1、公共管理学（第3版）第四章 公共管理的环境 公共管理体系乃是存在于特定环境下的开放体系。公共管理体系与其外在环境之间存在着相互依赖与相互作用的关系。环境的适应能力，是公共管理体系存在和发展的前提，而积极采取有效的策略和干预措施，创造有利的管理环境，是增强公共管理有效性，提升公共治理能力的关键。01Part02Part03Part04Part作为开放系统的公共管理公共管理环境的生态环境分析主导公共管理变化的时代环境公共管理的生态关系目 录/CONTENTS作为开放系统的公共管理Part.014.1.1系统与开放系统（1）n系统这一概念代表着人们对于万事万物存在本真的一种认知，即万事万物，包括物理
2、层面、生物层面和人类社会层面，存在着相互关联的模式。n学者博尔丁曾以层级体系的观点提出，宇宙间的万事万物，都包含在以下九个系统层级中：第一层级是静态的结构，例如宇宙的构成；第二层级是一种预定的、必须有动作的简单动态系统，小如钟表，大到太阳系；第三层级是控制的机制或控制系统，即维持均衡且带有自我规则的系统，例如调温器或水库放水控制机制；第四层级是开放系统或者具有自我维持结构的系统，此乃有生物与无生物的区别；第五层级是植物系统，即为了维持生命，系统本身已具有综合性的活动，而且为了适应环境的变迁，系统会有不同的行为与举动；第六层级是动物系统，其特性是流动的、有目的的，而且有强烈的自我意识；第七层级是
3、人类层次的系统，是较动物系统更为高级的系统，具有丰富的情报、语言以及艺术方面的能力，且能基于本身的目的或意志，从事各种决策或行为；第八层级是社会系统，乃是由人类组织所构成的系统，也可以说是前面七种系统的综合体；第九层级是超自然系统，此乃系统的终极形态。4.1.1系统与开放系统（2）n现实世界中的所有系统都是开放系统。所谓的开放系统，是相对于封闭系统而言的，是指系统通过不同形式的能量交换，同环境发生相互的作用，从而适应环境的变化并维持自己的存在。根据学者卡茨和卡恩的分析，一个开放的系统，至少具有九个方面的基本特征：能量的输入；转换过程；输出物；事件循环系统；负熵；信息输入、负反馈以及编码；自我稳
4、定和动态均衡；系统的分化；殊途同归。4.1.2开放系统的管理理论（1）n在公共管理的历史上，将组织和公共组织视为一个系统的观念已经有很长的历史。著名的有巴纳德的协作系统理论、帕森斯的社会系统理论以及社会技术系统理论。n巴纳德的协作系统理论管理学家切斯特巴纳德认为，任何组织都是两个或两个以上的人有意识协调的活动或者效力的系统；作为一个系统，它按一定的方法调整的人的活动和行为的相互关系；组织是动态的和发展的，当一个系统的一个部分同其他部分的关系发生变化时，作为整体的系统也要发生变化；组织是协作系统（如政府机构）的一个组成部分；组织是整个社会协作系统的组成部分；协作系统以组织为核心，将构成组织的子系
5、统，如物质子系统、人员子系统、社会子系统联结为一个复合的整体；组织处在特定的环境之中，组织所处的环境对组织施加各种压力、约束和限制。4.1.2开放系统的管理理论（2）n帕森斯的社会系统理论社会学家帕森斯（Talcott Parsons）从社会学的立场和角度，试图建构适用于一切组织的一般化的理论。他的思想主要体现在社会行动的结构社会系统等著述之中。在帕森斯看来，社会是由因果关系所构成的一个复杂的网络，所谓的机制（政治、经济、文化、家庭）都是相互影响的，也就是讲，社会是由相互联系的各个部分组成的一个系统。官僚组织的兴起和发展，乃是复杂社会的产物，它是社会功能分化和专业化的必然现象，同时也是达成社会
