1、公共管理学（第3版）第五章 公共部门的角色 无论是在何种类型的社会和经济中，以政府为核心的公共部门都是普遍存在的。政府应该干什么、不应该干什么，或者说政府的角色是什么，一直是公共管理的热门话题，这一话题自历史上到现在一直发生着争论。特别是自20世纪70年代以后，世界范围内的大规模的政府再造促使人们重新认识和评价公共部门的角色和职能。争论的焦点一直是政府在经济方面的作为：政府是否应该提供财货和服务？是否应将其中一些移交市场部门？它是否应该管制或者在多大程度上实行管制？这些问题事实上就是关于政府职能合理配置的问题。目 录/CONTENTS公共部门的性质与需要01市场经济中政府的经济职能03市场机制
2、、市场失灵与政府干预02政府治理工具的选择040506政府失灵矫正政府失灵和市场失灵的策略公共部门的性质与需要Part.015.1.1公共部门的性质n传统上，在实行混合经济(mixed economy)的国家，人们习惯于将整个社会划分为两大部门：公共部门和私部门或者政府与市场部门。n经济学家席克斯曾经这样定义公共部门：公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会，是由公民的代表来决定的。政治学家林德布洛姆在其名著政治与市场一书中，认为市场制度是建立在交换关系之上的，公共部门是建立在权威关系之上的。公共部门
3、的显著特征在于它拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。经济学家斯蒂格利茨认为，公共部门与私部门的重要区别在于公共部门与私部门的核心差异在于是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。n任何一个经济和社会，都是公共部门和私部门的有机组合，二者之间也是相互依赖的。私部门依赖政府部门提供基础结构(infrastructure)和法律，政府依赖私部门提供产品和服务，依赖它们提供政府运作的基础结构赋税。5.1.2公共部门的需要（1）n对于一个社会为什么需要公共部门，人们可以从不同的方面予以解释和回答。政治学家伊斯顿(D.Easton)曾经分析道：任何社会得以存在的起
4、码条件是确立一些机制，不管它们是多么的低级或简陋，以便做出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。n这种依权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件，即使它不是唯一条件。当一个集团或一些个人就被认为宝贵的东西的分配方式发生争执时，以及这些争执无法通过私人磋商的某种惯常程序得到满意的解决时，一项社会权威为其后盾并由社会承认其权威性的政策就被公布出来。显然，如果不规定某种办法对数量有限的价值在争执不下的当事人之间做出裁决，社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态；使一个社会与许多个人组成的一群胡作非为的暴徒有所不同的有规律的相互作用，就不会存在。5.1.2公共部门的需要（2）n公
5、共经济学家马斯格雷夫(Richard A Masgrave)从经济的角度解释了公共部门存在和需要的原因。他认为需要公共部门的部分原因是政府的普遍指导反映了某些与消费者选择和分散决策的前提相背离的政治和社会意识的存在，更重要的乃是市场机制事实上无法单独地发挥全部经济作用，在某些方面，需要公共政策的指导、修正和补充。认识这个事实颇为重要，因为它意味着适当规模的公共经济部门的存在，在很大程度上是技术问题，而非意识形态问题，其理由在于：n市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据的。n在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方，也需要政府调节。n没有政府所提供的法律结构的保护与执
6、行，市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。n某些具有生产特点或消费特色的货物，即使排除了竞争上的障碍，亦无法通过市场得到供应。n因市场体制与通过财产继承权转移而导致的收入和财富分配，须进行社会价值的调节。n市场机制，尤其在一个高度发达的金融体系中，未必带来高就业率、稳定的物价水平和社会期望的经济增长率，要达到这些目标，则需要公共政策。n从公共和私人观点看，估算的将来消费所用的贴现率可能是不同的。市场机制、市场失灵与政府干预Part.025.2市场机制、市场失灵与政府干预（1）n在现实经济的运作中，价格的决定在多数情况下并不是人为的操纵，而是由“看不见的手”发挥功能的结果。这只“看不见的手
