1、行政管理学 课程,内容结构,第一章：绪 论 第二章：行政价值 第三章：行政环境 第四章：行政权力 第五章：行政职能 第六章：行政组织 第七章：行政领导 第八章：人事行政 第九章：行政决策 第十章：行政执行,内容结构,第十一章：财务行政 第十二章：行政方法 第十三章：行政监督 第十四章：行政法治 第十五章：行政伦理 第十六章：行政绩效 第十七章：行政发展,第一章 绪论,主要内容,第一节 行政管理与行政管理学 第二节 西方国家行政管理学的形成与发展 第三节 中国行政管理学的恢复与发展,第一节 行政管理与行政管理学,一、行政管理的含义 行政管理是指国家行政机关遵循特定的价值取向，依法对国家事务和社会
2、公共事务的管理活动。在现代，行政管理又多称“公共行政”、“公共行政管理”。,二、行政管理学的研究范畴与方法 研究范畴：行政价值、行政环境、行政权力、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、行政决策、行政执行、财务行政、行政方法、行政监督、行政法治、行政伦理、行政绩效、行政发展等。,行政管理学的研究方法,三、行政管理学的研究目的与学科特点 行政管理学的研究目的在于明确行政价值，寻找和掌握行政管理的一般规律，获取指导行政工作的原理、原则和系统知识，促进行政管理的科学化、法治化、现代化，从而高效地实现行政目标与行政价值。,四、行政管理学与相关学科的关系 管理学 政治学 法学 社会学 心理学 经济学,
3、第二节 西方国家行政管理学的形成与发展,一、科学管理时期 （19世纪末20世纪初至20世纪30年代) 二、行为科学时期 （20世纪30年代至60年代） 三、现代行政管理时期 （20世纪60年代以后）,第三节 中国行政管理学的恢复与发展,一、我国行政管理学发展的主要成就 学科体系基本形成 专业学术团体的建立和发展 专业建设与发展 研究领域的拓展与深化 国际合作与交流,二、我国行政管理学的发展趋向 立足国情，建设有中国特色的行政管理学 理论联系实际，重点研究面临的突出问题 多学科整合研究的趋势 行政管理理论与实践的比较研究 行政管理学分支学科和部门行政管理学的研究,复习思考,1、谈谈你对行政概念的
4、理解。 2、分析西方国家行政学产生的背景。 3、评述威尔逊与古德诺的行政管理思想。 4、你认为应如何建设具有中国特色的行政管理学。,第二章 行政价值,本章学习要点,行政价值的含义与特点 行政价值的意义 中西行政价值的历史演进 行政的工具性价值与目的性价值 行政价值实现的条件 行政价值实现的特征,第一节 行政价值概述,一、行政价值的含义与特点 （一）价值 “价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的 外界物的关系中产生的” , 是“人们所利用的并表现了对 人的需要的关系的物的属性”。 价值本质上是一个关系范畴价值的形成源自于 主体需要；价值形成的条件是客体具有满足主体需要 的属性和功能；价值形
5、成的实质是主客体之间需要与 满足关系的不断生成。,（二）行政价值的含义 行政价值本质上是一个关系范畴,是指行政 管理对人类社会的积极意义和有用性, 具体表 现为行政活动和行为对社会的存在、发展与完 善需要的满足。,行政价值结构由三大要素构成: 1、行政价值主体，即人类社会（包括个体的人以及由 人构成的不同的群体和社会）； 2、行政价值客体，即行政管理，具体指行政组织的行 政活动和行政行为，其实质是行政权力的运用； 3、行政价值关系，即行政活动和行政行为对社会需要 的满足关系。,（三）行政价值的特点 第一，主体性。 第二，客观性。 第三，实践性。 第四，相对性。 第五，社会性。 第六，历史性。,
6、二、行政价值的演进 （一）西方国家行政价值的历史演进 1效率至上的传统行政管理时期 2.以公平为核心价值的新公共行政时期 3.价值多元化的新公共管理时期,1971年罗尔斯正义论的发表，为当时促使行政管理从科学领域向价值领域回归提供了重要的行政哲学基础。,（二）我国行政价值的历史演进 1、“效率至上”的核心价值取向时期 2、“效率优先，兼顾公平”的核心价值时期 3、以公平、正义为核心价值的时期 “我们国家的发展不仅是要搞好经济建设，而且要推进社会 的公平正义，促进人的全面和自由的发展，这三者不可偏废。 集中精力发展生产，其根本目的是满足人们日益增长的物质 文化需求。而社会公平正义，是社会稳定的基
