1、地方财政与中国经济发展地方财政与中国经济发展 2019/4/2制制第二讲：分级财政体制框架或政府间财政关系第二讲：分级财政体制框架或政府间财政关系 及我国政府间财政关系及我国政府间财政关系l第一节：政府间的事权和支出责任划分第一节：政府间的事权和支出责任划分l第二节：政府间的税收划分第二节：政府间的税收划分l第三节：政府间的财政转移支付第三节：政府间的财政转移支付l第四节：深化我国财政体制改革的建议第四节：深化我国财政体制改革的建议第二讲：分级财政体制框架或政府间财政关第二讲：分级财政体制框架或政府间财政关系及我国政府间财政关系系及我国政府间财政关系 思路分析：思路分析：u研究分级财政体制的研
2、究分级财政体制的理论前提理论前提是政府职责的合理界定是政府职责的合理界定u研究分级财政体制的研究分级财政体制的逻辑起点逻辑起点则是各级政府职责的划分则是各级政府职责的划分,这对财政体制结构会产生基础性的影响和制约这对财政体制结构会产生基础性的影响和制约;u各级政府职责及事权划分决定着政府支出责任的划分各级政府职责及事权划分决定着政府支出责任的划分:u按照事权与财权相统一的原则按照事权与财权相统一的原则,以分税制作为政府财政收以分税制作为政府财政收入划分的基本制度入划分的基本制度,它与支出的划分共同构成了分级财政它与支出的划分共同构成了分级财政体制的体制的主要内容主要内容;u政府间财政转移支付制
3、度是促使各级政府收支实现基本平政府间财政转移支付制度是促使各级政府收支实现基本平衡的重要的协调机制和衡的重要的协调机制和均衡制度均衡制度,实施转移支付制度的直实施转移支付制度的直接目的是实现地方政府财政能力和公共服务水平的均等化接目的是实现地方政府财政能力和公共服务水平的均等化,并借以达到中央政府的调控目标。并借以达到中央政府的调控目标。第一节：政府间的事权和支出责任划分第一节：政府间的事权和支出责任划分u一一 事权与支出责任划分的依据和原则事权与支出责任划分的依据和原则u二二 事权与支出责任划分的基本类型事权与支出责任划分的基本类型u三三 借鉴和启示借鉴和启示u四四 我国政府间的事权和支出责
4、任划分我国政府间的事权和支出责任划分一、事权与支出责任划分的依据和原则（一、事权与支出责任划分的依据和原则（1）1.1.事权与支出责任划分的依据事权与支出责任划分的依据 公共产品的层次性标准是界定政府间事权支出划公共产品的层次性标准是界定政府间事权支出划分范围的首要依据。分范围的首要依据。政府职能的分工层次标准是科学界定各级政府支政府职能的分工层次标准是科学界定各级政府支出责任的另一个理论依据。出责任的另一个理论依据。一、事权与支出责任划分的依据和原则（一、事权与支出责任划分的依据和原则（2）2.2.事权与支出责任划分的原则事权与支出责任划分的原则 关于如何在政府间进行具体的事权和支出关于如何
5、在政府间进行具体的事权和支出责任划分，西方经济学者提出了许多原则。责任划分，西方经济学者提出了许多原则。其中具有代表性的有英国著名财政学者巴其中具有代表性的有英国著名财政学者巴斯特布尔、美国经济学家埃克斯坦、美国斯特布尔、美国经济学家埃克斯坦、美国经济学者塞利格曼、美国财政学者费希尔。经济学者塞利格曼、美国财政学者费希尔。巴斯特布尔（英）的划分原则巴斯特布尔（英）的划分原则 受益原则：受益原则：受益与成本相对应，谁受益，谁承担。凡政府受益与成本相对应，谁受益，谁承担。凡政府提供的服务，受益对象是全国居民的，应由中央政府承担；提供的服务，受益对象是全国居民的，应由中央政府承担；凡受益对象为地方居
6、民的，应由地方政府承担。凡受益对象为地方居民的，应由地方政府承担。行动原则：行动原则：凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的，其支出归中央政府；凡是其受益对象是某一局部区域内的，其支出归中央政府；凡是其受益对象是某一局部区域内的地方居民，则指出归地方政府的公共支出。的地方居民，则指出归地方政府的公共支出。技术原则：技术原则：凡是政府活动或公共工程规模巨大，需要一定凡是政府活动或公共工程规模巨大，需要一定技术或相应手段才能完成的，其事权应归中央政府；否则，技术或相应手段才能完成的，其事权应归中央政府；否则，归地方政府。归地方政府。埃克斯坦（美）的划分原