7、”就是供求规律(the law of supply and demand)，当某种物品有超额需求时，价格会自动上涨；反之，价格下降。各个市场相互影响，价格会不断变动，而后自动趋于平衡。因此，价格具有自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联结在一起，形成相互依赖关系。这种市场的自动调节功能被称为“市场机制”(market mechanism)。n经济学者均认为，市场机制是通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效益的方法。依据“帕累托效率”(Pareto efficiency)原则，并不需要公共政策的干预。然而，完全竞争市场是依据六项假设而成立的：市场中买卖人数很多，但无人可以影响价格，所以每个人
8、都是价格的接受者(price taker)；市场出售的产品，其品质都是一样的，具有同质性；市场买卖双方，对于市场的相关信息都能充分掌握；产品的成本与效益都反映在供给与需求线上；没有任何人为限制，每个人均是追求自利，所以不会有价格协定或勾结情形；厂商可以自由进出产业。n显然，经济运作在实际生活中不可能完全符合市场竞争的假设，因而有了市场失灵(market failure)。这在许多情况下被看成是政府干预的正当理由。5.2市场机制、市场失灵与政府干预（2）n市场失灵，简单来讲，是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置，二是市场经济无法解决
9、效率以外的非经济目标。概括起来，传统上人们列举的市场失灵的清单包括以下几方面:公共产品的提供；市场经济中的垄断；市场经济的外部性；市场波动与经济的不稳定性；市场经济下的收入不平等。市场经济中政府的经济职能Part.035.3市场经济中政府的经济职能（1）n对于市场经济中政府的职能问题，历来存在着广泛的争论，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。n在自由放任社会(the laissezfaire society)，政府被视为“必要的恶”，主张越小的政府越是好政府。古典自由主义经济学的创始人亚当斯密主张将政府职责范围界定在国防、司法、公共服务和维持公共机关的存在上。n在近代福利国家(the
10、 welfare state)兴起以后，政府的职能大大扩张，从“摇篮到坟墓”形象地说明了政府广泛的作用范围，而为这种国家干预提供理论注释的则是国家干预的经济理论。n从20世纪70年代以后，受新古典主义(new classicism)学说的影响，加上福利国家的危机以及传统计划经济的危机，主张小政府缩小政府规模、限制政府作用、重视市场的言论又趋于盛行，而企业型政府或以市场为基础的政府改革实践又强化了这一趋势。n从历史上来看，政府职能及其作用范围是不断变化的，这与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果。5.3市场经济中政府的经济职能（2）n世界银行在其19
11、97年的世界发展报告中，认为有五项基础性的任务(fundamental tasks)处于每个政府使命(mission)的核心地位。如果这五项任务完不成，就不可能取得可持续性的、共享的、减少贫困的发展。它们是：（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务与基础设施；（4）保护承受力差的阶层；（5）保护环境。n概括起来，在市场经济条件下，政府基本的角色或职能主要有以下几个方面：提供经济发展的基础结构组织各种各样的公共物品和服务的供给共有资源和自然资源的保护社会冲突的调整和解决保护并维持市场竞争收入和财产分配的调节宏观经济的稳定政府治理工具的选择Pa
12、rt.045.4.1政府的治理工具（1）n研究政府职能，事实上包括两个独立的问题：一是政府应该干什么，二是政府如何去做。后者便涉及政府的治理工具(instrument of government)的选择问题。n治理工具，又可称为政策工具(policy instrument)或政府工具(tool of government)，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径(the ways)或机制(the mechanism)，政策工具乃是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。n施奈德和英格拉姆(Schneider and Ingram,1990)认为政策工具包括：权威(authori
13、ty)、诱因(incentive)、能力建立(capacities building)、象征和劝勉(symbolic and hortatory)以及学习(learning)。n莫舍则将政策工具分为经费工具(expenditure instruments)与非经费工具(non-expenditure instruments)，前者包括罚金、财政补助等，后者包括公开表扬、责令停工等。5.4.1政府的治理工具（2）n总体而言，对于公共物品和服务的提供，不论是由公共部门还是私部门，其方式有十种：政府部门直接提供委托政府其他部门签约外包(contracting out)经营特许权(franchise)
