1、公共行政学（第二版）,教学全套课件,教学安排,一、总学时数：60 二、学分：3 三、教学目的 使学生掌握作为学科的“公共行政”所具有的基本的学科内容和较为系统的理论知识，全书共分为公共行政理论、公共行政系统、公共行政过程和公共行政方法四篇，共十七章。,四、教学内容、学时分配： 第一章 公共行政与公共行政学 6学时 第二章 公共行政学的学科发展 6学时 第三章 公共行政的价值追求 6学时 第四章 公共行政权力与责任 6学时,第五章 公共行政生态 4学时 第六章 公共行政职能 4学时 第七章 公共行政组织 4学时 第八章 公共人力资源 4学时 第九章 公共预算与财政 4学时,第十章 公共行政决策
2、4学时 第十一章 公共行政执行 4学时 第十二章 公共行政监督 4学时 第十三章 公共部门战略管理 4学时 第十四章 公共部门目标管理 4学时,第十五章 公共部门绩效管理 6学时 第十六章 公共部门全面质量管理 4学时 第十七章 公共行政改革 4学时 复习 2学时,第一篇 公共行政理论 第一章 公共行政与公共行政学 第二章 公共行政学的学科发展 第三章 公共行政的价值追求 第四章 公共行政权力与责任 第二篇 公共行政系统 第五章 公共行政生态 第六章 公共行政职能 第七章 公共行政组织 第八章 公共人力资源 第九章 公共预算与财政,第三篇 公共行政过程 第十章 公共行政决策 第十一章 公共行政
3、执行 第十二章 公共行政监督 第四篇 公共行政方法 第十三章 公共部门战略管理 第十四章 公共部门目标管理 第十五章 公共部门绩效管理 第十六章 公共部门全面质量管理 第十七章 公共行政改革,第一篇 公 共 行 政 理 论,第一章 公共行政与公共行政学,公共行政是一个实践领域，公共行政学则是一个理论领域。认识论和辩证法告诉我们，公共行政实践在理论研究开始之前就已经存在了。公共行政学为公共行政实践提供了理论指导，公共行政在理论的指导下从事着实践活动并对理论进行着检验，实践活动的绩效和理论检验的结果推动了公共行政学的进一步发展，二者的交互作用使得它们之间的关系非常紧密。,第一节 作为实践领域的公共
4、行政,一、公共行政的界定 （一）不同视角下的公共行政 1.政治行政二分法 2.三权分立 3.管理论,（二）公共行政的概念 公共行政是指以政府为核心的公共行政主体为了解决公共问题，维护与实现公共利益，运用公共权力对社会公共事务与公共部门内部事务施加管理的社会活动。,二、公共行政的产生与发展 （一）原始公共行政 （二）古典公共行政 （三）近代公共行政 （四）现代公共行政,三、公共行政的重要性 （一）公共行政是实现政治目标的保证 （二）公共行政是管理公共事务的必然选择 （三）公共行政有利于维护和促进社会公正 （四）公共行政有力地推动了社会发展与进步,第二节 作为学科领域的公共行政学,一、公共行政学的
5、研究范围 （一）公共行政理论 （二）公共行政系统 （三）公共行政过程 （四）公共行政方法,二、公共行政学的学科特征 （一）综合性 （二）实践性 （三）系统性 （四）管理技术性 （五）动态发展性,三、公共行政学与相关学科的关系 （一）公共行政学与政治学 （二）公共行政学与管理学 （三）公共行政学与行政法学 （四）公共行政学与经济学 （五）公共行政学与社会学,第三节 公共行政学的研究途径,一、政治学研究途径 二、管理学研究途径 三、法学研究途径 四、政策科学研究途径 五、比较研究途径 六、文化学研究途径,第四节 公共行政学与我国社会发展,一、公共行政学与我国政府机构改革 二、公共行政学与我国经济体
6、制改革 三、公共行政学与我国民主政治建设 四、公共行政学与我国社会全面发展,第二章 公共行政学的学科发展,公共行政学首先在美国产生，也有其特定的主客观历史条件。就其客观条件而言，一方面，在19世纪80年代至90年代，美国正处于从农业社会向工业社会的转型期，大量的农业人口涌入城市，然而，当时的政治制度并没有准备好相应的市政设施以满足不断增长的城市人口需求。日益膨胀的城市期盼着市政管理知识与管理理论；另一方面，1883年彭德尔顿法案（Pendleton Act）的通过即美国文官制度的建立，为公共行政学研究提供了确定的研究对象。其主观条件主要有以下两点：一是威尔逊、古德诺等美国政治学者的努力使得公共