7、础。我认为， 公平正义比太阳还要有光辉。” 2010年3月14日，国务院总理温家宝在人民 大会堂会见中外记者并答记者问。,三、行政价值的意义 （一）行政价值对行政职能的决定作用 （二）行政价值对行政目标的导向作用 （三）行政价值对行政决策的指导作用 （四）行政价值对行政变革的推进作用,第二节 行政价值体系,在行政体系中，其价值包含多层面、多 等级的价值目标和价值追求，这些不同层 次、不同等级的价值目标和价值追求在一 个完善的价值体系中可以相互说明、相互 支持、相互补充，但这些价值在价值体系 中的地位是不同的。,一、工具性价值 行政的工具性价值是作为实现目的性价值的手段所 具有的价值，主要由秩序
8、、效率、公平、正义等价值构 成，其中正义在工具性价值体系中居于核心地位，而其 他工具性价值处于从属价值的地位。 行政的工具性价值主要有： （一）秩序 （二）效率 （三）公平 （四）正义,在行政的工具性价值体系中，正义居于核心地位， 而其他工具性价值处于从属价值的地位。 一方面，居于核心地位的正义价值，代表着工具性 价值体系的总方向和总特征，对于其它处于从属地位的 价值起着统率的作用。 另一方面，正义核心价值也离不开从属的多样性价 的支撑与烘托，是对其他工具性价值的均衡状态的体现。,二、目的性价值 服务和实现公共利益和全体公民的福祉，是政府 存在的一个重要的合法性前提，也是行政管理活动最 直接的
9、目的性价值。同时作为人类理性需要、理性设 计的政府行政，也要有一种长远的、持续性的目的性 价值，发展是这一价值的具体表现，包括社会的发展 与人的发展。 行政的目的性价值主要有： （一）公共利益 （二）社会发展 （三）人的自由全面发展,行政的目的性价值与工具性价值的划分具有一定的 相对性，特别是在行政发展的过程中，某些具体的目的 与手段并不是孤立静止的，而是相互联系的，有些价值 甚至会在行政发展的不同层级中进行转化。 在行政价值体系内部，不同价值之间既是相互关联、 相互依存、相互作用的，又存在着相互冲突、相互背离 的情况，行政的目的就是要为各种行政价值的和谐有序、 相互促进并最终得以实现创造条件
10、。,第三节 行政价值实现 行政价值实现是指行政管理满足人类社会需要 的过程。行政价值是人们对于行政的目的与理想的 追求，而它又必须通过人类的行政实践活动来实现。 人类社会的行政活动不仅包含着对行政价值实现的 认识，而且包含着为实现行政价值所采取的一切努 力。,一、行政价值实现的内涵 首先，行政价值实现是指行政价值目标的现实化。 其次，行政价值实现意味着行政必须通过感性的行政实践 活动来进行。 第三，行政价值的实现是行政活动满足社会主体需要与遵 循行政活动规律的统一。,二、行政价值实现的条件 （一）社会制度 （二）资源 （三）行政体制机制 （四）行政人员 （五）行政方法,三、行政价值实现的特征
11、（一）行政价值实现的主体性 （二）行政价值实现的层次性 （三）行政价值实现的社会历史性 （四）行政价值实现的动态性,复习思考,1.行政价值的含义与特点是什么？ 2.简述中西方行政价值的历史演进。 3.什么是行政的工具性价值与目的性价值？各包含 哪些内容？ 4.行政价值实现的含义与主要条件有哪些？ 5.简述行政价值实现的特征。,第三章 行政环境,居住在山地的人坚决主张要平民政治，平原上的人则要求由一些上层人物领导的政体，近海的人则希望一种由二者混合的政体”。 法孟德斯鸠 “随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。” 马克思,本章学习要点,把握行政环境与行政管理的关系 掌握行政
12、环境的相关理论 了解中国行政环境,第一节 行政环境概述,一、行政环境的含义 行政环境是指与行政系统有着直接或间接联系，以及对 行政系统有着直接或间接影响的各种主客观因素的总和。 行政环境是对行政系统产生各种影响的环境要素 行政环境的具体性和差异性 行政环境的相对性 行政环境与行政系统之间的联系具有多样性,二、行政环境的类型 根据行政环境对行政系统的影响程度，可以把行政环 境分为一般环境和特定环境。 根据规模和层次，行政环境可以分为宏观、中观和微 观三种类型。 根据行政环境所属区域的差异性，行政环境可以分为 国际环境和国内环境。 根据具体内容，行政环境可以分为政治环境、经济 环境、文化环境和社会
13、环境。,三、行政环境与行政管理的关系 （一）行政环境对行政管理的影响 1.行政管理产生于行政环境的需要。 2.行政管理活动必须适应行政环境。 3.行政管理随着行政环境的变化而变化。,（二）环境对行政管理的影响 1.政治环境对行政管理的影响。 2.经济环境对行政管理的影响。 3.文化环境对行政管理的影响。 4.社会环境对行政管理的影响。 5.技术环境对行政管理的影响。,（三）行政管理对行政环境的作用 1.行政管理可以利用行政环境所提供的政治、经济、文化、技术等条件，对所面临的问题制定相应的政策，提供解决问题的方式。 2.行政管理可以通过对行政环境的认识与界定，把行政环境纳入到行政管理过程。 3.
