1、在线教务辅导网：在线教务辅导网：http:/教材其余课件及动画素材请查阅在线教务辅导网教材其余课件及动画素材请查阅在线教务辅导网QQ:349134187 或者直接输入下面地址：或者直接输入下面地址：http:/经经 济济 法法 学学张守文 著 中国人民大学出版社经济法分论第十一章 金融调控原理与制度第一节 金融调控的基本原理一、金融与金融调控金融，简而言之，就是以信用为媒介的货币资金的融通。金融活动，通常包括货币的发行与回笼，存款与贷款，货币的汇兑与结算，金银的买卖，以及证券、保险、信托等领域的各类融资活动。二、金融政策与货币政策金融政策，是一国为实现金融领域的经济目标而运用的各种政策工具和具
2、体措施的总称。金融政策通常包括货币政策、信贷政策、外汇政策等与金融市场相关的各种政策。（一）货币政策的界定货币政策在广义上包括一国为实现其特定的经济目标而采用的各种调控货币供应量的方针、策略和措施的总称；在狭义上是指中央银行为调控货币供应量而采取的方针、策略和措施的总称。货币政策有多种分类。从政策效果上，可以将其分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策；按其操作原则，可以分为反周期政策、相机抉择政策等。货币政策的最基本的内容有两个方面，一个是政策目标，一个是政策工具，或称政策手段。与这些内容相关，货币政策还涉及政策效应、监测等问题，这也与金融调控直接相关。（二）货币政策的目标在货币政策目标选择上，
3、有单一目标和多重目标之分。此外，也有学者将货币政策目标分为最终目标和中介目标。其中，货币政策的最终目标，就是实现宏观经济的四大目标，而货币政策的中介目标，则是调控货币供应量和信用规模，实现币值稳定。（三）货币政策的工具货币政策的工具可以分为两大类，一类是一般性货币政策工具，另一类是选择性货币政策工具。1.一般性货币政策工具一般性货币政策工具是对整体的货币供应量和信用规模能够产生全面影响的普遍适用的金融调控手段。（1）调整法定存款准备金率存款准备金是为了保证客户提取存款和进行资金清算而由金融机构所作出的资金准备，对于提高银行的清偿能力，保障银行信用和金融安全是很重要的。法定存款准备金率的调整可以
4、由中央银行来控制，其优点是调控迅捷有力，效果明显，但此种调控手段缺乏弹性和灵活性，对经济的震动和对商业银行的冲击较大，因而不宜频繁使用。（2）调整再贴现率所谓贴现，就是用未到期票据到商业银行等金融机构贴息兑现的行为；所谓再贴现，就是商业银行等金融机构将通过贴现得到的票据再向中央银行贴现的行为。（3）公开市场操作公开市场操作，也称公开市场业务、公开市场政策，是指中央银行在金融市场上公开买卖有价证券，通过证券的吞吐和货币资金的收发，来调控市场利率和货币供应量。公开市场操作是较为常用的政策工具，但此种手段对金融市场的要求较高。2.选择性货币政策工具是对一些特殊领域的信用活动加以调节和影响的货币政策工
5、具，因其并非针对金融整体，且通常都是有针对性、有选择地使用，故称之为“选择性货币政策工具”。（1）信用直接控制工具信用直接控制工具，是中央银行对商业银行等金融机构的金融业务进行直接控制而采取的各类措施。主要包括信用分配、直接干预、利率限制、流动性控制等。（2）信用间接控制工具信用间接控制工具，是中央银行通过对商业银行等金融机构进行指导、劝告、磋商，来间接控制信用规模的各类措施。主要包括窗口指导和道义劝告等。三、金融机构体系与金融体制金融机构体系是指一国的金融机构的结构与分类。由于金融活动是由专门的金融机构来实施的，货币政策需要通过金融机构来贯彻，且金融机构自身具有很大的特殊性，因而确立结构和规
6、模合理的金融机构体系是非常必要的。银行业金融机构可以分为两类，即中央银行和一般银行。中央银行在整个金融机构体系中居于最重要的地位，是国家货币政策的制订和执行者，是最重要的金融宏观调控部门。一般银行包括商业银行和专业银行（或称政策性银行）。非银行金融机构，是指银行以外的其他各类金融机构。金融机构体系与一国的金融体制直接相关。金融体制是有关各类金融机构的设置、职能、权限划分等制度的统称。我国的金融体制经过多次改革，目前已基本形成以中央银行为主导，以国有商业银行为主体，多种金融机构并存的金融体系；实行中央银行独立执行货币政策职能，政策性金融与商业性金融相分离，分业管理、分业监管的金融体制。在现行的金