6、目标的必要条件；此种特定的目标，正是组织的特质所在，同时也是用以区别于其他形态的社会系统的标准。帕森斯认为，任何一个社会系统或者组织必须具备四种功能才能维持其生存和发展，即适应、目标实现、整合和维持。每个系统皆存在三个层级：决策层、管理层和技术层。4.1.2开放系统的管理理论（3）n社会技术系统理论n社会技术系统理论是英国伦敦的塔维斯托克研究所的社会学家所提出来的。社会技术系统理论认为，组织不仅仅是一个社会系统，更是一个技术系统，技术系统是组织同环境的中介。n技术系统的灵活性对产出和市场变动的承受能力有重要影响。组织的技术系统在组织与外界环境的接壤处起着中介作用。技术系统适应于外界环境的变化而
7、决定着企业或组织能做些什么以及企业的目标。n在社会技术系统理论的基础上，管理学者卡斯特（FEKast）以及罗森茨韦克（James ERosenzweig）建立了一个整体系统的组织管理模式，他们将组织看成是一种开放的，而且是多种次级系统组成的开放性社会技术系统（sociotechnical system），如图。它从外在环境输入各种能源、物质和信息，然后经由转换的过程，再以输入的形式投入环境。组织是社会技术系统，社会系统决定着技术利用的效率和有效性，而技术影响着投入的种类、转换过程的性质和系统的产出。整体系统的组织管理模式4.1.3作为开放系统的公共管理体系n公共管理体系意味着公共管理乃是存在于
8、特定环境下的、由许多相互作用的内在部分构成的、有特定结构和功能的、实现特定目标的体系。这一体系具有以下几个方面的基本特征：n 公共管理体系的社会设计性和建构性n 公共管理体系的开放性n 公共管理体系的生态适应性n 公共管理体系的整体性n 公共管理体系的动态平衡性n 共管理体系的殊途同归性公共管理环境的生态环境分析Part.024.2.1公共管理环境的性质n在我们讲公共管理的生态环境时，是以公共管理为中心而建构的，在这里“环境”一词是一种隐喻，即将公共管理体系视为一个有机系统；公共管理体系有其基本的结构和功能；公共管理体系与外环境之间发生着相互作用；公共管理实践活动发生在系统与环境之间的交互地带
9、上；公共管理与环境的交互作用促进公共管理的发展，并同时改善环境。n公共管理体系的边界（boundary）确立着公共管理活动的范围和作用的领域（domain），也决定着公共管理功能所必须具有的各种转换过程和方式。在现实中，公共管理体系的边界具有高度的弹性，随时都可能发生变化，其变动视公共管理的目标、战略、功能和活动而定。n我们是从广泛意义上来界定公共管理体系的环境的，即将公共管理体系的环境视为影响一国公共管理存在和发展的一切外在因素或者力量，如图。n公共管理环境具有以下几个明显的特点：公共管理环境的多样性和复杂性；公共管理环境的差异性；公共管理环境的变化性。公共管理体系的环境4.2.2公共管理环
10、境的维度n对于公共管理的环境，依据不同的标准，可以划分为不同的类型。不同类型的划分，对于理解环境的性质以及对公共组织的影响是有意义的。微观、中观与宏观系统环境一般环境与特殊环境环境维度4.2.3公 共 管 理 与 环 境 的 互 动 模 型n依据前面的分析，我们建构了一个公共管理与环境之间的动态关系模型，见下图。该图表明了在公共管理部门和其环境以及社会主要力量之间的影响和反应的复杂性，公共管理深深地扎根于外在环境之中，必须对社会的各种因果和力量做出反应公共管理的生态关系Part.03n政治体系，是一个地域社会的这样一种组织，它合法地垄断了这一个社会之中的强制力量的权威性运用和调节，并通过强制性
11、的力量，以维持体系的存在，实现社会的集体性目标。公共管理的政治环境，就是指一个社会内的政治结构和政治过程。政治因素是多样的，如政治权力的结构、政体、国体、政党制度、意识形态等等。n公共管理本身就是政治体系结构与功能的一个重要部分。在现代民主法治国家，公共管理的权力来源于代表人民权力的政治机构的授予；公共管理的行为要受到立法、司法和其他政治利害关系人的监督和制约；公共政策的制定过程也是通过政治过程或者多元政治利害关系人的互动而达成；在政党政治下，公共管理也要对政党负责；公共管理最终所维护的乃是在政治上占统治地位的阶级的利益；公共管理的合法性最终要获取公民的认可。n另一方面，公共管理对整个政治体系