7、行政学摆脱政治学的束缚；二是泰罗等美国古典管理学者的管理理论为公共行政学研究提供了注重效率和原理原则的范式。 在百余年的发展历程中，公共行政学的研究领域、视野和范围不断调整与拓展，经历了不同的发展阶段和不同的研究“范式”。一般来说，公共行政学科发展的每一个历史阶段都有其代表性的学者、著述、研究方法和理论流派，而每一次理论进展既是对其所赖以产生的社会历史背景的解释和说明，同时也是对先前理论的批判与重构。,第一节 公共行政学研究的古典时期,一、古典时期公共行政学的理论基础 （一）“政治行政二分法” （二）理性官僚制组织理论 （三）科学管理理论,二、简要的评价 1.主要贡献：在实践上，古典时期的公共
8、行政研究反映了当时西方国家尤其是美国工业的巨大进步产生的对管理的要求，包括对政府行政的要求。在理论上，它为公共行政奠定了一系列行政原则、原理、方法与步骤，基本上形成了公共行政学的学科体系 2.不足之处：其一，以效率为价值取向并过分强调机械的效率观念，缺乏对人性尊严的尊重。其二，过分着重于组织的静态面。其三，它将政治与行政截然分开。其四，它将公共行政现象及过程抽象为若干原理或原则，而忽视了丰富多彩的行政实践,第二节 公共行政学研究的 批评与变革时期,一、主要流派及其思想 （一）行为科学和霍桑试验 （二）巴纳德的动态平衡理论 （三）马斯洛的需求层次理论 （四）西蒙的决策理论 （五）达尔与沃尔多对传
9、统行政学的批判 （六）林德布洛姆的渐进决策理论,二、简要的评价 1.几点特征：一是呈现出向政治学回归的态势，使社会公正、行政责任等成为公共行政学的立论基点。二是在研究方法上转向实证研究。三是在组织理论的研究上，提出了组织应当以人为中心的观点，使行政学研究从传统的静态分析转入动态的研究，并注重对非正式组织的理论探讨，主张尊重人格、满足人员的需要 2.不足之处：一是过分重视事实真相的研究。二是过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构及法规制度的重要性。三是较少涉及组织外部环境对人员的影响,第三节 公共行政学研究的 调整与整合时期,一、系统理论 二、行政生态理论 三、权变理论 四、新公共行政学 五、
10、公共政策分析 六、公共行政学的新发展 新公共管理运动,第四节 我国公共行政学的 学科发展,一、我国公共行政学研究的回顾 改革开放后我国社会经济政治发展的实际需要和行政科学的学术准备、人才准备和研究积累，共同催生了公共行政学作为独立学科的恢复和重建。1985年，著名学者、中山大学夏书章教授主编的行政管理学一书由山西人民出版社出版，在大陆行政学中断研究多年以后，首次提出了行政学研究的学科体系，并对行政学研究的主要内容进行阐述。该书成为行政学恢复的标志性学术著作，产生了广泛的学术影响。此后，行政学的研究趋于活跃，1988年10月13日，中国行政管理学会在北京正式成立，标志着行政学作为独立学科的地位得
11、到确立，其恢复和重建工作基本完成。,二、我国公共行政学研究的主要成就 第一，使公共行政学成为一门相对独立的学科，初步确立了公共行政学研究的基本范畴和框架体系，使公共行政学与其他学科的科际界限越来越清晰，并取得了自己应有的学术地位和社会地位 第二，公共行政学的学术团体与教学科研机构急剧增加，形成了相对独立的教学、科研体系 第三，培养了大量的公共行政学专业的高层次专门人才，他们大多数目前已成为各级政府行政管理的中坚；同时向社会、特别是向青年学生和党政机关传播了行政学方面的知识，使越来越多的人认识到，政府管理有其客观规律，政府管理需要科学理论的指导 第四，紧密围绕行政改革现实的热点开展研究，为行政改
12、革提供了理论支持 第五，开展国际学术交流，与国外一些公共行政学学术团体和专家建立了广泛的联系，国际学术活动有很大发展，极大地促进了中国公共行政学的研究与发展,三、我国公共行政学研究的未来方向 第一，坚持中国的特色，突破传统公共行政学的界限，实现中国公共行政学实质性的发展 第二，坚持理论联系实际，重点解决当今中国行政发展和社会发展中的重大问题 第三，进一步加强公共行政学的跨学科、跨专业的综合性研究 第四，继续加强公共行政学的分支学科和部门行政的研究，促进我国公共行政学体系的整体性繁荣 第五，加强比较公共行政研究的力度,第三章 公共行政的价值追求,公共行政价值与公共行政活动相伴而生，任何公共行政活