7、则埃克斯坦（美）的划分原则 埃克斯坦（美）：更重视决策程序问题，埃克斯坦（美）：更重视决策程序问题，认为与中央政府决策相比较，地方政府通认为与中央政府决策相比较，地方政府通过一项决策程序所需的时间更短一些。中过一项决策程序所需的时间更短一些。中央决策常常会因为决策程序过长而时过境央决策常常会因为决策程序过长而时过境迁。并且，地方政府决策更能够符合本地迁。并且，地方政府决策更能够符合本地居民的利益，体现居民的偏好和习惯，因居民的利益，体现居民的偏好和习惯，因而主张除了国防、外交、国家管理等项支而主张除了国防、外交、国家管理等项支出需由中央财政承担外，其他支出应主要出需由中央财政承担外，其他支出应
8、主要由地方财政负责。由地方财政负责。塞利格曼（美）的划分原则塞利格曼（美）的划分原则 效率原则：效率原则：即某项事权由哪些一级政府承担效即某项事权由哪些一级政府承担效率更高或有利于提高效率。工作量越大，涉及范率更高或有利于提高效率。工作量越大，涉及范围越广、复杂程度越高，则应由中央政府或地方围越广、复杂程度越高，则应由中央政府或地方的上级政府承担；否则，由地方政府或地方的下的上级政府承担；否则，由地方政府或地方的下级政府承担。级政府承担。同时还提出规模较大的支出归中央政府，规模较同时还提出规模较大的支出归中央政府，规模较小的支出归地方财政。小的支出归地方财政。费希尔（美）的划分原则费希尔（美）
9、的划分原则 费希尔（美）：他在分析地方财政支出时费希尔（美）：他在分析地方财政支出时认为，外溢性较小和地方性较强的公共物认为，外溢性较小和地方性较强的公共物品，包括基础设施、警察、消防等，更适品，包括基础设施、警察、消防等，更适合于地方政府提供。合于地方政府提供。结论结论 上述观点极大的影响了西方各国的财政支出实践，是的各上述观点极大的影响了西方各国的财政支出实践，是的各级地方政府的财政支出与其职责范围之间性构成了密切的级地方政府的财政支出与其职责范围之间性构成了密切的对应关系，结合以上划分理论依据和原则，通常情况下，对应关系，结合以上划分理论依据和原则，通常情况下，应该按如下思路来指导各级政
10、府见得财政支出划分：应该按如下思路来指导各级政府见得财政支出划分：1.1.有全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府承有全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府承担。担。2.2.地方政府应提供本地居民享用的公共产品和服务。地方政府应提供本地居民享用的公共产品和服务。3.3.对具有跨区域对具有跨区域“外部效应外部效应”的公共项目和工程，中央政的公共项目和工程，中央政府应该在一定程度上参与。府应该在一定程度上参与。4.4.调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责。的职责。二、事权与支出责任划分的基本类型二、事权与支出责任划分的基
11、本类型 1.1.相对分权型国家的政府间事权和支出责任划分相对分权型国家的政府间事权和支出责任划分 2.2.相对集权型国家的政府间事权和支出责任划分相对集权型国家的政府间事权和支出责任划分 3.3.集权与分权结合型国家的政府间事权和支出责集权与分权结合型国家的政府间事权和支出责任划分任划分 4.4.借鉴和启示借鉴和启示 相对分权型国家政府间事权和支出责任划分相对分权型国家政府间事权和支出责任划分 相对分权型国家主要是实行联邦制的发达相对分权型国家主要是实行联邦制的发达国家，它们的特点是地方政府的自主权较国家，它们的特点是地方政府的自主权较大，有相当的独立性，中央与地方的财政大，有相当的独立性，中
12、央与地方的财政收支划分比较明确，自求平衡，地方政府收支划分比较明确，自求平衡，地方政府对中央政府依赖性较小，属于这种类型的对中央政府依赖性较小，属于这种类型的国家有国家有美国美国、德国、澳大利亚等。、德国、澳大利亚等。相对集权型国家政府间事权和支出责任划分相对集权型国家政府间事权和支出责任划分 单一制国家在政府间事权和支出责任划单一制国家在政府间事权和支出责任划分方面主要属于相对集权型。这些国家中分方面主要属于相对集权型。这些国家中央政府的权限相对较大，在财力分配上，央政府的权限相对较大，在财力分配上，中央政府的集中程度也较高，属于这种类中央政府的集中程度也较高，属于这种类型的国家主要由英国、