7、融体制中，“一行三会”（中央银行、银监会、证监会、保监会）发挥着特别重要的作用。四、金融法的概念与体系金融法是调整金融关系的法律规范的总称。作为经济法的部门法的金融法，主要调整两类金融关系，即金融调控关系、金融监管关系。广义的金融关系，还包括金融交易关系。与上述的金融机构体系相对应，金融法的体系包括银行法和非银行金融机构法两大部分，其具体规范则主要用来调整金融调控关系和金融监管关系。上述的银行法在传统上是金融法最重要的组成部分，主要包括中央银行法、商业银行法、政策性银行法等；上述的非银行金融机构法主要包括证券法、保险法、信托法等，是金融法发展非常迅速的领域。从立法情况看，在经济法领域，金融法的
8、立法相对较为健全，且立法层次较高，多部重要的金融法律已经颁布，形成了较为完备的金融立法体系。除了金融法律以外，金融领域的行政法规、部门规章更是数量众多，涉及金融业的各个领域。从总体上看，我国近些年来金融立法的成效显著，这对于加强金融调控和金融监管都是很重要的。五、中央银行的调控原理（一）中央银行的概念、特征与职能中央银行是一国制定和执行货币政策，进行金融调控和金融监管的专门机构。中央银行具有三大特征，即它是发行的银行、政府的银行、银行的银行。上述三大特征，同时也是中央银行的三大职能。在上述三大职能的基础上，中央银行还具有两项重要的职能，即金融调控职能和金融监管职能。（二）中央银行的设立模式由于
9、在现代市场经济条件下，中央银行担负着非常重要的职能，因而各国普遍设立中央银行。但从历史上看，各国中央银行的设立和发展确有着不同的路径，从而形成了不同的设立模式。单一制的模式，就是一国只设立一个中央银行，在总行下再设立若干分支机构，作为总行的派出机构；总行独立、统一地制定货币政策。其优点是权力集中，反应迅速，便于调控和监管，因而世界绝大多数国家（特别是单一制国家）都采用该模式。复合制模式，就是一国不仅在中央一级设立中央银行，在相对独立的地方也设立中央银行机构，并分别行使中央银行的职能；地方的中央银行并不是总行的分支机构，在业务上具有较强独立性。此种模式主要适用于联邦制国家。美国的中央银行就实行复
10、合制模式。除此以外，还有跨国制模式等。所谓跨国制，就是在区域经济一体化的背景下，由组成某个货币联盟的多个国家共同成立一个中央银行，统一履行中央银行的职能。此类跨国制模式中央银行的典型，是欧洲中央银行。（三）中央银行的独立性问题与上述的设立模式密切相关，也与金融调控紧密相连的重要问题，就是中央银行的独立性问题。中央银行独立性的强弱，取决于中央银行的法律地位，同时也决定了它在金融调控方面的作用和影响力。中央银行的独立性，主要体现为它是否要独立于政府、独立于财政，是否要直接对国会或议会负责。在实践中，各国立法对中央银行独立性的规定也不尽相同，主要可分为三种模式：（1）独立性较强模式。即中央银行可根据
11、经济和社会的具体情况，不受政府的影响，独立地制定和执行货币政策，政府不能直接干预其政策的制定和执行，中央银行可直接对国会或议会负责。实行此类模式的代表主要是美联储、德意志联邦银行等。（2）独立性次强模式。即中央银行在立法规定上、在名义上隶属于政府或政府的财政部门，但在实务操作中却保持较大的独立性。此类模式的典型代表是英国的英格兰银行、日本的日本银行等。（3）独立性较弱模式。即中央银行较多地听命于政府，甚至与财政部门很难分开，其货币政策的制定和执行都要得到政府甚至财政部门的同意。此类模式的典型代表是意大利、澳大利亚的中央银行。（四）中央银行的性质从金融调控法的角度来看，中央银行是进行金融调控的专