13、动总是追求和体现着特定的公共行政价值。在现代社会，公共行政价值具有多元性，其内容包括效率、公平、秩序、民主、廉洁、参与等。公共行政价值的评价主体应该是社会公众，公共行政价值的实现，是公共行政活动的目的和归宿。,第一节 公共行政价值概述,一、价值的一般含义 （一）主体性人学价值论 （二）主客体统一论 （三）效应价值论 （四）人道价值论 （五）广义价值论或系统价值论 （六）价值二重性论,二、公共行政价值的概念 （一）公共行政价值的定义 公共行政价值指的是公共行政（客体）对人类社会（主体）的积极意义或有用性，它是公共行政所追求的一种应然状态，反映了人们关于公共行政的希望和理性、信仰和依托。 （二）对
14、相关概念范畴的辨析 1.价值与价值观 2.哲学价值和经济学价值的关系,第二节 公共行政价值的基本内容,一、效率 二、公平 三、秩序,第三节 公共行政价值评价,一、公共行政价值评价的含义 公共行政价值评价，可以认为就是社会公众对以国家为载体的公共行政行为对于满足社会需要的属性和功能的一种判断、认识和反映。,二、公共行政价值评价的特点 （一）多元性 （二）层次性 （三）规范性 （四）服务性,三、公共行政价值评价的类型 （一）从评价主体看 1.个人评价 2.社会评价 （1）社会舆论评价 （2）社会组织评价 （3）社会权威评价 3.个人评价与社会评价的关系,（二）从评价客体看 1.专项评价 2.综合评
15、价 3.专项评价与综合评价的关系,第四节 公共行政价值的实现,一、公共行政价值实现的含义 公共行政价值的实现是指在公共行政价值主体和客体的相互作用中，作为客体的公共行政的潜在价值，转化为公共行政的现实价值和外在价值，对主体人类社会产生了预期意义，在某种程度上满足了公共行政价值主体需要，也即公共行政的价值目标的现实化过程。它具有如下特点：,（一）层次性 （二）阶段性 （三）终极性,二、公共行政价值实现的图式： 由政治性向社会性发展 公共行政价值实现的图式（schema)指的是以什么样的方式和道路达到公共行政价值实现的理想状态。 三、公共行政价值实现的愿景： 走向社会自治 （一）社会自治及其特点
16、（二）走向社会自治的趋向,第四章 公共行政权力与责任,在民主宪政社会中，公共行政权力来源于公民的授权。实现公共利益、保护公民权利既是公共行政权力的目标，更是公共行政权力的责任。公共行政权力和责任互为条件、相互统一。公共行政权力是公共行政责任产生的基础，也是公共行政主体履行行政责任和义务的必备条件；公共行政责任则是公共行政权力行使者的义务，也是对行政权力的监督和约束。公共行政权力的有效行使，有利于公共行政责任的实现；公共行政责任的切实履行，又能有效保证公共行政权力在正确的轨道上运行。,第一节 权力与公共行政权力,一、权力的内涵与特性 （一）权力的内涵 对于权力本质的认识，有两种不同的观点：一些学
17、者认为，权力本身不是一种关系，而是一种强制力量或可能性；而有的学者则指出权力是存在于人与人之间的一种关系。,尽管就表现形式而言，权力是一种力量或能力，然而单独的个人无所谓权力，权力只存在于人与人的交往活动、相互关系之中。因此，从根本上来说，权力是一种社会关系，社会属性是其本质属性。 （二）权力的特性 1.相对性 2.强制性 3.目的性,二、公共行政权力的概述 （一）公共行政权力的内涵 公共行政权力是指各级行政机关执行法律，依法制定和发布行政法规，管理公共事务，解决一系列行政问题的强制力和影响力 （二）公共行政权力的主体和客体,（三）公共行政权力的表现形式 1.行政法规 2.行政政策 3.行政计
18、划 4.行政干预,三、公共行政权力的特性 （一）公共性 （二）手段性 （三）自主性 （四）一元性 （五）时效性 （六）膨胀性,四、公共行政权力的结构 （一）公共行政权力的静态结构 1.纵向层级结构 2.横向的部门结构 （二）公共行政权力的动态结构 1公共行政权力是一种具有方向和大小的力量，与行政体系的金字塔结构相适应，其运行呈现自上而下的伞状放射的方向 2公共行政权力运行表现出明显的层次性 3公共行政权力的运行具有明显的时间特征,第二节 公共行政权力的运行,完整的公共行政权力运行过程包括公共行政权力的产生、分配、行使以及制约与监督这些主要环节。在整个运行过程中，各部分之间存在着有机联系，共同构