13、型的国家主要由英国、法国法国等。等。集权与分权结合型国家的政府间事权和支出责集权与分权结合型国家的政府间事权和支出责任划分任划分 集权与分权结合型就是介于以上两者之间集权与分权结合型就是介于以上两者之间的发达国家，其特点是中央政府既集中了的发达国家，其特点是中央政府既集中了一定的权限，地方政府又具有相当的自主一定的权限，地方政府又具有相当的自主权，两者关系处理的比较完善。权，两者关系处理的比较完善。日本日本就是就是这种类型国家的典型代表。这种类型国家的典型代表。三三.借鉴和启示借鉴和启示 第一，地方政府事权和支出范围较为明确。第一，地方政府事权和支出范围较为明确。第二，教育支出、福利性支出在地
14、方财政第二，教育支出、福利性支出在地方财政支出中占很大比重。支出中占很大比重。第三，各级政府的事权和支出范围划分的第三，各级政府的事权和支出范围划分的法制化。法制化。四四 我国政府间的事权和支出责任划分我国政府间的事权和支出责任划分 1.1.我国政府间的事权和支出责任划分的我国政府间的事权和支出责任划分的划划 分原则分原则 2.2.我国政府间的事权和支出责任划分的我国政府间的事权和支出责任划分的现现 状分析状分析u根据我国目前政府间财政关系的实际根据我国目前政府间财政关系的实际,结合结合国外成功的实践经验国外成功的实践经验,我国政府间财政收支我国政府间财政收支划分法变动依据即财政收支划分法的基
15、本划分法变动依据即财政收支划分法的基本原则原则,包括：包括：-适度分权原则适度分权原则-事权与财权相结合原则事权与财权相结合原则-兼顾效率与公平原则兼顾效率与公平原则1.我国政府间的事权和支出责任划分的划分原则我国政府间的事权和支出责任划分的划分原则适度分权原则适度分权原则u是指在财政收支权的划分上应兼顾中央和地方的是指在财政收支权的划分上应兼顾中央和地方的利益利益,在保证中央财政收支权的前提下在保证中央财政收支权的前提下,适度下放适度下放给地方一定财政收支权。给地方一定财政收支权。u适度分权的具体标准要根据各级政府提供公共物适度分权的具体标准要根据各级政府提供公共物品效率的高低品效率的高低,
16、以及国家的政治体制和经济发展整以及国家的政治体制和经济发展整体战略的要求而定体战略的要求而定,不同国家可能分权的程度并不不同国家可能分权的程度并不一样，就我国情况而言一样，就我国情况而言,我国目前的状况是财政收我国目前的状况是财政收支权高度集中于中央支权高度集中于中央,再加上地域辽阔再加上地域辽阔,各地经济各地经济发展水平差异大发展水平差异大,各地所需公共物品也有很大差别各地所需公共物品也有很大差别,各地需要根据本地要求来提供相应的公共物品各地需要根据本地要求来提供相应的公共物品,也也就需要享有相应的财政收支权就需要享有相应的财政收支权 但我国财政收支权但我国财政收支权长期集中于中央长期集中于
17、中央,地方只有很有限的财政收支权地方只有很有限的财政收支权 事权与财权相结合原则事权与财权相结合原则u事权与财权相结合的原则是权力与义务相统一，事权与财权相结合的原则是权力与义务相统一，权责相统一等法律基本原则的具体化。事权是享权责相统一等法律基本原则的具体化。事权是享有财权的基础有财权的基础,财权是履行事权的保障。只有把事财权是履行事权的保障。只有把事权与财权相结合相统一权与财权相结合相统一,才能保证各级政府最大效才能保证各级政府最大效率地完成其各自的职能率地完成其各自的职能,最大限度地提高财政收支最大限度地提高财政收支的效益。的效益。u我国目前的现状是事权与财权没有很好地结合在我国目前的现
18、状是事权与财权没有很好地结合在一起一起,主要表现在地方的财权与其承担的事权相比主要表现在地方的财权与其承担的事权相比相对较少相对较少,使得地方很难充分行使其职责，在我国使得地方很难充分行使其职责，在我国的财政收支划分制度改革中的财政收支划分制度改革中,迫切需要贯彻事权与迫切需要贯彻事权与财权相结合的原则。财权相结合的原则。兼顾效率与公平原则兼顾效率与公平原则u是指在财政收支划分时不能一味强调效率是指在财政收支划分时不能一味强调效率,也不能也不能一味强调公平一味强调公平,而应妥善处理二者之间的比例关系而应妥善处理二者之间的比例关系,达到效率与公平的完美结合。达到效率与公平的完美结合。u目前目前,
19、我国在财政收支划分问题上效率原则体现得我国在财政收支划分问题上效率原则体现得较多较多,而公平原则体现得不够而公平原则体现得不够,在我国全面建设小在我国全面建设小康社会的道路上康社会的道路上,应该向公平适当倾斜应该向公平适当倾斜,以达到效以达到效率与公平的最优配置状态。率与公平的最优配置状态。u以上三个基本原则是相互联系以上三个基本原则是相互联系,相互统一的相互统一的“因此因此财政收支法的变动中必须综合把握三个基本原则财政收支法的变动中必须综合把握三个基本原则,以切实发挥各基本原则对财政收支划分法制运行以切实发挥各基本原则对财政收支划分法制运行过程中的指导作用。过程中的指导作用。2.2.我国政府