12、门机构，是特殊的国家机关。进行金融调控是中央银行的主要职能，该职能是通过其发行的银行、政府的银行、银行的银行这三大职能的发挥来实现的。各国中央银行既不经营普通金融机构的业务（它不对工商企业和个人企业办理业务，只对政府和普通金融机构办理业务），也不以营利为目的，因而它不是普通的金融企业，而是进行金融调控的专门机构；同时，它又不同于一般的行政管理机关，而是在业务、经费来源等方面均有其特殊性的专门的国家机关。中央银行的上述性质，决定了它必然是金融调控的最为重要的主体；同时，也决定了金融调控的法律制度，必然围绕中央银行的权责等来构建，从而使得中央银行法成为金融调控法的核心内容。金融调控与金融监管联系十
13、分密切，因而有时论及金融调控制度也会涉及金融监管的内容，就像宏观调控法与市场规制法的紧密联系一样。（五）中央银行的调控对象中央银行是通过调控金融机构的行为，来调控整个金融市场，从而影响货币供应量，实现金融调控的各项目标。因此，中央银行的总体调控对象，是整个金融市场。金融市场包括货币市场、证券市场、保险市场等。对上述金融市场的监管职责，在我国分别由三个监督管理委员会（即银监会、证监会和保监会）来承担，但对这几类市场的综合调控，则是中央银行的职责。第二节金融调控的主要制度一、中国人民银行的地位、职责与组织机构（一）中国人民银行的地位和职责中国人民银行是中华人民共和国的中央银行，在国务院领导下，制定
14、和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。这一规定既明确了中国人民银行的中央银行地位，也明确了它的总体职责。中国人民银行作为我国的中央银行，从职能上说，它应当是我国的发行的银行、政府的银行、银行的银行，同时，也是我国从事金融调控和金融监管的银行。中国人民银行的具体职责（二）中国人民银行的组织机构中国人民银行实行行长负责制，设行长一人，副行长若干人；同时，设立货币政策委员会作为咨询机构。货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用。中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。中国人民银行对分支机构实行统一领导和管理。中国人民银行对其分支
15、机构实行统一领导和管理。（三）中国人民银行的独立性中国人民银行的独立性，对于货币政策的制定和执行，对于有效地展开金融调控，都是非常重要的此外，为了保证中国人民银行的独立性，中国人民银行法还特别规定，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。同时，也不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，除非国务院决定中国人民银行向特定的非银行金融机构提供贷款。另外，中国人民银行不得向任何单位和个人提供担保。中国人民银行的独立性的强弱，与其同政府和人大的关系有关，也与对金融调控重要性的认识有关。二、中国人民银行的货币政策（一）货币政策的目
16、标我国的货币政策的目标是有层次的、递进的双重目标，没有币值的稳定，就很难有经济的持续增长。（二）货币政策工具1.存款准备金制度存款准备金制度，或称存款准备金政策，其核心是通过存款准备金率的调节，来实现金融调控的目标。其核心内容是依据金融机构的资本充足率、不良贷款比率、风险防范能力等，对不同的金融机构实行差别存款准备金率。2.利率调控与基准利率制度利率是金融调控的重要杠杆，利率调控是实施货币政策的主要手段之一。中国人民银行通过对利率水平和利率结构进行调整，就能够影响社会资金供求状况，从而有助于实现货币政策的既定目标。所谓基准利率，是在利率体系中具有基础、准据作用的利率。基准利率的变动会直接影响其
17、他利率的变动，因而调整基准利率对于调控货币供应量，实现金融调控的目标具有重要作用。基准利率的确定与市场上的融资成本、货币供需情况、利率市场化程度等直接相关。3.再贴现制度如前所述，再贴现制度作为货币政策工具中的“三大法宝”之一，在金融调控方面的作用是较为突出的，其核心是再贴现率的确定和调整。再贴现的对象是在中国人民银行及其分支机构开立存款账户的商业银行、政策性银行及其分支机构。对非银行金融机构再贴现，须经中国人民银行总行批准。4.再贷款制度中央银行是银行的银行，是商业银行的最终贷款人。所谓再贷款，就是中央银行对商业银行等金融机构的贷款。中国人民银行通过再贷款，就能够对商业银行等金融机构的活动进