14、行政管理对行政环境的能动作用，还表现在消极的方面，即沿着行政环境的相反方向，产生阻碍和破坏作用。,第二节 行政环境理论,一、怀特的行政环境理论 1.行政与经济环境 2.行政与政治环境 3.行政与社会环境 4.行政与科技环境,二、里格斯的行政生态学说 1.行政的生态要素 2.三种行政模型：（溶合模型、衍射模型、棱柱模型） 3.过渡社会的行政生态,三、卡斯特的组织权变理论 1.组织的一般环境 2.组织的工作环境 3.组织与环境的互动,四、中国学者的行政环境理论 1.行政生态要素 2.行政生态关系（政治与行政、经济与行政、文化与行政） 3.行政生态圈 4.行政生态的功能,第三节 中国行政环境,一、中
15、国行政环境的状况与特征 （一）状况 1.政治环境 2.经济环境 3.文化环境 4.社会环境 5.国际环境,（二）特征 1.异质性 2.形式主义 3.重叠性,二、行政环境对中国行政管理的挑战 （一）经济全球化对行政管理的挑战 1.全球化时代政府的行政能力需要提高 2.全球化时代政府必须维护国内经济安全 3.全球化时代政府必须维护国内政治稳定,（二）社会转型对行政管理的挑战 1.行政管理面临由传统社会向现代社会转型的挑战 2.行政管理面临由计划经济向市场经济转型的挑战 3.行政管理面临社会利益结构分化的挑战,（三）风险社会对行政管理的挑战 1.风险社会对政府传统管理职能的挑战 2.风险社会对传统科
16、层体制的挑战 3.风险社会对传统民族国家治理模式的挑战,复习思考,1行政环境的含义是什么？ 2行政环境有哪些类别？ 3如何把握行政环境与行政管理的关系？ 4西方学者的行政环境思想有哪些？ 5中国学者的行政环境思想有哪些？ 6如何理解当前中国的行政环境？ 7行政环境对中国行政管理的挑战有哪些？,第四章 行政权力,“行政管理的生命线就是权力，权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者不能忽视并承受不了这种后果的问题。其后果几乎总是丧失现实性和导致失败。” 诺顿E朗,本章学习要点,把握权力的含义与特征 认识当地行政权力现象 掌握行政权力理论 了解行政权力分配与行使,第一节 行政权力概述,
17、一、行政权力的含义与特征 （一）行政权力的含义 行政权力是指各级行政机关执行法律，依法制定和发布 行政法规，管理国家公共事务、社会公共事务，解决一系列 公共问题的能力。,概念要点： 行政权力的主体是国家行政机关及其人员。 行政权力的根本目标是通过贯彻执行国家法律、法规和政策来有效地实现国家意志。 行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。 行政权力的客体包括特定领域内的所有居民以及由居民组成的各类社会组织，涵盖领土范围内的整个社会。 行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。,（二）行政权力的特征 执行性 自主性 一元性 膨胀性,二、行政权力的来源与类型 （一）行政权力的来源 古代：行
18、政权力来源于“天”、“上帝”和“神” 近代：行政权力来源于人民或国家 现代：行政权力来源于法律,宪法和法律是行政权力的主要来源 授权也是行政权力的重要来源 贯例裁决是行政自由裁量权的重要来源 法理是行政权力运行中裁决的基本依据,（二）行政权力的类型 根据行政权力受约束程度，可分为： （1）拘束性权力 （2）自由裁量性权力 根据行政权力的内容，可分为： （1）行政立法权；（2）行政许可权； （3）行政确认权；（4）行政检查权； （5）行政制裁权；（6）行政强制权； （7）行政司法权。,三、当代行政权力现象 权力结构扁平化 权力行使共享化 权力运行透明化 权力约束法治化 权力价值合情化,第二节 行
19、政权力理论,一、早期分权思想 （1）亚里士多德 （2）波利比阿 （3）西塞罗,二、三权分立学说 1.洛克 2.孟德斯鸠,三、政治与行政二分 1.布隆赤里 2.威尔逊 3.古德诺 4.阿普尔比,四、五权宪法学说 孙中山,五、议行合一学说 1.马克思 2.列宁,第三节 行政权力分配与行使,一、行政权力的分配 （一） 行政权力的分配方式 1.结构性分配 2.功能性分配,（二） 行政权力的分配途径 1.行政授权 2.权力下放 3.行政委托 4.行政放权 5.地方自治,（三） 行政权力的再分配 1.外源型行政权力再分配 2.內源型行政权力再分配,（四） 行政权力分配的原则 1.程序合法 2.职权分明 3
