1、公共管理学公共管理学第四章 公共政策授课教师：XX老师 学习目标公共政策是行政管理专业学习的核心内容，通过本章节的教学，使学生了解公共政策的基本理论和基本方法，认识在现代社会发展进程中公共政策的重要地位，了解公共政策的制定和执行主体及过程等，培养和提高学生运用公共政策的相关知识分析问题和解决问题的能力。目 录CONTENTS第二节 政策决策体制与政策工具第三节 公共政策的主要过程第一节 公共政策与公共政策分析第一节 公共政策与公共政策分析本节主要内容：一、公共政策的内涵及特征二、公共政策分析与公共政策学的兴起背景三、政策系统与政策环境一、公共政策的内涵及特征（一）公共政策的内涵公共政策是指社会
2、公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。一、公共政策的内涵及特征（二）公共政策的（二）公共政策的特征特征 1.公共性 2.阶段性 3.合法性 4.权威性 5.稳定性（一）公共政策（一）公共政策分析分析的内涵的内涵公共政策分析，是公民、组织和政府就相关政策问题所进行的分析。其目的在于正确认识公共问题、作出正确的选择，采取正确的行动。1.公共政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域，涉及政治学，经 济学，社会学，哲学，数学，统计学等等。2.公共政策分
3、析既是方法论，又是艺术，既要有科学方法，又要有管理艺术。3.公共政策分析涉及从问题发现到问题解决的全过程。二、公共政策分析与公共政策学的兴起背景1.公共政策形成的标志公共政策形成的标志公共政策学的形成标志是1951年，拉纳和拉斯韦尔主编政策科学：范围和方法的新进发展的发表，书中首次提出 并界定了政策科学这一概念，对社会科学中的政策研究方向即政策科学的对象、性质和发展方向等问题加以论述，奠定了政策科学发展的基础。（二）公共政策学的兴起历程与背景2.公共政策的突破与发展公共政策的突破与发展叶海卡德洛尔的“三部曲”：公共政策制定检讨（1968年），政策科学构想（1971年），政策科学进展（1971年
4、）。进而对公共政策科学的一系列基本问题做了进一步具体详尽的论证，讨论了公共政策科学的对象、性质、范围及方法论问题。（二）公共政策学的兴起历程与背景3.公共公共政策学兴起的背景体现在以下几方面政策学兴起的背景体现在以下几方面：（1）社会问题的复杂化、政府目标的多元化使得公共政策频繁失败。（2）科学技术的迅速发展为解决社会问题提供了新的方法、技术或工具。（3）思想库的成熟。（二）公共政策学的兴起历程与背景公共政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。在本节中，将从政策主体、政策客体及政策环境三个层面来分析公共政策系统的基本
5、构成。三、政策系统与政策环境一般而言，公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织，主要包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。公共政策主体不仅参与和影响公共政策的制定，而且在公共政策的执行、评估和监控等环节都发挥着积极的能动作用。（一）公共政策主体1.官方决策者官方决策者（1）立法机关（2）行政机关（3）司法机关（4）中国共产党（一）公共政策主体2.非官方参与者非官方参与者（1）利益集团（2）政治党派（3）大众传媒（4）思想库（5）公民个人我们可以从官方和非官方角度来探讨公共政策主体的构成及其行为，前者着重探讨权力配置问题，后者着重
6、探讨政策参与问题。公共政策客体是公共政策所发生作用的对象，包括公共政策所要处理的社会问题和所要发生作用与影响的社会成员（目标群体）两个方面。1.社会问题2.目标群体（二）公共政策客体公共政策是环境的产物，受到自然和社会的各种因素的制约和影响。公共政策主客体所需要的物质、能量和信息归根结底是从环境中得到的，同时，政策系统也向环境输出公共政策产品，造成政策环境的变化。在此重点讨论对公共政策产生较大影响的相关政策环境因素。（三）公共政策环境1.自然环境2.经济环境3.文化环境4.国际环境（三）公共政策环境第二节 政策决策体制与政策工具本节主要内容：一、西方国家分权制衡体制下的公共政策二、中国政治体制