19、成一个完整的运行系统。每一个环节的正常运转是公共行政权力系统正常运行的前提条件。,一、公共行政权力的产生 1.现代公共行政权力起源于原始社会的公共权力 2.由于社会生产力的发展，社会大分工以及私有制度的出现，导致了原始社会的解体，氏族制度被新的社会组织形式国家和政府所代替 3.在现代社会，公共行政权力已不再是由代表少数人利益的阶级或集团通过强力获取的，而是来自于社会成员对权力的转让，即整个社会成员通过选举代理人参与公共管理，通过契约程序授予代理人以公共行政权力,二、公共行政权力的分配 （一）公共行政权力的设定方式 公共行政权力的设定方式是国家层面和各级地方政府层面的公共行政权力分配方式。国家层
20、面上行政权的设定主要采用一种剩余式设定方法；各级地方政府行政权的设定主要是通过混合式方法设定的。,（二）公共行政权力分配的基本原则 1.合理、合法性原则 2.责、权、利一致原则 3.全面合理配套原则 （三）公共行政权力分配的方式 1.结构性分配 2.功能性分配,（四）公共行政权力分配的途径 1.行政授权 （1）以授权内容的重要性程度为主要依 据，可以分为充分授权、不充分授权、制约授权、弹性授权四种方式。 （2）以授权时利用的媒介为依据，可以分为书面授权和口头授权。 （3）根据授权的合法程序，可分为正式授权和非正式授权。,2.权力下放 3.地方自治 4.行政委托 5.政府放权 6.公共行政权力的
21、再分配,三、公共行政权力的行使 （一）公共行政权力行使的范围 （二）公共行政权力行使的手段 1.强制性手段 2.非强制性手段 （三）公共行政权力行使过程中的异化,第三节 公共行政责任,一、公共行政责任概述 （一）责任的概念 责任是关于人的社会角色使命的一种应然规定，指人的行为及其结果应当与其所扮演的角色相一致。 （二）公共行政责任的含义 公共行政责任是国家行政机关及其公务员在行政管理活动中对授权者、法律以及行政法规所承担的义务及其后果。,（三）公共行政责任的主要类型 1.政治责任 2.法律责任 3.工作责任 4.道德责任,（四）公共行政责任的历史发展 1.政府无须对公民、社会负责的阶段 2.政
22、府负不完整行政责任的阶段 3.政府负完全行政责任的阶段,二、公共行政中责任与权力的关系 （一）公共行政责任规定了公共行政权力主体的任务内容 （二）公共行政责任确立了公共行政权力主体的义务范围 （三）公共行政责任是监控公共行政权力的条件和依据,三、公共行政责任的落实与实现 （一）公共行政责任的落实 1.公共行政责任的正确、明晰分配 2.落实公共行政责任必须具备相应的客观条件 3.落实公共行政责任必须兼顾主观责任和客观责任,（二）公共行政责任的实现 1.完善公共行政责任制度与监控体系 （1）健全公共行政责任制度与监控体系 公共行政的政治责任与追究 公共行政的工作责任与追究 公共行政的法律责任与追究
23、 公共行政的道德责任与追究 （2）建立和完善行政问责制,2.完善公共行政责任的道德自律机制 （1）正确处理公共行政中的责任冲突 权力冲突 角色冲突 利益冲突 （2）加强行政伦理建设 创新并加强行政伦理教育 实行行政伦理立法 强化公众对公共行政活动的参与和监督 形成切实可行的行政伦理体系,第二篇 公 共 行 政 系 统,第五章 公 共 行 政 生态,公共行政生态是公共行政实践的前提、依据，施加影响的客体或对象。公共行政组织是一个与各种环境因素密切联系的开放性社会系统，它适应环境的需要而产生；在与环境的相互作用中，发挥着自己的特殊功能，保持着自己的和谐运行。公共行政必须与生态环境保持经常性和大体上
24、的平衡。全面考察公共行政生态，研究各种环境因素对公共行政的影响，对于正确理解公共行政运行规律，提高管理水平，具有十分重要的意义。,第一节 公共行政生态概述,一、公共行政生态的基本含义与特征 公共行政生态是指影响公共行政系统的各种因素的总和。公共行政生态有两个方面的含义：一方面是指行政系统的外部环境；另一方面是指行政系统的内部环境。公共行政生态的特征主要表现在以下四个方面：,1.广泛性 2.复杂性 3.可变性 4.差异性,二、公共行政生态的基本内容 （一）国内公共行政生态 1.社会环境 （1）物质经济环境 （2）政治法律环境 （3）精神文化环境 （4）人口、民族、历史传统 2.自然环境,（二）国