18、行调控，从而调控整体上的货币供应量，实现金融调控的目标。5.公开市场操作制度公开市场操作，是指中央银行在金融市场上公开进行有价证券和外汇交易的活动。通过公开市场操作，中央银行能够吞吐基础货币，调节市场流动性，从而实现金融调控的目标。公开市场操作是各国中央银行主要的货币政策工具，在我国也是如此。三、货币发行与金融调控从理论上说，一国的货币发行权是由政府垄断的。中国人民银行作为发行的银行，是我国货币发行的主管部门。货币的发行，对于货币供应量会产生直接而重要的影响。因此，中国人民银行的货币发行，同样是金融调控的重要手段。我国的货币发行调控制度，体现在中国人民银行法、人民币管理条例、货币发行管理制度（
19、试行）、人民币发行库管理办法等法律、法规和规章的规定之中。1.人民币的法律地位在我国，货币发行指的就是人民币的发行，因为人民币是我国的法定货币。人民币的法律地位是由中国人民银行法加以规定的。依据该法规定，中华人民共和国的法定货币是人民币。以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。2.货币发行与货币发行权所谓货币发行，在狭义上是指中央银行将本国货币发放到流通领域的行为；在广义上是指中央银行发行、投放、回笼、保管、调拨、销毁货币的活动的总称。在我国，中国人民银行发行人民币的行为，使得基础货币增加，其乘数效应会直接影响货币供应量，从而影响金融调控目标的实现，因此
20、，货币发行必须考虑经济、社会、法律、政治等诸多因素，对发行的规模进行有效调控。3.货币发行原则（1）统一发行原则。（2）计划发行原则。（3）经济发行原则。4.货币的发行程序货币的发行程序与金融调控密切相关，或者说，充分体现了金融调控的精神。货币发行的具体步骤包括：第一，提出发行计划。第二，批准发行计划。第三，调拨发行基金。第四，进入流通领域。四、金融调控的监督保障（一）对相关金融行为的督查权中央银行对金融机构行使监督检查权的主要目的，是为了保障金融调控的目标的实现。（1）执行有关存款准备金管理规定的行为。（2）与中国人民银行特种贷款有关的行为。（3）执行有关人民币管理规定的行为。（4）执行有关
21、银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理规定的行为。（5）执行有关外汇管理规定的行为。（二）对金融监管机构的督查建议权除了上述直接的监督检查权以外，为了实现金融调控的目标，中国人民银行还享有对相关金融监管机构的监督检查的建议权。（三）对银行业金融机构的特别督查权对银行业金融机构的一般督查权，通常由专门的银行业监督管理机构行使。但在银行业金融机构出现支付困难，可能影响金融稳定时，中央银行可以行使特别督查权。（四）对银行业金融机构的信息资料的获取权除了上述权力以外，中国人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。五、通过商业银行实施
22、的金融调控事实上，中央银行的货币政策的实施，无论是利率政策、汇率政策、“三大法宝”，还是其他手段，都与商业银行的行为和利益直接相关。1.有关存款利率调控的规定。我国商业银行法规定，商业银行应当按照中国人民银行规定的存款利率的上下限，确定存款利率，并予以公告。2.有关存款准备金的规定。存款准备金制度是中央银行进行金融调控的重要制度。但该制度的实效，同样离不开商业银行的有效遵从。3.有关支付保证（备付金）的规定。4.有关贷款应符合宏观调控要求的规定。5.有关贷款利率调控的规定。6.有关资产负债比例管理的规定。这不仅直接与金融监管相关，其实也与金融调控密切相关。7.有关同业拆借的调控规定。六、外汇领