20、.权责一致 4.内容全面,二、行政权力的行使 （一）行政权力行使的手段 1.规范性手段 2.引导性手段,（二） 行政权力行使的影响因素 1.行政权力的性质 2.行政权力的强度 3.行政权力的能力 4.行政权力的范围 5.行政权力的运行环境,三、行政责任的追究 （一）政责任与行政权力 1.行政责任规定了行政权力主体的任务与内容 2.行政责任确立了行政权力主体的义务范围 3.行政责任是监控行政权力运行的依据,（二）行政责任的类型 1.政治责任 2.法律责任 3.工作责任 4.道德责任,（三）行政责任追究机制 1.政治责任的追究 2.法律责任的追究 3.工作责任的追究 4.道德责任的追究,复习思考,
21、1行政权力的含义。 2权力的来源有哪些？ 3行政权力的特性是什么？ 4三权分立理论的发展历程。 5议行合一学说的内容。,6. 行政权力分配的方式与途径。 7. 行政权力的行使方式。 8. 行政权力行使的影响因素。 9. 行政责任及其追究机制。,第五章 行政职能,“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。” 世界银行1997年世界发展报告：变革世界中的政府,主要内容,第一节 行政职能概述,一、行政职能的含义和特点 （一）行政职能的含义 夏书章：行政职能是行政机关在管理活
22、动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。 张永桃：行政职能亦称政府职能，是指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务。 张国庆：行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权力主题按照一定的规则，经由一定的程序通过多种表达形式实现彼此价值观念的利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种指责的总称。,我们认为，一般说来，行政职能是指行政机关依法对国家事务、社会公共事务进行管理时所承担的基
23、本职责和发挥的功能作用，是国家职能的重要组成部分。,第一，行政职能的实施者是国家行政机关，包括从中央到地方的各级政府及其职能部门。 第二，行政职能的内容涉及行政机关对国家事务、社会公共事务进行管理的全部活动，如外交、国防、公安、财政、科教等。 第三，依法行政是行政机关旅行行政职能时的基本准则。 第四，行政职能是国家职能的重要组成部分，也是实施国家职能的关键。,政治性与 社会性,相对稳定性与动态性,多样性与 系统性,执行性与创造性,1,2,3,4,特征,（二）行政职能的特点,二、行政职能的类型与内容,（一）行政基本职能,（一）行政职能是确定行政管理目标和任务的重要标准,（二）行政职能是建立行政组
24、织的根本依据,（三）行政职能的转变是政府机构改革的关键,（四）行政职能是行政管理活动科学化的重要基础,（五）行政职能的实现情况是检验行政绩效的重要标尺,三、行政职能的地位与作用,第二节 行政职能理论,一、西方近代行政职能理论的发展,自由 放任,个人自由和市场秩序,市场的缺陷和社会的不自足性,二、自由放任的行政职能理论,（一）古典自由主义的行政职能理论 17、18世纪洛克、孟德斯鸠等古典自由主义的政治想家阐述“有限政府”的思想，首先论证了政府干预的不合理性。 亚当斯密吸收重农学派，从经济学角度论证了自由放任政策的合理性。将政府职能限定在三个方面： （1）保护国家安全，使其不受外来侵犯； （2）保
25、护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫； （3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共设施和公共事业。 美国第三代总统杰斐逊：最少管事的政府是最好的政府。 直到“大危机”之前，自由放任思想在西方经济学理论和政府管理实践中一直处于统治地位。,（二）新自由主义的行政职能理论 背景 20世纪70年代资本主义国家经济滞胀 福利国家形态的沉重包袱 资产阶级政府官僚主义倾向泛滥 代表人物 狭义新自由主义：以哈耶克为代表 广义新自由主义：包括以弗里德曼为代表的现代货币学派、以卢卡斯为代表的理性预期学派、以布坎南为代表的公共选择学派、以拉弗与费尔德斯坦为代表的供给学派、以科斯为代表的产权学派、以加尔布雷