25、际公共行政生态 国际公共行政生态是指一个国家同世界各国、各地区之间在政治、经济、文化、自然地理等方面的关系以及其他国家之间的相互关系。 1.国际经济环境总的趋势表现为经济全球化 2.当前国际政治环境的主体是和平与发展 3.国际自然环境的现状是全球性的生态环境日趋恶化,三、公共行政生态研究的理论依据 （一）马克思主义哲学分析 1.环境生态的改变和人的活动在实践基础上的一致 2.经济基础对政治上层建筑的制约作用 3.上层建筑其他方面对行政系统的作用 （二）公共行政生态学与系统论分析,第二节 公共行政生态与公共 行政系统的关系,一、公共行政生态与公共行政的平衡 （一）公共行政生态与公共行政平衡的关系
26、 公共行政生态平衡，主要是指公共行政职能的确定、行政机构的设置、行政系统运行的机制和方式等与公共行政生态相适应，取得改造行政生态环境的实际成果，而公共行政生态也同时具备了保障公共行政得以顺利实施其职能的必要条件。,公共行政与公共行政生态环境之间的平衡，主要包括以下几层含义： 1.公共行政符合公共行政生态环境的基本性质 2.公共行政适应公共行政生态环境的现状和发展水平 3.公共行政适应公共行政生态环境的发展方向,（二）公共行政生态与公共行政平衡的关系 1.综合平衡 2.宏观平衡 3.暂时平衡,二、公共行政生态与公共行政的相互作用 （一）公共行政生态对公共行政的制约 1.公共行政在公共行政生态中产
27、生和发展 2.公共行政必须与公共行政生态相适应 （1）公共行政要与公共行政生态的基本性质相适应 （2）公共行政要与环境的现状和发展水平相适应 （3）公共行政要与公共行政生态的发展变化相适应 3.公共行政必须满足公共行政生态的需要,（二）公共行政生态对公共行政的改造 公共行政对公共行政生态的改造，首先是在适应公共行政生态的基础上进行的。具体表现为以下三个方面： 1.公共行政主体可以对其面临的问题，根据现有条件，积极制定解决问题的政策、防止和具体办法，并组织人力、物力和财力加以实施，从而达到改造公共行政生态的目的 2.公共行政主体能够积极按照环境和条件的变化，经常调整自身的组织机构和公共行政方式
28、3.公共行政主体能够在公共行政实践中随着认识的逐步提高，自觉地纠正以往错误的方针、政策，制定出符合实际的新方针、新政策,第三节 新时期我国公共行政生态的发展,一、国内公共行政的变化 20多年来，我国的体制改革至少引起了三个方面的重大变化： 1.经济体制变革导致所有制结构的改变，多种经济成分取代单一的国家所有制，现代企业制度的推行导致国有资产运作转变为国有资本运作，经济运作由计划经济转向市场经济 2.政治体制改革推动社会主义民主政治日趋成熟，人民代表大会的权威日益增长，民众参与社会事务、公共管理的要求日益提升，基层民众自治也稳步发展，政治文明渐渐生长 3.从宏观上看，我国的市场经济体制改革大体上
29、分为三个阶段：市场化改革的初始阶段（19791991年）、初步建立社会主义市场经济体制的阶段（19922000年）、完善社会主义市场经济体制的阶段（20012020年）,二、国际公共行政生态的变化 （一）政府职能不仅在内涵方面有所扩大，而且在力度方面不断加强 （二）政府必须强化自己维护本国经济安全的职责 （三）政府必须强化自己维护本国社会政治稳定的职能 （四）政府必须优化本国生态环境的职能,三、时代主题的变化 世界格局既有合作又有相互斗争，充满复杂关系。在和平与发展的时代主题下，新世纪四大趋势将更加突出： （一）科技革命日新月异，深刻地改变着人类社会生活 （二）经济全球化进程加快发展并将成为一
30、个长期的历史过程 （三）世界格局多极化不可逆转并将逐步形成 （四）各种思想文化思潮相互激荡 （五）反恐成为各国的重要内容,第六章 公 共 行 政 职 能,公共行政职能，是以政府为主的公共部门在社会管理过程中所具有的职责和功能，它反映了政府等公共部门的行为方向和基本任务，是其活动内容的全面概括。公共行政职能回答了政府管理什么的问题，因而成为行政决策的目标和行政机构设置的依据。不同国家的公共行政职能不尽相同，同一国家在不同的历史时期公共行政职能也有较大的差异。公共行政职能要随着社会的发展和国家形势的变化而进行相应的调整。研究公共行政职能及其转变，已成为我国公共行政学研究的核心问题，也成为我国公共行
31、政改革能否取得成功的关键。,第一节 公共行政职能概述,一、公共行政职能的含义 公共行政职能是以政府行政机关为主的公共部门对社会公共事务进行依法管理的过程中具有的职责和作用，它明确了公共行政的基本内容和基本方向。,二、公共行政职能的特点 （一）阶级性 （二）稳定性 （三）动态性 （四）执行性 （五）多样性,三、公共行政职能的研究意义 （一）科学地认识和确定公共行政职能，对于建立合理的公共行政组织系统具有重要的意义。 （二）科学地认识和确定公共行政职能，是改革公共行政组织系统的依据和关键。 （三）科学地认识和确定公共行政职能，对于实现公共行政过程的科学化也具有重要意义。,第二节 西方国家公共行政职