7、下的公共政策三、政策工具的构成与运用方法一、西方国家分权制衡体制下的公共政策通常西方国家在宪政的基础上，普遍采用的是分权制衡的制度安排，分权制衡最典型的或者说狭义的表现就是三权分立。虽然西方发达国家都普遍推行三权分立体制，但是由于国情不同，政治文化传统不同，使得三权分立体制在不同的国家有着不同的表现形式。总的来说，可以分为总统议会制、内阁议会制和联邦委员会制。（一）总统议会制 美国是最为典型的推行总统议会制的国家。在总统议会制下，总统既是国家元首又是政府首脑，立法、司法、行政三项国家权力完全分立并且相互制衡。在总统议会制下，公共决策的最大特征是“代议制”。代议制要求由选民一方面选出能够胜任的总
8、统和地方行政长官，然后通过议员代表自己参与公共决策，通过总统和地方行政长官任命自己所属的行政官员执行公共决策。（二）内阁制内阁是指在国家元首之下，由议会中占有多数席位的政党独自或联合组成的国家最高行政机构，这一机构的最高长官称为“内阁首相”或“内阁总理”。内阁议会制最早产生于18世纪的英国。内阁议会制下的公共决策过程与总统议会制基本上是一致的。社会民众的意愿通过政治代表进入议会或内阁，同样是在立法、司法、行政三权政治互动中产生公共决策。（三）联邦委员会制议会制的另一种形式是联邦委员会制。联邦委员会制同样坚持分权制衡的政治原则，联邦议会是最高权力机关，由民选产生，拥有立法权和国家公共事务的最高决
9、策权。联邦委员会是国家最高行政机关。很明显，这种公共决策的联邦委员会制充分体现了国家立法机构的最高权力地位，由议会产生国家行政机构和政府首脑，政府的公共决策必须经由议会表决。二、中国政治体制下的公共政策中国实行人民代表大会制度，体现了马克思主义的“议行合一”基本原则。在议行合一体制下的公共政策，具有两大基本特征：其一，从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位；其二，从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着各级政府的运行，主导着公共政策的制定。二、中国政治体制下的公共政策1.党的政策2
10、.人民代表大会3.国家行政机关4.国家司法机关中国议行合一体制下的公共政策主体：中国议行合一体制下的公共政策主体：（一）强制性工具强制性工具是借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。强制性工具主要包括：1.管制2.公共企业3.直接提供（二）非强制性工具非强制性工具是指没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。非强制性工具主要包括：1.家庭与社区2.志愿者组织3.市场（三）混合工具混合工具兼有强制性工具和非强制性工具的特征。混合工具允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。混合工具具体包括以下内容：1.信息与规劝
11、2.补贴3.税收和使用者付费第三节 公共政策的主要过程本节主要内容：一、政策制定二、政策执行三、政策评估四、政策变迁一、政策制定政策制定是政策过程的首要阶段，政策制定有广义和狭义两种解释。广义的政策制定，如德洛尔将政策制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段；但大多数学者对政策制定作狭义理解，即把它理解为政策形成，指从政策问题界定到政策方案抉择以及合法化的过程：（一）政策问题的确认（二）政策议程的确立（三）政策方案的论证（四）政策合法化（一）政策问题的确认所谓政策问题的确认是指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。从认识论的角度而言，这是一个从对客观事实的感性认识到
12、理性认识的过渡。问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途径。政策问题的确认有以下三个步骤：1.问题察觉2.问题界定3.问题描述（二）政策议程的确立所谓政策议程是指将政策问题提上政府部门的议事日程。政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列的功能活动或环节所构成。社会问题进入政策议程的途径通常有以下几种：1.政治领袖2.政治组织3.行政人员4.利益集团5.专家学者6.社会公众7.大众传播媒介8.危机和突发事件（三）政策方案的论证政策论证的基本要素包括以下几点：政策论证的基本要素包括以下几点：1.政策信息，它是所有政策论证的起始点，通过多种方法提供
13、的政策相关信息构成了分析者所支配的论据。2.政策主张,是政策方案所要建议的、作为政策相关信息的逻辑推理结果，是政策论证的结论。3.立论理由，是一种解释框架或解释方式，它与人的知识、经验、信仰有关。4.立论依据，它是将信息转变为政策主张的深层次的理由。5.反驳，是立论理由的反驳、排斥或限定。6.可信度，是指各种主客观条件对政策主张的支持程度。（四）政策合法化1.政策政策合法化的涵义合法化的涵义政策的合法化是指经过政策论证与建议得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成，合法化使政策获得了法律的保护，具有了强制力，为政策的
