1、4 4 公共支出理论公共支出理论 2目标公共支出的定义公共支出的分类公共支出演变趋势公共支出增长理论中国公共支出现实（政府支出科目）社会成本效益分析（cost-benefit analysis）3现状中国 2019年，中国政府公共财政支出是12.571225万亿元，同比增长15.1%，略高于于财政收入的增速（12.8%）（财政部，2019）。政府公共支出占当年国内生产总值（51.9322万亿元）（国家统计局，2019）的比重是24.21%（上一年度占比为23.10%），低于OECD国家的平均水平。OECD 根据OECD网站公布的数据，2019-2009年，34个OECD成员国政府公共支出（不含
2、税式支出）占本国国内生产总值的比重平均水平分别为32.25%、33.73%和37.44%。4现状故事真的就只是这样吗？大量隐性的政府公共支出没有考虑。比如，税式支出（tax expenditures）。（1）中国政府公共支出占GDP的比重（不含税式支出）（2）OECD国家政府公共支出占GDP比重的平均值（不含税式支出）（3）中国与OECD国家平均水平的差距：（1）-（2）（不含税式支出）（4）中国与OECD国家平均水平的差距：（1）/（2）（不含税式支出）19.95%32.25%-12.3%61.86%（5）中国政府公共支出占GDP的比重（含主要税种的税式支出）（6）OECD国家政府公共支出占
3、GDP比重的平均值（含税式支出）（7）中国与OECD国家平均水平的差距：（5）-（6）（含税式支出）（8）中国与OECD国家平均水平的差距：（5）/（6）（含税式支出）宽口径36.78%40.67%-3.89%90.44%窄口径29.03%-11.64%71.38%折衷口径34.90%-5.77%85.81%54.1 公共支出的定义与分类公共支出的定义与分类所谓“公共支出”，就是公共部门提供公共服务发公共部门提供公共服务发生的支出生的支出。公共支出反映了政府依据市场和资本的意愿进行的政策选择。社会一旦决定了供应哪些产品和服务，生产多少、产量质量如何等，公共支出就代表着执行这些政策的成本。直接公
4、共支出：通过公共部门预算提供产品和服务的成本。教育支出；社会保障支出；基本建设支出；行政管理费间接公共支出：政府规章制度、法律法规导致私人部门的支出。外来人员办理暂住证，4张照片64.1.1 按政府职能分类按政府职能分类（1 1）投资性支出（经济性支出）投资性支出（经济性支出）基本建设投资、增拨企业流动资金、挖潜改造资金支出、支援农业生产支出和其他经济建设支出等。（2 2）教科文卫等事业支出（社会性支出）教科文卫等事业支出（社会性支出）教育、科学、文化、卫生和体育等活动的支出，主要包括这些活动相关单位的人员经费支出、公共经费支出等。（3 3）国家管理支出（维持性支出）国家管理支出（维持性支出）
5、各级国家权力机关和国家行政机关的支出。各级人大及其常委会机关的经费；各级政府机关的经费；公、检、法、司和安全部门的人员经费和公用经费。74.1.1 按政府职能分类按政府职能分类（4 4）国防支出）国防支出 军费、国防科研事业费、民兵建设费、专项工程、其他与国防有关的支出。（5 5）各项补贴支出）各项补贴支出 工资补贴、物价补贴等。84.1.1 按政府职能分类按政府职能分类中国统计年鉴201994.1.1 按政府职能分类按政府职能分类中国统计年鉴2019104.1.1 按政府职能分类按政府职能分类中国统计年鉴2019114.1.2 按支出的用途分类 财政支出的具体用途纷繁复杂，甚至是千差万别的，
6、不存在一个固定模式。就目前中国的公共支出来看，按用途可以分为基本建设支出、支援农业支出、科学文教卫生支出、抚恤和社会福利救济费、国防支出、行政管理费、对外援助支出等。上述分类方式，是政府职能分类的具体化。2019年之后，支出分类看不到。财政部自己也估算不出来了。124.1.3 按支出的使用部门分类按支出的使用部门分类按公共支出的使用部门分类，亦即按政府组织机构分类，它表现为公共支出在政府各部门之间的配置结构。具体包括工业、农业、林业、水利、交通、邮电、商业、物资、文化、教育、科学、卫生、国防和行政等部门。134.1.4 按对市场需求的影响分类按对市场需求的影响分类以对市场需求的影响为标志，可以