32、能的演变,一、前资本主义国家的公共行政职能 二、资本主义国家的公共行政职能 （一）自由资本主义国家的公共行政职能 （二）现代福利国家的公共行政职能 （三）当代资本主义国家的公共行政职能,第三节 我国公共行政职能体系,一、公共行政的基本职能 （一）政治职能 1.军事保卫职能 2.司法治安职能 3.民主建设职能 4.外交职能,（二）经济职能 1.政策导向和宏观调控职能 2.组织协调和培育市场的职能 3.对国有资产的监管职能 4.组织和保障公共产品的生产和供给的职能 （三）文化职能 （四）社会职能,二、公共行政的运行职能 （一）计划职能 （二）组织职能 （三）协调职能 （四）控制职能 1.确立控制标
33、准 2.获取偏差信息 3.采取纠偏措施 4.实行有效监督,三、公共行政的层级职能 （一）中央政府职能 （二）地方各级政府职能,第四节 我国公共行政职能的转变与完善,一、公共行政职能转变的客观依据 （一）生产因素是引起公共行政职能转变的根本原因 （二）政治秩序变化是公共行政职能变化的直接原因 （三）社会意识形态的改变、社会政治思想的变迁也影响着公共行政职能的确立 （四）社会环境的变化是政府职能转变的又一主要依据,二、我国公共行政职能体系的弊端 （一）权力高度集中，职能复杂，管得过多，统得过死 （二）政企不分、政社不分抑制了企业和社会得自主性和活力 （三）行政开支增加，财政负担沉重 （四）政府腐败
34、现象加剧,三、我国公共行政职能转变的历程 迄今为止，我国公共行政职能的转变经历了三个主要时期： 第一个时期（19781984年），这一时期虽然未明确提出公共行政职能转变的观念，但实际上已为以后政府职能的转变指明了方向 第二个时期（19841992年），这一时期的经济体制改革从农村扩展到城市，逐步触及政府体制等深层次矛盾问题 第三个时期（1992至今），明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，将政府职能转变作为需要认真抓好的环节之一,四、建构与市场经济相适应的新型公共行政职能体系 （一）进一步解放思想，转变观念 （二）正确认识和把握社会主义市场经济条件下公共行政职能的特殊规律 （三
35、）坚持以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设 （四）实现公共行政职能法制化，培育社会力量，加强对职能行使过程的监督 （五）政府职能转变还需同机构改革和人事制度改革有机结合起来 （六）要适时转变政府职能重心、职能方式和职能关系,第七章 公 共 行 政 组 织,公共行政组织是开展公共行政活动的主体，是国家行政职能的物质承担者。离开了公共行政组织，一切行政管理活动都无从谈起。在新的时代，公共行政组织的管理出现了诸多问题，如何设计并发展更具理性与效率、更富于弹性、更具有活力的组织，便成为公共行政学研究的一个主要议题。,第一节 公共行政组织概述,一、公共行政组织的概念 （一）组织的含义 组织是为追求特
36、定的目标而建立起来的开放性的社会群体形式。它包含四个方面的含义： 1.组织状态 2.组织过程 3.组织环境 4.组织意识,（二）公共行政组织的含义 公共行政组织是指为推行国家政务而依法组织建立起来的一切国家公共行政机关的综合体，它在宪法和法律范围内行使国家公共行政权力，管理国家公共行政事务。公共行政组织一般包含四方面的含义： 1.静态的公共行政组织结构 2.动态的公共行政组织行为 3.生态的公共行政组织环境 4.心态的公共行政组织意识,（三）公共行政组织的特点 1.作为国家组织所具有的特点 （1）公共性 （2）政治性 （3）社会性 （4）强制性 （5）服务性,2.作为社会组织所具有的特点 （1