12、的维持和发展起着不可替代的作用。无论是传统政治体系还是现代政治体系，公共管理均承担管理整个社会公共事务的职能和角色，而这一职能和角色恰恰是政治统治的基础。4.3.1政治与公共管理n经济因素泛指一个国家和社会的生产力发展水平以及生产关系。经济因素是影响公共管理的重要和决定性的力量。公共管理乃是上层建筑的组成部分，是由经济基础决定的。n经济基础对公共管理的决定性作用，从宏观上分析，主要表现在：国家、政府以及公共管理是经济发展到一定阶段的产物，现代意义上的公共管理也是工业革命以后社会大生产的产物；经济基础决定着一定社会的上层建筑的性质，也包括公共管理的性质；经济基础的变化和发展往往会导致公共管理形态
13、的变化和发展。n公共管理与经济之间并不是互不相干的自治领域，而是相互建构的活动领域。一个最简单的事实在于，无论是历史还是现代社会，公共管理和国家的一切活动都要依赖于经济中的财政收入来展开。4.3.2经济与公共管理n从本质上而言，公共管理是社会活动。通过公共管理的过程，社会的秩序得以维护，社会问题获得解决，社会冲突得以平息，社会得以不断地发展和进步。n从历史上来看，公共管理是社会进化和变迁的结果，其目的就是解决社会存在的利益冲突以及管理社会的共同事务而普遍意义的标准是第二位的。n现代的公共管理，事实上也是随着近现代社会的转型而不断变化和发展，所谓的“行政国家”无非是对国民国家的另一个表述，说明了
14、公共权力的集中、公共事务范围的扩张、公共部门职能的扩大以及政府规模扩大的趋势。4.3.3社会与公共管理n文化是指一个社会或者政治共同体共享的内在的意义、价值观以及认同性。它代表了一个共同体共享的世界观或者内部的世界。n传统的公共管理典范，从文化意义上讲是现代理性主义的另一个版本。中立化、集中化、专业化、理性化、程式化、非人性化、科学化，以最经济的手段实现有效率的公共行政，被视为最好典范。4.3.3文化与公共管理上述从政治、经济、社会、文化四个方面对环境和公共管理的互动影响进行了简要的分析。从四个方面进行分析，并不代表其他未分析的因素，如自然生态环境、技术变化、人口结构、教育水平等等与公共管理没
15、有关系，或者这些因素并不重要，这样的分析是初步的。通过这样的分析，我们表达了这样一个思想，即公共管理与外在环境之间是相互建构的，任何一个都不可能在缺少另一个的情况下有效地发挥作用；也同时试图说明公共管理在社会中的重要性及地位。公共管理与政治、经济、社会、文化之间是相互嵌入的，而且这种嵌入是不断变化和发展的。主导公共管理变化的时代环境Part.04n我们将全球化视为国与国之间日益增加和广泛的商品、服务、资本、信息、人员以及观念的流动，因这种流动而导致经济、社会、文化活动跨国家的整合，整个国际社会成为一个相互依赖的关系网络。在全球化的大背景下，人类的确成为一个你中有我、我中有你的命运共同体。n对于
16、民族国家的公共管理而言，全球化既代表新的希望和发展机会，同时，也带来了许多的威胁和挑战。从全球秩序和发展的角度来看，全球化带来的最大挑战在于全球公共事务治理秩序的建立。n对于民族国家的公共管理而言，全球化的影响和冲击是很大的。全球化虽然并不意味着传统的民族国家的衰落，但是民族国家的主权以及自立性、自决性受到侵蚀是显然的。4.4.1全球化与公共管理n从历史上来看，科技一直都是推动社会变革的历史力量，也是推动公共管理体系变革的力量。现代公共管理环境最明显的一个特质就是信息科技的发展以及由此导致的信息社会或网络社会的兴起和发展。n对于公共管理而言，科技革命究竟会带来什么样的结果，任何的预测都是不可靠