26、斯为代表的新制度学派等。,新自由主义学派的的基本主张,继承了古典自由主义的基本传统，反对政府过度干预，主张充分发挥市场机制对经济活动的自动调节与校正作用：,新自由主义对政府作用的基本看法,古典经济学的看不见的手的原理依然正确，通过市场供求的自动调节可以达到充分就业均衡。 资源的有效配置只能由市场来执行。 经济危机是由于政府过度干预破坏了市场功能的发挥，而不是市场本身的原因。 即使市场本身具有难以克服的缺点，但克服与纠正市场缺点的唯一办法在于通过产权明晰等措施予以完善。 政府干预本身也有着不可克服的致命缺陷，与市场调节相比政府干预更缺乏效率。,三、政府干预的行政职能理论,发展历程,（一）重商主义
27、的行政职能理论,财富的源泉，出了开采金银矿外，就是对外贸易。只有遵循多卖少买、多收入少支出的原则，积极对外贸易流通，才能使财富增加，国家富强；,政府要对国家经济尤其是对外贸易领域实行干预，制定保护工商工的政策，以保证整个国民经济活动符合扩大出口和货币输入的要求。,货币金银等贵重金属是社会财富的主要形态，货币的多寡被视为衡量一国富裕程度的标准；,重商主义的主要思想,重商主义无疑包含着一种早起的干预主义政府职能理论， 反映了资产阶级试图通过政治力量促进自然经济解体 和资本原始积累的愿望和要求,（二）凯恩斯主义的行政职能理论,古典自由主义经济理论所假设的完全竞争的市场在现实生活中并不存在，纯粹依靠市
28、场调节的资本主义不可能导致社会供求均衡。 实行“政府调节”是现行经济形态免于全面毁灭的唯一的切实途径。因此政府应通过宏观财政政策和货币政策来对国民收入进行再分配，鼓励消费，引导需求，以此克服市场缺陷所带来的种种经济困难。 凯恩斯主义的星期是西方行政职能理论和政府政策由自由放任占主导地位向政府干预占主导地位转变的标志，西方国家行政职能自此从消极保护转向积极干预。在这种情况下，政府的职能呈现出极度扩张的趋势。,（三）新凯恩斯主义的行政职能理论,背景 20世纪90年代亚洲金融危机的爆发以及西方国家新一轮经济衰退的出现。 代表人物 斯蒂格利茨：市场与政府都不是完美的，二者需要相互结合。 克鲁格曼：提出
29、要对20世纪80年代以来的新自由主义经济学进行反思，重新思考政府干预问题。对经济全球化带来的负面影响，克鲁格曼认为金融市场的自由化、金融监管的放松和外汇管制的削弱，使一些国家特别是发展中国家容易受到国际投机资本的攻击。因此，经济和金融市场还教脆弱的发展中国家在一定时期需要实行必要的外汇管制，限制资本流动。,一、行政职能转变的含义、类型与方式 （一）行政职能的含义 狭义：在国家政权性质不变的前提下，国家行政机关在一定时期内，为适应行政环境的变化，满足国家和社会发展的需要，自觉对其职能的范围、内容、重心和实现方式等进行调整和变革。 广义：还包括因国家政权性质变化而引起的行政职能的性质、内容、范围、
30、重心和方式等的整体性、根本性转变。总之，行政职能的转变是一个综合的、连续的、动态的过程。 （二）行政职能转变的类型,行政职能性质的转变,行政职能内容的转变,行政职能内部结构的转变,第三节 行政职能转变,突变式,阵变式,渐变式,（三）行政职能转变的方式,实现行政职能向创造良好发展环境的根本转变,实现行政职能向提供优质公共服务的根本转变,实现行政职能向维护社会公平正义的根本转变,三、中国行政职能转变的任务,复习思考,1简述行政职能的含义及其特点。 2简述行政的基本职能和运行职能。 3试述近代以来西方国家行政职能理论的发展。 4试析西方国家行政职能转变的趋势。 5试论当前我国行政职能转变的主要任务。
31、,第六章 行政组织,主要内容,第一节 行政组织概述 第二节 行政组织体制 第三节 行政组织理论 第四节 行政组织编制,第一节 行政组织概述,一、行政组织的含义与特点 行政组织即政府组织，是政府组织的静态结构和动态活动过程的统一。 行政组织的特点：政治性、社会性、权威性、法制性、系统性,二、行政组织的构成要素,三、行政组织的结构 行政组织的层级化 行政组织的部门化,第二节 行政组织体制,一、中央行政组织体制 总统制 内阁制 国务院制 二、行政组织权力体制 集权制 分权制 三、行政组织领导体制 首长制 委员会制,四、行政组织机构 领导机关 职能机关 办公机关 咨询机关 派出机关,第三节 行政组织理