20、间的事权和支出责任划分的我国政府间的事权和支出责任划分的现现 状分析状分析u中国分级财政体制的现行模式是分税制财政体制中国分级财政体制的现行模式是分税制财政体制,这一模式的运行实践证明了它的合理性和有效性这一模式的运行实践证明了它的合理性和有效性,基本适应了市场经济发育对财政体制的要求基本适应了市场经济发育对财政体制的要求,改善改善了政府间的财政分配关系。但与建立科学和规范了政府间的财政分配关系。但与建立科学和规范的分级财政体制的客观要求相比的分级财政体制的客观要求相比,现行分税制财政现行分税制财政体制还存在着诸多不完善之处：主要是体制还存在着诸多不完善之处：主要是:政府职责政府职责不清晰成为
21、建立科学的分级财政体制的根本制度不清晰成为建立科学的分级财政体制的根本制度性障碍性障碍;政府间职责划分和支出范围不明确导致财政府间职责划分和支出范围不明确导致财政体制基点失偏政体制基点失偏;过渡性质的分税制改革很难实现过渡性质的分税制改革很难实现政府间财力划分的合理化和规范化政府间财力划分的合理化和规范化;地方税体系不地方税体系不健全健全,致使现行分级财政体制基础不稳固致使现行分级财政体制基础不稳固;转移支转移支付模式不当付模式不当,力度不足力度不足,其财政均衡作用不能充分其财政均衡作用不能充分有效发挥有效发挥,等等。等等。中央政府与地方政府间事权划分中央政府与地方政府间事权划分F指中央政府，
22、L指地方政府事权类别事权类别制定政策、确定标准制定政策、确定标准以及监督权限以及监督权限服务供给和管服务供给和管理权限理权限理理 由由国防、外交、货币政策国防、外交、货币政策FF受益、成本全国性受益、成本全国性对外贸易、区域间贸易对外贸易、区域间贸易FF同上同上航空和铁路航空和铁路FF同上同上环境保护环境保护F,LL可能范围为全国，或仅限于可能范围为全国，或仅限于某地方或地区某地方或地区工业和农业工业和农业F,LL辖区间重要外部效应辖区间重要外部效应教育和保健教育和保健F,LL实物性转移支付实物性转移支付社会福利社会福利F,LL同上同上治安治安LL受益限于地方受益限于地方供水、排水、排污供水、
23、排水、排污LL同上同上消防消防LL同上同上公园与娱乐休闲公园与娱乐休闲F,LF,L一般为地方，中央、省也可一般为地方，中央、省也可省域间高速公路省域间高速公路FL促进国内共同市场促进国内共同市场省内各区高速公路省内各区高速公路LL受益和成本涉及各地方受益和成本涉及各地方地方政府间事权划分地方政府间事权划分公共服务公共服务规规模模经经济济受受益益与与成成本本公共公共消费消费偏好偏好监督评监督评价和管价和管理权理权综合考虑归属综合考虑归属消防消防LLLML治安治安LLLML垃圾处理垃圾处理LLLML社区公园社区公园LLLML街道维护街道维护LLLML交通管理交通管理LLLML初等教育初等教育LML
24、MM中等教育中等教育LMLMM公共交通公共交通MMMMM公共保健公共保健MMMMM医院医院MMMMM电力电力MMMMM第二节：政府间的税收划分第二节：政府间的税收划分 政府在提供受益范围各异的公共产品和服政府在提供受益范围各异的公共产品和服务时务时,必然需要对收入来源在各级财政之间必然需要对收入来源在各级财政之间进行适当的划分进行适当的划分“税收是政府财政收入的税收是政府财政收入的主要来源主要来源,这样这样,便产生了税收划分的问题便产生了税收划分的问题.u一一.税收划分的原则税收划分的原则u二二 .税收划分的方式税收划分的方式u三三.具体税种的划分具体税种的划分u四四.借鉴和启示借鉴和启示u五
25、五.我国政府间的税收划分我国政府间的税收划分一一 .税收划分的原则税收划分的原则 1.1.国外学者关于税种划分原则的论述国外学者关于税种划分原则的论述公平原则公平原则(适当原则适当原则)：强调以税收负担的公平分：强调以税收负担的公平分配为标准配为标准.税种由哪一级政府征收更能体现公平税税种由哪一级政府征收更能体现公平税负负,就归属于哪一级政府。就归属于哪一级政府。个人所得税有利于在全国范围内公平收入分配个人所得税有利于在全国范围内公平收入分配,就就应由中央政府征收。应由中央政府征收。经济效益原则：以征税对经济产生的效益作为标经济效益原则：以征税对经济产生的效益作为标准，哪一级政府征收更有利于经