14、补助或补贴(grants or subsidies)抵用券(voucher)市场运作(market)志愿服务(voluntary service)自我协助(self-service)政府贩售特定服务5.4.1政府的治理工具（3）n学者林德和彼得斯亦认为，政府政策工具是多元性的，主要包括：命令条款。政府直接发布命令，采取某种政策行动以达成政策目标。财政补助。政府机关给予标的团体某些经费上的补助或支援。管制规定。政府机关颁布某些管制规定。征税。政府机关征收赋税或费用。劝诫。通常包含三种不同的劝诫方式。权威。政府机关以其优越的统治权，使人民服从其政策。契约。由政府机关与私人公司订立契约。5.4.2政
15、府治理工具的选择n政府可运用多元政策工具实现自己的治理目标。运用何种治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势、政府主观偏好、资源拥有程度、目标的正确性与选择性、对市场依赖程度、相对成本等综合因素而定。n在经济学上，政策工具的选择因经济主张不同而有所不同。福利经济学认为，国家为了大众的福利应该积极干预市场失灵的状况，因此倾向于强制性的工具（如政府管制、公营企业、直接提供产品和服务）以及混合性的工具（如提供信息与劝诫、政府补助、征税等）。而新古典经济学则认为强制性或者混合性的工具仅仅适宜于纯粹的公共产品，国家不应该干预市场。学者胡德从政治的观点分析政策工具的选择。他认为政策工具的选择不是技
16、术或经济理论问题，而是信任与政治事务问题，人们在进行政策选择的时候，通常受制于四个因素：资源限制、政治压力、法律限制以及过去工具选择失败的教训。他同时认为，当代政府已经无法采取强制性的工具，而呈现出采取非强制性的工具倾向。n显然政策工具的选择是十分复杂的事情，选择哪种政策工具，或者选择哪种政策工具比较好，并没有明确的答案。政府失灵Part.055.5政府失灵n“政府失灵”(government failure)，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。依据学者的研究，典型的政府失灵的类型及其原因包括以下几个方面：成本和收益的分离：过剩和成本提高政策制定的复杂性和
17、低质的政策内部性问题：预算增长、大机构规模、控制信息使之转化为有价值的产品或权力政府组织的低效率另一种分配的不公平：政府的公共政策本质上涉及价值和权力再分配问题，而这种再分配给不公正和滥用职权提供了机会。寻租：寻租(rent seeking)是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。政策执行的无效率：部门利益；地方利益；因委托代理关系而导致的“逆向选择”和“道德风险”；沉淀成本所有制残缺矫正政府失灵和市场失灵的策略Part.065.6矫正政府失灵和市场失灵的策略n如前所述，政府和市场皆存在失灵的问题。那么，如何解决政府与市场的双重失灵?对此，福利经济学建
18、议采取如下策略：市场的自由化、促进化和活泼化 诱因机制与政策 政府管制 非市场的供给机制与政策 社会保险与社会救助机制和政策本章小节n公共部门是建立在权威关系而非市场关系之上的，公共部门存在的主要原因，从经济角度来看乃是市场机制无法单独地发挥全部经济作用。n市场失灵的存在，为政府干预经济和社会提供了强有力的说明。典型的市场失灵主要涉及如下几方面：公共产品的提供、垄断、外部性、市场波动与经济的不稳定性、收入不平等。n市场经济下政府的主要职能在于提供经济发展的基础结构、组织各种各样公共物品和服务的供给、共有资源和自然资源的保护、社会冲突的调整和解决、保护并维持市场竞争、收入和财产分配的调节、宏观经
19、济的稳定。n政府治理工具是实现政府目标的具体路径或机制，政府可以选择多种多样的治理工具达成目标。n政府同样是会失灵的。n矫正政府与市场双重失灵的基本策略包括：市场的自由化、促进化和活泼化，加强政府管制，建立和完善诱因机制，非市场的供给机制与政策，社会保险与社会救助机制和政策等。复 习 思 考 题1.何谓公共部门，你是如何认识公共部门存在的正当性的？2.何谓市场失灵，典型的市场失灵有哪些主要的表现？3.如何认识和理解市场经济下的政府职能？4.比较中国计划经济时期和社会主义市场经济时期的政府职能变化情况。5.有许多人认为“管理的越少的政府就是越好的政府”，你同意这种看法吗?为什么？6.如何看待市场经济中的政府管制，政府管制有哪些优点和缺点？7.何谓政府失灵？政府失灵有哪些典型的表现？政府失灵的原因是什么？8.举例说明政府的寻租行为并分析寻租给社会政治、经济带来的负面影响。9.何谓政府治理工具？政府治理工具有哪些主要的类型？如何选择有效的政府治理工具？10.政府和市场皆存在失灵的问题，如何解决和矫正政府与市场的双重失灵？谢谢观看2022年9月28日星期三