32、论,一、行政组织理论的产生与发展 古典行政组织理论 行为科学行政组织理论 系统科学行政组织理论 行政组织理论的创新发展,古典行政组织理论 泰勒：科学管理组织理论 法约尔：一般管理组织理论 韦伯：官僚制组织理论,行为科学行政组织理论 梅奥：人际关系行政组织理论 西蒙：决策过程行政组织理论,行政组织理论的创新发展 威廉大内：z理论 戴维奥斯本：新公共管理理论 彼得圣吉：学习型组织理论,二、官僚制组织理论 官僚制组织的基础 官僚制组织的特征,三、组织生命周期理论,创业阶段,聚合阶段,规范化阶段,再发展或衰退阶段,成熟阶段,四、z理论 Z理论的前提问题 A型管理模式的特点 J型管理模式的特点 Z型管理
33、模式的特点,三、学习型组织理论,第四节 行政组织编制,一、行政编制的含义与类型 狭义的行政编制：指行政组织的人员定额以及各类人员的结构比例。 广义的行政编制：指行政组织的职能配置、机构设置、以及人员定额、人员结构比例等。,行政编制的类型 一般编制：行政组织编制、政党组织编制、立法组织编制、司法组织编制等。 特殊编制：专项编制、单列编制、机动编制、临时编制等,二、行政组织编制管理的内容 制定编制管理的法律 确定编制比例和编制标准 制定编制方案 编制方案的审批 行政编制的统计分析,三、行政组织编制总体设计的依据 职能种类 人口数量 地域范围 地势地貌 经济水平,四、行政组织编制管理的趋势 编制管理
34、的范围和对象限定于政府机构 编制管理权力由政府行使但受监督制约 编制管理机构规格高，直接对首长负责 将编制管理建立在职位结构体系基础上 以公共财政预算为手段约束行政编制 健全完善行政组织编制管理法制体系 严格控制中央政府的编制数额和领导指数 加强行政组织编制管理的咨询与调研工作 重视新方法新技术在编制管理中的推广运用,复习思考,1、试分析行政组织的政治性与社会性。 2、评述首长制与委员会制。 3、试论行政组织结构扁平化的必要性。 4、评述马克斯韦伯的官僚制组织理论。,第七章 行政领导,【学习要点】 了解领导的含义与特点 。 了解行政领导的含义与功能。 了解行政领导的类型。 了解行政领导者的含义
35、与特点以及产生方式与类型。 一般掌握行政领导基本理论。 一般掌握行政领导的方式、方法和艺术 重点掌握行政领导者的素质及群体结构 。,第一节 行政领导概述 第二节 行政领导理论 第三节 行政领导者与行政领导群体 第四节 行政领导方法与艺术,主要内容,第一节行政领导概述,一、领导与行政领导 （一）领导的含义与特点 （1）领导的含义 一般而言，领导是指在一定的组织或团体内，运用合法权力，率领和引导被领导者，为实现既定目标而进行的一种高层次的组织管理活动过程。 （2）领导的特点 领导是一定的组织和团体中的特殊劳动。 领导是动态的行为过程。 领导是高层次的组织管理活动。 （二）行政领导的含义 行政领导是
36、指在行政组织中领导者和领导集团通过决策、指挥、控制、协调和监督等职能，依法行使其权力，发挥其影响，实现行政目标的过程。行政领导在行政组织中占据主导地位，在行政管理活动中发挥着重要作用。,（三）行政领导的功能 确立组织目标。 汇聚队伍，组织动员群众 。 协调内外。 激励和控制。 二、行政领导的类型 （一）集权型 优点：权力集中，责任明确，协调有效，控制有力，行动迅速。 不足：领导权力过分集中，使下属缺乏主观能动性；个人经验型决策容易失误；在缺乏民主与法制的情况下，容易产生拉帮结派、任人唯亲、裙带关系等不正之风，也不利于对行政权力的监督制约。 （二）分权型 优点：集思广益，可以最大限度地确保决策的
37、科学化、民主化；各司其职，各负其责，能有效发挥人财物资源的作用；体现了民主原则，能够调动下属人员的积极性和创造性。 不足：决策过程缓慢，决策效率低下；很难保证令行禁止，步调一致；权力过于分散，有可能使组织陷于混乱无序状态。,（三）放任型 优点：一是最大限度地解放了领导者自身，使他们有足够的时间进行调查研究活动，考虑大政方针问题，有足够的时间去处理更应该处理的问题；二是最大限度地调动了下属人员的工作积极性，使他们有了发挥主观能动性和施展才华的机会。 不足：这种类型的领导者，一旦工作失误或考虑不周，极易失去对组织的控制，造成工作上的被动局面。,第二节 行政领导理论,一、领导特性理论 行政领导特性理