26、济效益提高就归准，哪一级政府征收更有利于经济效益提高就归属于哪一级政府属于哪一级政府。2.我国税收划分的原则我国税收划分的原则税权与事权相一致的原则税权与事权相一致的原则单一制国家的集权模式单一制国家的集权模式:税权集中税权集中,中央税中央税收的比重高，税种多集中于中央。收的比重高，税种多集中于中央。联邦制国家的分权模式联邦制国家的分权模式:税权分散税权分散,地方税地方税收的比重高，税种多分散在地方。收的比重高，税种多分散在地方。受益原则受益原则(受益补偿原则受益补偿原则)-根据纳税人与政府提供的公共产品的受益关系根据纳税人与政府提供的公共产品的受益关系确定税收的归属。确定税收的归属。优化资源
27、配置的效率原则优化资源配置的效率原则(税收的经济效率税收的经济效率原则原则)-根据税收对经济效率的影响划分税种归属根据税收对经济效率的影响划分税种归属体现政府职能分工的原则体现政府职能分工的原则-以税种功能与政府职能的一致性划分税种以税种功能与政府职能的一致性划分税种归属原则归属原则二.税收划分的方式（1）u1.1.划分税额。一般是先征后分划分税额。一般是先征后分,即先统一征即先统一征收，再把税额按一定的比例在各级政府间收，再把税额按一定的比例在各级政府间划分。划分。u2.2.划分税种。按照税种划分中央与地方的划分税种。按照税种划分中央与地方的收入范围收入范围,即确定某些税种的隶属关系即确定某
28、些税种的隶属关系,将将某些税种的收入固定地划归中央或地方或某些税种的收入固定地划归中央或地方或实行共享。实行共享。二.税收划分的方式（2）u3.3.划分效率。即按照税源实行同源课税，划分效率。即按照税源实行同源课税，分率计征的方式。有两种做法分率计征的方式。有两种做法:二、税收划分的方式（3）u4.划分税制划分税制(划分税权划分税权)：分别设立中央税和地方：分别设立中央税和地方税两个相互独立的税收制度和税收管理体系，中税两个相互独立的税收制度和税收管理体系，中央与地方均享有相应的税收立法权，税收管理权央与地方均享有相应的税收立法权，税收管理权(开征和停征权、税目的增加和调整权开征和停征权、税目
29、的增加和调整权)并有权管并有权管理和运用本级税收收入。理和运用本级税收收入。u5.5.混合型分税：用两种或两种以上的方式划分各混合型分税：用两种或两种以上的方式划分各级政府间的税收，即以一种方式为主的情况下，级政府间的税收，即以一种方式为主的情况下，辅之以另一种方式。辅之以另一种方式。三三.具体税种的划分具体税种的划分u1.关税(进出口关税)u2.所得税(个人、公司所得税)u3.销售税（产品税）分单一环节和多环节销售税分单一环节和多环节销售税 单一环节：（产制、批发、零售），因税单一环节：（产制、批发、零售），因税基容易确认，方便征收，可由任一级政府基容易确认，方便征收，可由任一级政府征收。征
30、收。多环节：（增值税），因需要税前抵免，多环节：（增值税），因需要税前抵免，若各地税率和税基有差异，征管就十分困若各地税率和税基有差异，征管就十分困难，所以，不应划为地方税，适宜中央税。难，所以，不应划为地方税，适宜中央税。u4.财富税财富税 包括对资本、财富的转移及继承和遗产的课税，包括对资本、财富的转移及继承和遗产的课税，适于中央税。适于中央税。u5.5.财产税财产税 这类税的特征：不流动（不动产），税源分散，这类税的特征：不流动（不动产），税源分散，明显易查，具有连续性和一致性。最适宜地方税。明显易查，具有连续性和一致性。最适宜地方税。u6.“6.“有害产品有害产品”税（特种消费税、行为
31、税）税（特种消费税、行为税）适用于各级政府征收。一般是适用于各级政府征收。一般是“属地原则属地原则”。u7.7.资源税资源税-分布不均匀的自然资源：从整体角度讲，分布不均匀的自然资源：从整体角度讲，资源税应归中央税，这有利于资源合理配资源税应归中央税，这有利于资源合理配置及发挥作用。如地方征收会使地区间的置及发挥作用。如地方征收会使地区间的不平衡永久化。不平衡永久化。-分布均匀的自然资源：因其不可流动性，分布均匀的自然资源：因其不可流动性，便于地方政府的征管，且地区间差距也小，便于地方政府的征管，且地区间差距也小，可以划归地方税可以划归地方税。、u世界上并不存在一个统一的地方税模式，关键是世界