23、域的金融调控所谓外汇，是指以外币表示的可以用作国际清偿的支付手段和资产。外汇的具体形式主要有：（1）外国货币（包括纸币、铸币）；（2）外币支付凭证（包括票据、银行存款凭证、邮政储蓄凭证等）；（3）外币有价证券（包括政府债券、公司债券、股票等）；（4）特别提款权以及其他外汇资产。外汇管理对于一国的金融秩序和金融安全，对于金融调控目标的有效实现，都是很重要的。在我国境内禁止外币流通，且不得以外币计价结算。1.对汇率的调控汇率是本币与外币的兑换比率。汇率的变动直接关系到国际收支，也关系到国家和相关市场主体的利益，关系到金融稳定与金融安全，关系到金融调控的绩效。因此，对于汇率的调控是各国金融调控的重要
24、内容。我国外汇管理条例规定，人民币汇率实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。从2005年7月21日起，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。人民币汇率不再盯住单一的美元，中央银行根据总体的金融形势，参考由多种主要货币组成的一篮子货币，对人民币汇率进行管理和调节，确保人民币汇率既有正常浮动，又能基本稳定，从而促进国际收支的平衡，实现金融调控的目标。2.对外汇市场的调控外汇市场是由外汇的需求者、供给者以及中介机构构成的外汇交易的场所。广义的外汇市场包括银行结售汇市场和银行间外汇交易市场，在狭义上则仅指后者。目前，银行间外汇交易市场包括即期外汇市场和远期
25、外汇市场。对于各类外汇市场，不仅需要加强监管，同时，也需要进行有效的调控。3.对外债的管理和调控为了更好地进行外债领域的金融调控，我国外汇管理条例规定，国家对外债实行规模管理。借用外债应当按照国家有关规定办理，并到外汇管理机关办理外债登记。国务院外汇管理部门负责全国的外债统计与监测，并定期公布外债情况。4.对国际收支的管理和调控国际收支平衡是宏观经济的四大目标之一，它与中央银行的稳定币值的目标、调控货币供应量的手段是紧密相连的，因此，国家要加强对国际收支的管理和调控。为此，我国外汇管理条例规定，国家实行国际收支统计申报制度。国务院外汇管理部门应当对国际收支进行统计、监测，定期公布国际收支状况。
26、小结小结金融调控制度是宏观调控法的重要组成部分，对于推动当代各国的经济发展，均具有重要作用。由于金融调控是以中央银行为主体和主导展开的，因而，本章着重介绍的金融调控的基本原理和主要制度，也主要是围绕中央银行和中央银行法展开的。至于金融监管制度等方面的内容，本书将在特别市场规制制度部分予以介绍。在金融调控的基本原理部分，本书着重介绍了货币政策的目标及工具、金融机构体系与金融体制、中央银行的调控原理等基本原理，这些原理有助于更好地理解金融调控法的目标、调整手段、制度体系、权限分工以及调整机制等问题，因而是学习金融调控法律制度的基础。在金融调控的主要制度部分，本书以中央银行法为中心，介绍了中国人民银
27、行的地位、职责、机构，中国人民银行的独立性问题，以及中国人民银行通过商业银行和外汇管理所实施的调控，尤其重点介绍了中国人民银行的货币政策目标及工具、货币发行调控，以及金融调控的监督保障等制度，这些制度对于有效地实施金融调控，实现宏观经济的四大目标，至为重要。金融调控制度的实践性、政策性、技术性都很强，对于许多问题人们都是见仁见智，因此，应当注意理论结合实际，全面地理解理论和实践中的相关问题。背景资料：金融调控与财政调控的协调背景资料：金融调控与财政调控的协调在宏观调控领域，金融调控和财政调控是非常重要的，两者必须协调配合。例如，2008年爆发了全球性的金融危机，面对“百年一遇”的危机，相关国家
28、纷纷采取“救市”措施：一方面，普遍采取了降息等金融调控的措施来刺激经济增长；另一方面，又通过增加预算支出、减税、退税等财政调控的措施，来向银行和相关机构注资，以防发生系统性风险，恢复市场信心。而在采取上述措施的过程中，各国都十分注意两类调控的协调，同时，也都非常强调两类调控的合法性。发行特别国债购买外汇，作为一项重要的宏观调控措施，是金融调控与财政调控协调并用的具体体现，其必要性主要体现在以下方面：1.有利于解决流动性偏多问题。2.有利于促进金融调控和财政调控的协调配合。3.有利于形成适度的外汇储备规模。总之，发行国债购买外汇的调控措施，体现了财政调控与金融调控的配合，对于减少由于金融危机而造成的冲击和损失，也有一定的助益。
