健全预算绩效管理机制 4.建立权责发生制的政府综合财务报告制度（六）规范地方政府债务管理 1.赋予地方一定的举债自主权 2.对地方政府债务实行规模控制和分类管理 3.严格限定政府举债程序和资金用途 4.建立债务风险预警及化解机制第三节 政府预算监督 一、对预算监督的基本认识 目前有两种观点：一种观点认为，政府预算监督是政府财政部门（内部）的监督；另一种观点认为，政府预算监督是国家预算监督的重要组成部分，它首先是立法层次的监督，是国家通过民主程序对政府预算活动实施的监督。我们认为政府预算监督是指广义的政府预算监督，即是国家立法、司法和行政机关依据国家法律对政府预算活动进行的监察和督促。二、国
13、外预算监督模式及特点 （一）国外预算模式 1.立法型预算监督模式 2.司法型预算监督模式 3.行政型预算监督模式 1.立法型财政监督 国家立法机关对国家公共权力机关施行的监督。立法型财政监督模式的优点在于：宪法和国家法律是财政监督的依据，立法机关具有最高的权威性，政府预算管理的法治性强；立法、行政、司法之间既合理分工又相互制衡，各自的财政监督权力边界清晰，责任界定明确可行，具有权威性、独立性和宏观性的特点。目前美、英、加、澳、新等国普遍实行这种模式。2.司法型财政监督 国家司法机关依照法定职权与法定程序对行政机关及其公务人员的预算管理行为是否合法而进行监督，它包括检察机关的监督和审判机关的监督
14、两个方面。这种监督模式的特点为：法定性、独立性、强制性、程序性和直接性等，其审计法院的设置及其职权的规定尤具特色。目前法国、德国、意大利、西班牙等国采用这种监督模式。3.行政型财政监督 国家财政机关依据国家法律规章对自身及其附属机构和关联机构的预算行为实施的监督。其优点在于：专业性、针对性强；事前、事中、事后监督相结合；侧重于对微观主体及其行为的监督。其不足之处在于：监督的权威性有限，缺乏独立性，部门色彩浓重，监督力度不强。目前瑞士、瑞典及东欧国家普遍采用此监督模式。由各国家的实践来看，该模式具有严密的预算执行系统具体体现在以下几个方面：1.通过国库单一账户体系加强对支出过程的控制；2.通过完
15、整的预算（拨款）会计系统，加强对支出周期的各个阶段实施有效的跟踪和控制，并密切关注各项拨款项目之间的资金动向；3.通过一套用于管理多年度合同和远期承付项目的系统，能够及早的预测各种支出趋势和财政风险；通过一套规范的人事管理系统，能够配备精明强干的管理人员；一整套完善且具透明度的竞争性政府采购管理系统，能够保证政府采购过程的廉洁高效；一套科学合理的绩效评估系统，以对政策的制定和实施、支出的效益、效率和有效性进行跟踪和评估。（二）各种模式的比较与借鉴 1预算监督范围广 2注重预算监督权力的制衡 3高规格配备预算监督机构及人员 4预算监督程序严密 三、我国政府预算监督的现状及问题 （一）预算监督的成
16、效 1.预算监督组织体系基本形成 2.财政立法速度加快，预算监督法律框架基本形成 3.监督力度不断加大，监督效能显著提高 4.专项预算监督成效显著 （二）当前存在的主要问题 1.缺乏对公共财政决策权力的制衡和监督。2.预算法制建设滞后，执法不规范。3.预算监督范围不到位，方式不规范 4.财政内部监督质量和风险控制不理想。5.各级人大对政府预算的监督缺乏威慑力和约束力。6.信息化程度,监督流程混乱。四、完善我国预算监督的设想和建议 （一）推进预算法治化建设 （二）细化预算编制，夯实预算监督基础 （三）强化预算审批，保证充分的审查预算时间 （四）把预算监督寓于整个预算执行的始终 （五）健全预算监督机制 （六）加强预算监督配套制度的建设 思考题1.从国家治理体系现代化的角度谈谈完善我国政府预算监督体系的构想。2.思考预算法治化与财政法治化的关系。Thanks！