37、）职能的广泛性 （2）职权的二重性 （3）结构的严密性 （4）体系的一元性 （5）机构的适应性 （6）建制的对应性,二、公共行政组织的类型 （一）中央行政机关与地方行政机关 （二）一般权限机关与专门权限机关 （三）领导决策机关、职能执行机关、信息咨询机关与监督监察机关 （四）常设机关与临时机关,三、公共行政组织的设计原则 （一）依法设置原则 （二）完整统一原则 1.目标统一 2.设置统一 3.指挥统一 （三）权责相称原则,（四）执监分离原则 （五）权变原则 （六）精干高效原则 1.机构数量和规模精干 2.领导班子精干 3.工作人员精干,第二节 公共行政组织结构,一、公共行政组织结构的内涵 公共
38、行政组织结构是指公共行政组织内各组成要素之间的相互联系、相互作用的方式，亦即各要素的排列组合方式。它包括了三个方面的含义：,第一，公共行政组织结构是公共行政组织系统内各要素有机结合的手段 第二，公共行政组织结构是公共行政组织系统各要素多种结合方式的体系 第三，公共行政组织结构是静态组织实体结构和动态组织行为结构的有机统一,二、影响公共行政组织结构的因素 （一）组织环境 （二）组织战略 （三）科学技术 （四）社会心理系统,三、公共行政组织的纵横结构 （一）公共行政组织的纵向结构 （二）公共行政组织的横向结构 常见的横向结构分类方式： 1.按职能划分 2.按地域划分 3.按功能作用划分 4.按服务
39、对象划分,四、公共行政组织结构的设计 （一）委员会制 委员会制的优点是：(1) 集思广益；(2) 监督制衡；(3) 分工合作；(4) 民主精神。 委员会制的缺点是：(1)责任不确定，事权不专一，容易发生争功诿过的现象；(2)委员之间因权责、地位相同，容易形成彼此的倾轧和排挤；(3)力量不集中，行动迟缓，容易贻误战机，影响工作效率；(4)讨论研究，多人参加，难以保守机密。,（二）自我包含的部门结构 自我包含的部门结构的优点是：(1)可简化单位间的协调整合问题；(2)于庞大的组织中仍能维持控制；(3)有利于明确区划不同的产品、地区与服务对象；(4)有利于上层控制系统的绩效监督；(5)目标明确，有一
40、定的自主性，有利于员工的激励；(6)自我包含的部门结构将决策权下放至问题的领域，有利于作出正确的决策。 自我包含的部门结构的缺点是：(1)各部门间资源的重复，以及无法共用资源；(2)降低技术的专业化；(3)部门间容易造成恶性竞争。,（三）分离的结构 分离的结构的优点有：(1)部门管理者拥有完整的权力和责任，可避免传统官僚制权责不清的现象；(2)分离的部门能够免除上级运作细节的监督，可专注于长远和重要的问题；(3)自主性与自我包含的特性有助于训练通才管理者；(4)分离的部门由于自主性高，有自我承担风险的能力，即使绩效不佳也不会影响到整个组织。 分离的结构的缺点有：(1)容易引起资源浪费与活动的重
41、复；(2)部门间容易起冲突；(3)容易造成协调上的困难。,（四）矩阵结构 矩阵结构的优点有：(1)可促进整合复杂与相互依赖的活动；(2)双重的权威体系避免了组织成员各行其是、目标错置的现象，可降低传统官僚组织的弊病；(3)提升专业人员的有效分配；(4)可适应并提高对外在环境的反应能力；(5)可以营造民主管理的环境与气氛，有利于员工激励；(6)任务明确，有助于目标的达成；(7)有助于培养通才。 矩阵结构的缺点有：(1)决策复杂化；(2)难以达成权力的平衡；(3)多重利益所造成的政治性活动；(4)双重权威所造成的角色冲突；(5)人员变动大，造成心理不安。,（五）跨越功能的团队 跨越功能的团队虽然能
42、够使组织较迅速地回应环境的变化与顾客的要求，使决策的制定更能够接近顾客与掌握最多信息的人，但是，这势必会降低决策制定的专业性，影响对问题的宏观考虑，另外，团队用来决定跨单位事务与沟通协调的时间成本，以及不同单位所可能引发的冲突，也是在成立跨功能团队时必须考虑的。 团队的成立必然会减损管理者的正式权威并增加沟通与协调的需要，因此，组织在成立团队时，必须向组织成员灌输合作的信念，培养其自我管理的能力，并将管理者的角色转化为领导者，以影响力取代权威，只有这样，才能真正获得一个有效的团队组织。,（六）网络组织 一般而言，建构网络组织的步骤为： 第一步，打破疆界，依专长塑造有竞争力的分子 第二步，解决内
43、部计价问题 第三步，授权 第四步，培养能力 第五步，信息流通 网络组织虽然可以提升组织的效率和适应能力，但也带来许多冲击，而管理层首当其冲，从垂直的上下职位，改变为平行的职位分配，在传统的组织中，权力来自层级和掌握的信息，而网络组织则以任务为结合，靠的是成员的专业能力；由于信息透明流通，不须通过层级传递，所以层级会逐渐淡化，中层主管将慢慢消失，领导者的角色将从发号施令转变为后勤支援，负责协调，使每一“分子”的作用和能力得以发挥。,第三节 公共行政组织改革,一、公共行政组织改革的含义 公共行政组织改革就是为适应环境的变化，提高公共行政组织的效能，而依法对公共行政组织的机构、人员、任务、技术等方面