38、论是西方研究领导者素质的成果，因此又称领导素质理论。它着重研究领导者的个人特性或个人素质差异对其成就的影响，以便发现、培养和使用合格的领导人才。 根据对领导特性来源所作的不同解释，可以把领导特性理论分为传统特性理论和现代特性理论。传统领导特性理论认为领导者所具有的特性是天生的，是由遗传决定的；现代特性理论认为领导者的特性和品质是在实践中形成，是可以通过教育训练培养的。 二、领导行为理论 （一）领导行为四分图理论,结构维度,关怀维度,（二）管理方格理论,（三）领导行为连续统一体理论,以工作为中心 以关系为中心,三、领导权变理论 （一）菲徳勒模型,(二）领导生命周期理论,(三）路径目标理论 路径目
39、标理论认为，领导者的职责：一是要明确下属的工作目标，并确保与组织目标一致；二是增加奖励的种类和数量，以增强下属实现目标的吸引力，并提供满足下属其他需要的机会；三是帮助下属寻求实现工作目标的路径，并协助他们克服道路中的障碍。 (四）领导参与理论 领导参与理论将领导行为和下属参与决策联系起来，试图解决在多变的情境中、不同程度的下属参与决策情况下，哪种领导方式更为有效。 领导参与理论提出了五种典型的领导方式： 专断型。领导者充分利用已掌握的信息和资料，独立作出决策或解决问题。 专断型。领导者从下属那里获取必要信息，然后独立作出决策。 协商型。领导者与相关下属进行个别讨论，取得下属的意见和建议，然后由
40、领导者自行决策。其决策可能受到或不受下属的影响。 协商型。领导者和下属集体讨论共同分析问题，征询意见和建议，然后由领导者自己作出决策。其决策可能受到或不受下属的影响。 团队型。领导者和下属集体讨论，共同作出决策和解决问题。,第三节 行政领导者与行政领导群体,一、行政领导者的含义与特点 （一）行政领导者的含义 行政领导者是指经选举或任命，拥有法定权威，依法行使行政权力，在行政领导活动中承担相应责任，处于领导和决策地位的人员。 （二） 对行政领导者含义的理解 行政领导者是经法定程序选举或任命产生的。 行政领导者要自觉地在宪法和法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力，履行义务，承担责任。 行
41、政领导者是行政机关中担任领导职务、处于决策地位的行政人员。 权力与责任的对等性。,二、行政领导者的职位、职权与责任 （一）行政领导者的职位 行政领导者的职位是指根据有关法律法规的规定，经国家权力机关或相关机构按照规范化程序选举或任命行政领导者担任的职务和岗位。行政领导者职位包括三个要素：一是职务，即行政组织中的具体岗位；二是与职位对称的工作范围和工作内容、工作量；三是职权，即要赋予行政领导者与职位相匹配的权力。 （二）行政领导者的职权 行政领导者的职权是指由法律赋予的与职位相当的行政权力。职权是行政领导者发挥其领导作用的资格和条件。行政领导者的职权按其来源分为两类，一类是固有职权，即法律规定的
42、与职位相当的行政权力；一类是授予职权，根据特殊需要由上级授予处理具体行政事务的权力。行政领导者的职权与职责是一个事物的两方面，行使职权本身也就是履行职责，职权与职责具有统一性。,（三）行政领导者的责任 行政领导责任是指行政领导者在行政领导职位上履行职权过程中必须承担的法定义务。 行政领导者应承担的责任由多方面构成，主要包括： 政治责任。 政治责任，是指行政领导者因违反特定的政治义务或不正确履行其职权从而导致政治上的否定性后果。 法律责任。 法律责任，是指行政领导者在履行职权时违背或触犯有关法律法规所形成的责任，根据所造成的后果轻重不同，受到法律的处罚与制裁 。 行政责任。 行政责任，是指行政领
43、导者在行使行政权力时，违背了法律和行政法规规定，没有履行或不当行使了其领导权力所形成的责任。 道德责任 。 道德责任，是指行政领导者在履行职权的过程中因违反社会公德和公务员职业道德而需要承担的责任。,三、行政领导者的产生方式与类型 （一）行政领导者的产生方式 （1）选任制 选任制是依据法定程序通过选举产生并任用行政领导者的方式。选举又分为直接选举和间接选举、差额选举和等额选举等。这种方式多适用于综合管理类的行政领导者。 选任制的优点在于，一是权力来源有明显的合法性、权威性，有较牢固的基础；二是选举人能广泛表达自己的选择意愿，被选举人必须对选举人负责，体现民主管理的原则。但与其他方式相比，选任制