32、上并不存在一个统一的地方税模式，关键是要从自身国情出发，选择与本国国情相符合的税要从自身国情出发，选择与本国国情相符合的税收管理体制及其地方税收支付。尽管如此，国际收管理体制及其地方税收支付。尽管如此，国际上其他国家在地方税发展中仍有一些共同之处知上其他国家在地方税发展中仍有一些共同之处知道我们借鉴和研究。道我们借鉴和研究。1.中央税权的主导性与适当赋予地方税权相结合中央税权的主导性与适当赋予地方税权相结合2.税收划分要规范性和科学性相结合税收划分要规范性和科学性相结合3.从税制结构考察，各国的地方税日益成为整个从税制结构考察，各国的地方税日益成为整个国家税制不可或缺的一个重要组成部分国家税制
33、不可或缺的一个重要组成部分 四四.借鉴和启示借鉴和启示五五.我国政府间的税收划分我国政府间的税收划分u1.1.我国的税种划分我国的税种划分u2.2.我国现行税收划分的利弊分析我国现行税收划分的利弊分析1.1.我国的税种划分我国的税种划分（一）税种设置（一）税种设置税种的划分税种的划分2 2、我国现行税收划分的利弊分析、我国现行税收划分的利弊分析u有利影响有利影响 税权并未划分。税权高度集中于中央政府，税权并未划分。税权高度集中于中央政府，地方政府基本上没有税权，只是省级政府地方政府基本上没有税权，只是省级政府有有限的税收减免权，因此我国未有真正有有限的税收减免权，因此我国未有真正意义上的地方税
34、，也不利于地方政府发挥意义上的地方税，也不利于地方政府发挥税收的调控功能。税收的调控功能。第三节：政府间的财政转移支付第三节：政府间的财政转移支付u一一 政府间转移支付的依据及形式政府间转移支付的依据及形式u二二 政府间转移支付的类型及经济效应政府间转移支付的类型及经济效应u三三 政府间转移支付的经济效应政府间转移支付的经济效应u四四 粘蝇纸效应粘蝇纸效应一一.政府间转移支付的依据政府间转移支付的依据(1)一一.政府间转移支付的依据政府间转移支付的依据(2)u2.2.不同方向的转移支付不同方向的转移支付上级政府对下级政府的转移支付上级政府对下级政府的转移支付同级政府间的转移支付同级政府间的转移
35、支付下级政府对上级政府的转移支付下级政府对上级政府的转移支付一一.政府间转移支付的依据政府间转移支付的依据(3)u3.3.政府间转移支付的依据政府间转移支付的依据（1 1）财政纵向失衡）财政纵向失衡政府间转移支付的依据政府间转移支付的依据（2 2）财政横向失衡）财政横向失衡 一个国家不同地区间财力的差异，当某些一个国家不同地区间财力的差异，当某些地区面临财政赤字，而另一地区却出现盈地区面临财政赤字，而另一地区却出现盈余的现象。余的现象。（3 3）公共产品的外部性）公共产品的外部性 通过转移支付，鼓励支持具有外部正效应通过转移支付，鼓励支持具有外部正效应的公共产品的生产与提供。的公共产品的生产与
36、提供。（4 4）弥补税收划分的不足）弥补税收划分的不足二、转移支付二、转移支付(拨款拨款)的类型的类型u财政拨款财政拨款是上级政府对下级政府的资金无偿是上级政府对下级政府的资金无偿拨付。从这个意义上讲，狭义的转移支付就是财拨付。从这个意义上讲，狭义的转移支付就是财政拨款，本书使用这一概念。政拨款，本书使用这一概念。（一）有条件拨款（一）有条件拨款配套拨款的类型配套拨款的类型 封顶的配套拨款封顶的配套拨款规定了配套拨款的最高限规定了配套拨款的最高限额。即不管项目投资（支出）多大，接受政府筹额。即不管项目投资（支出）多大，接受政府筹集配套资金多少，只能得到最高限额的拨款，不集配套资金多少，只能得到
37、最高限额的拨款，不能超过其限额。能超过其限额。不封顶的配套拨款不封顶的配套拨款不规定配套拨款最高限不规定配套拨款最高限额，只规定配套比例，接受拨款的政府，只要有额，只规定配套比例，接受拨款的政府，只要有自有资金，就一直可以按自有资金投入的百分比自有资金，就一直可以按自有资金投入的百分比从拨款者那里获取配套资金。从拨款者那里获取配套资金。有条件的封顶配套拨款有条件的封顶配套拨款u在配套拨款后，受补贴产品的消费量会大在配套拨款后，受补贴产品的消费量会大于没有拨款时的消费量，但会小于不封顶于没有拨款时的消费量，但会小于不封顶配套拨款时的消费量。如果受补产品的支配套拨款时的消费量。如果受补产品的支出低