44、进行的重大改革。 公共行政组织改革内在地包括了下列几层含义：,第一，公共行政组织改革是公共行政组织生存、发展的客观要求 第二，公共行政组织改革是在保持原有组织基础之上的部分质变 第三，公共行政组织改革是公共行政组织持续、稳定过程中的变革 第四，公共行政组织变革是实现公共行政组织动态平衡的手段 第五，公共行政组织变革的目的是要提高公共行政组织的效能,二、公共行政组织改革的征兆与程序 （一）公共行政组织改革的征兆 1.决策形成缓慢 2.沟通渠道堵塞 3.公共行政效能失效 4.缺少创新精神,（二）公共行政组织改革的程序 1.组织诊断 2. 确定方案 3.实施方案 4.评估反馈,三、我国公共行政组织存
45、在的问题 （一）纵向层次过多，权力过分集中 （二）横向部门划分过细，职能不明，交叉重复 （三）组织结构不协调，不配套 （四）公共行政组织法规不健全 （五）机构急剧膨胀，人员严重超编，财政负担沉重,四、公共行政组织改革的策略 （一）抓好职能转变，适应社会主义市场 经济体制的要求 1.科学处理政府与市场的关系 2.科学处理政府与企业的关系 3.科学处理政府内部各要素的关系,（二）把机构改革纳入政治体制改革的总进程中，进一步推进政治体制改革 1.正确处理坚持、改善和加强党的领导与保证公共行政机关相对独立行使公共行政权力的关系 2.正确处理维护中央权威与进一步下放权力的关系 3.正确处理机构改革与健全
46、民主制度的关系 4.正确处理机构改革与加强法制建设的关系,（三）进一步改革干部人事制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍 1.必须正确认识政府机构改革与建设一支高素质的专业化公共行政管理干部队伍的内在关系 2.要防止和克服把机构精简片面理解为量的减少的观点 3.要继续深化干部人事制度改革,（四）着力抓好人员分流工作 1.转变思想观念，做好分流疏导 2.实行竟聘上岗 3.抓好定向培训 4.疏通、拓宽分流渠道 5.建立和健全社会保障制度,第八章 公 共 人 力 资 源,公共人力资源开发与管理是整个社会人力资源开发与管理系统的一个重要组成部分。公共人力资源管理是将私营部门人力资源管理的理念与实践引
47、入公共部门而产生的一种新的管理模式，它带给公共部门的是一场重要的管理变革。这一管理变革将会对公共部门的传统人事管理产生根本性的冲击，进而会导致公共部门组织文化、组织体制的改善，并能促进组织与个人绩效的提高。,第一节 公共人力资源概述,一、公共部门与公共人力资源 （一）公共部门的范围 公共部门是相对于私营部门的一种重要的组织形态，泛指拥有公共权力，依法管理社会公共事务，以谋取公共利益为目的的组织体系，以及由政府投资、开办，以国有制形式运作的公营企业、学校、医院等组织体系。,（二）公共人力资源的性质 人力资源的一般性质表现在以下方面： 1.人力资源生成过程的时代性与时间性 2.人力资源的能动性 3
48、.人力资源使用过程中的时效性 4.人力资源开发过程的持续性 5.人力资源闲置过程的消耗性 6人力资源的特殊资本性 7.人力资源的高增值性,二、公共人力资源管理的含义与特性 （一）公共人力资源管理的含义 公共部门人力资源管理即以国家行政组织和相关的国有企事业单位人力资源为主要分析对象，研究管理机关依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、工资、保障等管理活动和过程的总和。,（二）公共人力资源管理与人事行政管理 第一，人事行政管理将人只视为一种成本或生产、技术要素，是对组织资本资源的消耗；而人力资源管理则将人本身看作资源，而且与其他物质资源的一次性开发、使用不同的是，人力资源可以持续不断地开发和有效使用，它本身就能够给组织带来巨大的投资回报率和效益 第二，人事行政管理一般将组织的工作人员看成是被动的工具，他们的存在无非是要满足组织工作性质的需要，与组织工作相比，人的地位是附属性的。而人力资源管理将组织的人作为组织发展的主体，人与工作相比，前者具有广泛的能动性，他们身上形成、赋有和可以开