17、的。持进步主义观念的人，看到的是科技发展所带来的更高的效率、更多的权利和机会、更多的自由和民主、更方便和便利的服务，以及由此带来的更便捷与舒适的生活。而持悲观观点的人则看到的是科技的控制、数字的暴政、自由的丧失、资讯的混乱、新型的不平等。对信息科技与公共管理之联结，我们将在电子政府中予以具体分析。4.4.2信息科技革命与公共管理n不同于以资源为基础（resource based）的经济体系，知识经济乃是以知识资本为主要生产要素，通过不断的创新，以提升产品或者服务的附加值的产业或企业活动为主的经济体系。构成知识经济的基本要素，包括以下四个主要方面：知识资本、创新能力、信息科技、知识经济的社会基础
18、。n显然，知识经济改变了国家和政府的治理环境，国家和政府面临着提升国家竞争力和促进经济增长的双重压力。在多元网络的社会下，政府更需要扮演积极促进者的角色，鼓励政府与社会的互动，以多元化的方式来解决公共问题。如公私协力和合作，政府要成为学习型社会的导航者、国家创新的谋划者、研究和发展的推动者以及知识产权的保护者。政府自身也面临着从传统的官僚科层组织向学习型组织和知识型组织转型的挑战。4.4.3知识经济与公共管理n公共管理的正当性以及合法性乃是建立在国家、政府对公民基本权利的保护以及维护的基础之上，这乃是民主革命留给现代社会最宝贵的遗产。n权利革命，在此乃是指公民权利的扩大、增加、扩散以及保护机制
19、完善的变革。权利革命对公共管理的影响是多方面的，最重要的是促进整个管理典范的转移，即从以政府为中心的公共治理和管理，转移到以公民为中心的治理。n这种变革，涉及的不仅仅是观念的变革，也是权力的转移、权力结构的变革、管理方式的变革以及评价标准的变革，而在多大程度上适应这种变革，迎接权利革命的挑战，将直接影响着公共管理的合法性与合理性。4.4.4权利革命与期望革命n人类文明发展的历史便是应对各种风险和灾难的历史。但是，与历史上的任何一个时期相比，人类的发展从来没有像现在这样要面对如此高度的复杂性、不确定性，人类社会的发展处于各种危机的边缘，我们的社会处于风险社会（risk society）。n在现代
20、社会，许多风险是系统性风险（systemic risks）。所谓的系统性风险是指单一的风险事件通过扩散传导的过程，蔓延到整个系统，对整个系统造成威胁，导致整个系统中断的可能。n风险社会意味着风险的治理已经成为整个社会发展的一个构成部分。风险治理能力的提升，则涉及一个社会政治、经济、行政、文化的诸多方面。一个明显的事实在于，无论是发达国家还是发展中国家，风险治理的能力存在着巨大的赤字，风险治理赤字意指风险治理结构与过程中的缺陷以及失灵，而如何解决风险治理赤字问题，则成为公共管理的重要议题。4.4.5风险社会与风险治理赤字本章小节n现实世界中的所有系统都是开放系统，即系统通过不同形式的能量交换，同
21、环境发生相互的作用，从而适应环境的变化并维持自己的存在。n开放系统的管理理论主要有巴纳德的协作系统理论、帕森斯的社会系统理论、社会技术系统理论。n公共管理乃是存在于特定环境下的、由许多相互作用的内在部分构成的、有特定结构和功能的、实现特定目标的体系。社会设计性和建构性、开放性、生态适应性、整体性、动态平衡性和殊途同归性是公共管理体系的显著特征。n公共管理与环境之间存在着功能依赖以及动态平衡的关系，与政治、经济、社会、文化相互嵌入。n主导公共管理变化的时代环境为：全球化、信息科技革命、知识经济、权利革命与期望革命、风险社会与风险治理赤字。复 习 思 考 题1.何谓系统？开放系统的基本特征是什么？2.帕森斯的社会系统理论的主要观点是什么？该理论在实践中有哪些局限性？3.社会技术系统理论认为，组织不仅仅是一个社会系统，更是一个技术系统。你是否认同？为什么？4.作为一个开放系统，公共管理体系具有哪些显著特征？5.如何理解公共管理的环境？公共管理的环境有哪些明显的特点？6.在公共管理的生态关系中，主要的影响因素有哪些？它们是如何形塑公共管理的？7.在快速变迁的当今社会，主导公共管理变化的时代环境发生了哪些变化，它们对公共管理环境产生了哪些影响？谢谢观看2022年9月28日星期三