44、的运用对环境条件要求较高，若条件不具备易陷于形式主义，资源耗费较多，且可能给一些哗众取宠者以可乘之机。,（2）委任制 委任制是指有任免权的机关，根据有关法律、规定和任职条件要求，通过法定程序决定和命令，委派人员担任行政领导职务的方式。 委任制简便易行，迅速高效，有利于治事与用人的统一，有利于在行政机关中贯彻行政首长负责制，有利于上级对下级的统一指挥，有利于保障政令畅通，形成高效的决策和执行系统。但在民主机制不健全，法制不完善、监督力量有限的情况下，易出现任人唯亲、买官卖官等腐败现象。 （3）考任制 考任制指任免机关根据工作需要，公布范围条件，制定统一标准，经过公开考试、平等竞争、择优录用产生行
45、政领导者的方式。 考任制的优点显而易见，它具有透明性，向所有符合条件的人开放，程序规范，标准一致，有利于激发人的上进心。但其不足之处在于，它主要同侧重于对参与者知识水平和业务能力的考核，而对于参与者在实际工作的成绩、能力、素质和个人品德则无法全面体现出来，因此需要经过组织考察、试用期制度等来补充完善。,（4）聘任制 聘任制是指根据工作需要，经有关部门批准，对专业性较强的领导岗位通过签订人事合同的方式产生的行政领导者。 行政领导聘任制拓宽了机关选人、用人渠道，改善了机关用人方式，解决了领导干部能上不能下的弊端，使人才流动更加合理。但通过聘任产生的行政领导人员太多则不利于行政组织系统的稳定。 （二
46、）行政领导者的类型 （1）按产生方式的不同，行政领导者可分为选任产生的领导者，委任产生的领导者，考任产生的领导者和聘任产生的领导者。 （2）根据行政领导者的权威基础，可以分为正式行政领导者和非正式行政领导者。 （3）按工作性质或在行政组织中所处管理层次的不同，行政领导者可以分为高层领导者、中层领导者和基层领导者。 （4）依据职权和业务性质，行政领导者可分为全面的行政领导者和专门领域的行政领导者。,四、行政领导者的素质结构 （一）政治素质 政治思想境界。 政治理论水平。 政治品质。 （二）知识素质 专业知识。 社会知识。 管理知识。,（三）能力素质 思维能力。 创新能力。 组织协调能力。 表达能
47、力。 （四）身心素质 身体素质。 心理素质。,五、行政领导者的群体结构 （一）行政领导者群体结构的含义与作用 （1）行政领导者群体结构的含义 行政领导者群体结构是指由各种不同状况的行政领导者有机结合而形成的领导集体。 （2）行政领导者群体结构的作用 合理的行政领导者群体结构有利于行政领导者个体作用的发挥。 合理的行政领导者群体结构有利于发挥行政领导群体的整体功能。 合理的行政领导者群体结构有利于行政领导群体的新陈代谢，使领导群体处于动态平衡中，实现行政权力的正常交接。,（二）行政领导者群体结构的形式 （1）行政领导者群体的专业知识结构。 （2）行政领导者群体的智能结构。 （3）行政领导者群体的
48、气质性格结构。 （4）行政领导者群体的年龄结构。,第四节 行政领导方法与艺术,一、行政领导方法 （一）行政领导方法的含义与特点 （1）行政领导方法的含义 行政领导方法是指行政领导者在行政管理活动中，为履行领导职能、实现领导目标而采取的各种措施和手段的总和。 （2）行政领导方法的特点 目的性。 客观性。 动态性。 规范性。,（二）行政领导的基本方法 （1）实事求是的方法。 （2）群众路线的方法。 （3）矛盾分析的方法。 二、行政领导艺术 （一）行政领导艺术的特点 （1）科学性；（2）灵活性；（3）创造性；（4）多样性。 （二）行政领导艺术的内容 （1）授权艺术；（2）用人艺术；（3）协调艺术；（
49、4）运用时间艺术。,复习思考,1行政领导的含义与功能。 2行政领导的类型。 3行政领导特性理论。 4行政领导行为理论。 5行政领导权变理论。 6行政领导者职位、职权和责任的关系。 7行政领导者群体结构的形式。 8基本行政领导方法。 9行政领导方法与行政领导艺术区别与联系。,第八章 人事行政,“为政之要，惟在得人，用非其才，必难致治。” 李世民 “政治路线确定之后，干部就是决定的因素。” 毛泽东 “有怎样的人事行政制度，就有怎样的官吏，有怎样的官吏，就有怎样的政府。” 张金鉴,主要内容,第一节 人事行政概述,一、人事行政的含义 人事行政是指国家人事行政机关依法对行政管理活动中的行政人员和行政事务之间的关系以及行政人员相互之间的关系所实施的一整套管理活动或管理行为，具体包括对国家行政人员的录用、考核、培训、交流、奖惩、纪律、工资、福利、退休等方面的规划和管理。 人事行政的主体是国家人事行政机关； 人事行政的对象主要是国家行政人员； 人事行政的依据是法律或法规； 人事行政的目的在于实现行政人员与行政事务的最优结合。,考试考核、晋升为功,不断更新、