14、执行提供了必要条件。2.政策合法化的地位和作用(1)政策合法化是公共政策制定过程的重要阶段，又是公共政策执行的前提。(2)政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现。(3)政策合法化是依法治国的需要。3.政策合法化的基本程序（1）立法机关的政策合法化程序（2）行政机关的政策合法化程序二、政策执行（一）政策执行的（一）政策执行的内涵内涵所谓政策执行是政策过程的中间环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。政策执行是政府公共管理活动的基本环节，是实现公共政策目标的最直接的决定因素。（二）政策执行的过程及影响因素政策执行是一个复杂的过程，它以政策目标为导向，包含一些基本环节及一系列的功能性活
15、动的开展。具体内容如下：1.政策宣传2.政策分解3.物质准备4.组织准备5.政策实验6.全面实施三、政策评估（一）政策评估的内涵所谓评估，就是估量和评价，通常是指根据一定的标准对事物做出优劣判断。政策评估就是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及其价值进行判断的一种政治行为。（二）政策评估的过程与方法1.1.政策评估的主要政策评估的主要过程过程（1）准备阶段（2）实施阶段（3）结束阶段（二）政策评估的过程与方法2.2.政策评估的政策评估的方法方法（1）前后对比法（2）专家评估法（3）目标群体评估法（4）执行群体评估法四、政策变迁（一）政策（一）政策调整调整所谓政策调整，就是以政策评估获得的
16、相关政策反馈信息为基础，对公共政策方案及公共政策目标进行不断地修正和补充的行为。政策调整的原因是多方面的，具体有以下几点：1.政策问题的变化2.政策目标的变化3.政策环境的改变4.政策方案缺陷的暴露5.政策主体的变动6.政策资源发生变化（一）政策调整政策政策调整的形式通常表现为以下几个方面调整的形式通常表现为以下几个方面：第一，政策补充，即对原有的公共政策规定不够明确的或尚未规定的部分进行补充和完善，使相关公共政策更加具体化、明晰化，增加新的公共政策内容。第二，政策修改，即对原有的公共政策主要部分保留，对部分不适应的内容和条款进行相应的修改与完善。第三，政策分解，从内容上看，政策分解并不是将旧
17、的公共政策完全抛弃，而是将仍然有效的部分保留下来，与其他的公共政策一起组合为一项新的公共政策。（二）政策终结1.1.政策终结的基本内涵政策终结的基本内涵“终结”一词，通常是指某一活动或事物在时间和空间上的终止或结束。所谓政策终结，即公共政策主体通过对相关政策进行慎重的评估后，采取必要措施，中止那些过时与失效政策的一种行为。政策终结不是一种自然形成的现象，而是一种主动行为，是公共政策主体在公共政策的执行、评估和调整过程中发现问题并予以纠正，旨在提高公共政策绩效的主动行为。2.政策终结的作用从政策终结的结果来看，其作用突出表现在以下三个方面从政策终结的结果来看，其作用突出表现在以下三个方面：第一，
18、有利于节省政策资源，对任何政府而言，政策资源都是有限的。执行一项不该延续的公共政策，政府付出的不仅是成本，有时还会阻碍社会的发展。第二，有利于提高行政效率，不终结那些失败或者失效的公共政策，就会给其他公共政策的执行带来负面影响，甚至会干扰新的公共政策的推行与实施效果，最终导致行政效率低下。第三，有利于公共政策的质量提高，公共政策的制定是面向未来的活动，而未来会出现许多意想不到的因素。3.政策终结的方式由于政策终结涉及面广，通常会直接影响到某些当事人的切身利益，因此，在具体实施过程中大多采用渐进的终止方式，具体如下：第一，缩减。缩减指的是采用渐进的方式实现公共政策终结。第二，合并。合并指的是旧的公共政策虽被终止，但原有的政策功能并不取消，而是将其合并到其他政策机构当中。第三，废止。废止就是终止相关公共政策的执行。4.政策终结的策略公共政策的终结是一个政治过程，是支持和反对政策终结的各种力量相互作用的结果。为了尽可能地消除政策终结所面临的障碍，可以采取以下几种策略：第一，重视说服工作，消除抵触情绪。第二，公开评价结果，争取支持力量。第三，旧政策终结与新政策出台并举。感谢聆听THANK YOU TO LISTEN TO CRITICISM GUIDANCE