38、于最高限额，对其规定最高限额就没出低于最高限额，对其规定最高限额就没有什么意义了。有什么意义了。有条件不封顶配套拨款有条件不封顶配套拨款u在实行不封顶配套拨款时，拨款者的拨款在实行不封顶配套拨款时，拨款者的拨款数额取决于受补者的行为。如果拨款大大数额取决于受补者的行为。如果拨款大大的刺激了受补者对补助产品的支出，那么的刺激了受补者对补助产品的支出，那么拨款额将是巨大的，拨款者将会增加预算拨款额将是巨大的，拨款者将会增加预算困难，甚至无力承担。因此，拨款者可以困难，甚至无力承担。因此，拨款者可以确定一个它能提供的最高额，即封顶的配确定一个它能提供的最高额，即封顶的配套拨款套拨款（二）无条件拨款（
39、二）无条件拨款u无条件拨款无条件拨款也称一般性拨款，非选择也称一般性拨款，非选择性拨款，收入分享。即它不规定拨款的使性拨款，收入分享。即它不规定拨款的使用范围和要求，拨款按受益者的自主安排用范围和要求，拨款按受益者的自主安排使用。一般这种拨款是用于补助财政体制使用。一般这种拨款是用于补助财政体制造成的收支差额，弥补财力缺口，所以也造成的收支差额，弥补财力缺口，所以也叫体制补助。叫体制补助。无条件拨款的类型无条件拨款的类型1 1、无条件整额拨款、无条件整额拨款2 2、努力相关性拨款、努力相关性拨款根据接受者的努力程度确根据接受者的努力程度确定拨款数额，而不是依据其资金差额。定拨款数额，而不是依据
40、其资金差额。（三）分类拨款（三）分类拨款u分类拨款分类拨款是一种使用范围较宽泛的有是一种使用范围较宽泛的有条件拨款。介于有条件拨款与无条件拨款条件拨款。介于有条件拨款与无条件拨款之间。之间。三三.拨款的效应分析拨款的效应分析1.1.拨款效应的内容拨款效应的内容2.2.弥补财政缺口（纵向不平衡弥补财政缺口（纵向不平衡)-)-无条件拨款无条件拨款3.3.解决财政的横向不平衡解决财政的横向不平衡无条件拨款无条件拨款4.4.确保全国统一的最低服务标准确保全国统一的最低服务标准有条件的整额有条件的整额拨款或有条件封顶配套拨款拨款或有条件封顶配套拨款5.5.鼓励提供地方公共产品中的有益产品鼓励提供地方公共
41、产品中的有益产品有条件有条件的不封顶配套拨款或封顶配套拨款的不封顶配套拨款或封顶配套拨款6.6.鼓励受款者增加本级收入鼓励受款者增加本级收入无条件拨款无条件拨款7.7.相关经济效应图示分析相关经济效应图示分析1.1.拨款效应的内容拨款效应的内容u拨款效应集中在两个方面：收入效应和替拨款效应集中在两个方面：收入效应和替代效应。代效应。2.2.弥补财政缺口（纵向不平衡弥补财政缺口（纵向不平衡)-)-无条件拨款无条件拨款u财政缺口财政缺口即财政收支差额。指不不同政府即财政收支差额。指不不同政府之间各自的收入与承担的所需要的支出之间的之间各自的收入与承担的所需要的支出之间的不相等，也称财政纵向不平衡。
42、它反映的是一不相等，也称财政纵向不平衡。它反映的是一个多级政府间支出职责和收入能力之间的结构个多级政府间支出职责和收入能力之间的结构性失衡。性失衡。3.3.解决财政的横向不平衡解决财政的横向不平衡无条件拨款无条件拨款u财政横向不平衡财政横向不平衡各地区间财政地位的各地区间财政地位的差别，即各地区满足本地区公共支出需要差别，即各地区满足本地区公共支出需要的能力不同。的能力不同。4 4、确保全国统一的最低服务标准、确保全国统一的最低服务标准有条件的整额拨款或有条件封顶配套拨款有条件的整额拨款或有条件封顶配套拨款u这种目的的拨款应以有条件整额拨款这种目的的拨款应以有条件整额拨款或有条件封顶配套拨款。
43、有条件整额或有条件封顶配套拨款。有条件整额拨款因其具有非强迫性而更受欢迎。拨款因其具有非强迫性而更受欢迎。5、鼓励提供地方公共产品中的有益产品、鼓励提供地方公共产品中的有益产品有条件的不封顶配套拨款或封顶配套拨款有条件的不封顶配套拨款或封顶配套拨款u地方公共产品中的有益产品是指中央政府对该地地方公共产品中的有益产品是指中央政府对该地方性产品的评价高于地方政府评价的产品。方性产品的评价高于地方政府评价的产品。u因为中央与地方政府各自代表的利益主体不同，因为中央与地方政府各自代表的利益主体不同，其对公共产品的评价也不同，有时会发生较大的其对公共产品的评价也不同，有时会发生较大的差异。因此，需要中央
44、政府通过拨款来引导地方差异。因此，需要中央政府通过拨款来引导地方政府的行为。政府的行为。u合适的拨款方式是有条件的不封顶配套拨款。如合适的拨款方式是有条件的不封顶配套拨款。如果拨款者认为某个产品的消费已经达到了它认为果拨款者认为某个产品的消费已经达到了它认为相对高，但离它所期望的水平还有差距的话，就相对高，但离它所期望的水平还有差距的话，就可以使用有条件封顶配套拨款。（有限度的鼓励，可以使用有条件封顶配套拨款。（有限度的鼓励，不能造成该产品生产过剩）不能造成该产品生产过剩）6.6.鼓励受款者增加本级收入鼓励受款者增加本级收入 无条件拨款无条件拨款u上级政府对下级政府的拨款与下级政府的上级政府对
45、下级政府的拨款与下级政府的本级收入呈负相关的关系。本级收入呈负相关的关系。u这使上级政府与下级政府形成这使上级政府与下级政府形成“逆向思逆向思维维”，不利于下级政府增加本级收入，反，不利于下级政府增加本级收入，反而加大其对上级政府拨款的依赖。而加大其对上级政府拨款的依赖。u此类最适合的是无条件拨款此类最适合的是无条件拨款一般性补助的经济效应一般性补助的经济效应u一般性补助的经济效应一般性补助的经济效应非配套补助的经济效应非配套补助的经济效应u 非配套补助的经济效应非配套补助的经济效应 配套补助的经济效应配套补助的经济效应 配套补助的经济效应配套补助的经济效应四四.粘蝇纸效应粘蝇纸效应u1.粘蝇
46、纸效应粘蝇纸效应概念概念u2.2.为什么产生这种现象为什么产生这种现象u3.3.对粘蝇纸效应理论的评价对粘蝇纸效应理论的评价1.1.粘蝇纸效应的粘蝇纸效应的概念概念u粘蝇纸效应粘蝇纸效应指拨款与税收削减指拨款与税收削减相比，其对受补贴政府支出的作用相比，其对受补贴政府支出的作用大得多。即拨款的支出效应大于税大得多。即拨款的支出效应大于税收削减效应。收削减效应。2.2.为什么产生这种现象（为什么产生这种现象（1 1）u信息不对称。即信息不对称。即“选民幻觉选民幻觉”。由于信息不对称，。由于信息不对称，使选民以为拨款降低了公共产品的价格，降低了使选民以为拨款降低了公共产品的价格，降低了公共产品的提
47、供成本，因而减少了其税收。公共产品的提供成本，因而减少了其税收。u政府官员追求自身利益。政府官员作为政府官员追求自身利益。政府官员作为“经济经济人人”，也希望或千方百计把拨款更多地留在公共，也希望或千方百计把拨款更多地留在公共部门，用在包括能增加他们的利益的地方公共产部门，用在包括能增加他们的利益的地方公共产品生产和供给上，以提高他们的工资、津贴、权品生产和供给上，以提高他们的工资、津贴、权利等，实现其自身福利的最大化。利等，实现其自身福利的最大化。u这样便产生了粘蝇纸效应这样便产生了粘蝇纸效应给予地方政府拨款给予地方政府拨款与一笔等值的社区成员（选民）个人收入增加相与一笔等值的社区成员（选民
48、）个人收入增加相比，拨款将产生更多的地方公共产品的生产和消比，拨款将产生更多的地方公共产品的生产和消费。而增加的私人产品的生产和消费则小得多。费。而增加的私人产品的生产和消费则小得多。u粘蝇纸效应的大小取决于选民在多大程度上把拨粘蝇纸效应的大小取决于选民在多大程度上把拨款误认为是降低了地方公共产品的价格。极端的款误认为是降低了地方公共产品的价格。极端的情况是把无条件整额拨款完全等同于一笔等值的情况是把无条件整额拨款完全等同于一笔等值的配套拨款。而一般情况是把部分拨款看成是降低配套拨款。而一般情况是把部分拨款看成是降低地方公共产品的价格。地方公共产品的价格。为什么产生这种现象（为什么产生这种现象
49、（2）3.3.对粘蝇纸效应理论的评价对粘蝇纸效应理论的评价政府间的财政拨款不同于直接给个人的补政府间的财政拨款不同于直接给个人的补助助不能忽视利益团体行为对拨款的影响不能忽视利益团体行为对拨款的影响我国目前更容易产生粘蝇纸效应我国目前更容易产生粘蝇纸效应第四节：深化我国财政体制改革第四节：深化我国财政体制改革的建议（的建议（1 1）u深化我国分级财政体制改革的基本设想深化我国分级财政体制改革的基本设想,其目的是其目的是为深化我国财政体制改革提供参考性建议。为深化我国财政体制改革提供参考性建议。(1)(1)科学合理地界定政府职能科学合理地界定政府职能,必须按照市场经济必须按照市场经济的要求消除政
50、府职能的的要求消除政府职能的“越位越位”与与“缺位缺位”并存并存状态状态,以理顺政府与企业的关系作为转变政府职能以理顺政府与企业的关系作为转变政府职能的核心内容。的核心内容。(2)(2)明确划分政府间的职责和事权明确划分政府间的职责和事权,以此作为政府以此作为政府间财力分配的基本依据间财力分配的基本依据,制定并遵循事权划分的正制定并遵循事权划分的正确原则确原则,实现职责划分的规范化和法律化。实现职责划分的规范化和法律化。深化我国财政体制改革的建议（深化我国财政体制改革的建议（2 2）(3)(3)根据各级政府的职责确定支出责任根据各级政府的职责确定支出责任,明确划分明确划分各自的支出范围各自的支