7、将公共支出区分为购买性支出和转移性支出两大类。14购买性支出购买性支出是政府用于购买商品和服务（即劳动力、消费品等）、资本品和服务（即道路、学校和医院等公共部门投资）等的支出。它是指公共部门用于要素的购买。购买性支出也是为了获得经济资源的所有权而安排的支出。一旦公共部门使用了资源，就排除了其他部门对这些资源的使用。公共部门对这些资源的吸纳，就意味着这些公共支出是以放弃其他部门的产出为机会成本的。Back挤出效应15转移性支出转移性支出，是公共部门无偿地将一部分资金的所有权转移给他人所形成的支出。例如，财政安排的养老金支出、补贴支出、失业救济金支出等等。转移性支出的经济涵义，就是政府从某些私人主
8、体获得资源，然后转给另一些私人主体。这是资源在社会成员之间的重新分配活动，公共部门在这里只是作为资源流动的中介机构或中转站。Veil hypothesis：面纱理论。棘轮效应：转移性支出一旦出现，规模很难降低。北欧高福利国家的悲哀。164.1.5 2019年政府收支分类改革年政府收支分类改革类、款、项类：反映政府的某一项功能；款：反映为完成这一项功能所进行的某一方面的工作；项：反映某一方面工作的具体支出。目的 政府把纳税人的钱用于做什么事了，做每件事花了多少钱。174.1.5 2019年政府收支分类改革年政府收支分类改革l2019年全国公共财政支出决算表yss.mof.gov/2019qgcz
9、js/201907/t20190710_665233.htmll类（23）一般公共服务 外交 国防公共安全 教育 科学技术文化体育与传媒 社会保障和就业 医疗卫生节能环保 城乡社区事务 农林水事务 交通运输 资源勘探电力信息等事务商业服务业等事务 金融监管等事务支出地震灾后恢复重建支出 国土资源气象等事务 住房保障支出粮油物资管理事务 预备费 国债还本付息支出其他支出184.1.5 2019年政府收支分类改革年政府收支分类改革l一般公共服务194.1.5 2019年政府收支分类改革年政府收支分类改革l教育204.2 公共支出演变的理论分析 各国公共支出规模都经历了一个从小到大的演变过程。工业化
10、国家从1870年代直至1990年代中期，公共支出基本上保持增长的态势。1960年代，美国总统Wilson倡导“伟大社会”（Great Society），政府的社会福利功能日益强化，公共支出规模随之上升。从1980年代开始，英、美等发达国家开始进行财政调整，公共支出规模得到控制，支出增长得到一定程度的遏制。1990年代，受金融危机影响，北欧高福利国家（福利社会国家）的经济陷入衰退，维护公共支出平衡越来越受重视。214.2.1 瓦格纳法则瓦格纳法则德国财政学家阿道夫瓦格纳（Adolph Wagner，1835-1917）探讨了公共部门规模问题。在考察了19世纪许多西欧国家以及美国和日本的公共部门增
11、长状况之后，瓦格纳认为，公共支出的增长是政治因素和经济因素共同作用的结果。随着居民实际收入的提高，其对司法、治安、教育、娱乐和医疗等服务的公共支出需求也会提高。后来的学者将他的这些观点概括为瓦格纳法则或瓦格纳定律。管楼大伯、小区保安、物业、幼儿园、医院224.2.2 时间型态模型时间型态模型皮科克和怀斯曼（A.T.Peacock and J.Wiseman，1961）对1890-1955年间英国的公共支出的演变情况进行了分析，并提出了公共支出增长的时间型态模型。他们假定，政府喜欢多花钱，老百姓不喜欢多纳税，因此政府必须注意人民的意愿。据此，他们的公共支出的分析转向投票箱对公共支出增长的影响上来
12、。23 图41b 时间型态模型（2）时间平时特殊时期平时特殊时期财政支出占GNP的图41a 时间型态模型(1)时间平时特殊时期平时特殊时期财政支出占GNP的图41c 时间型态模型（3）时间平时特殊时期平时特殊时期财政支出占GNP的244.2.3“发展型”增长论 马斯格雷夫（Richard A.Musgrave，19112019）和罗斯托（Walt Whitman Rostow,1916-2019）从经济发展的角度，分别对公共支出增长进行了分析。他们认为，在经济增长和发展的初期阶段，公共部门的投资在整个国家经济总投资中占有很高的比重，为社会提供了诸如治安、道路、交通、教育和卫生等必不可少的公共产
13、品。这就必须有足够的公共部门投资，来促使经济和社会发展进入“起飞”的中级阶段。到了经济和社会发展的中级阶段后，政府继续进行公共部门投资，而此时的公共部门投资已经开始成为日益增长的私人部门投资的补充。但在经济发展的所有阶段，随时都可能出现新的市场失效的问题并影响着社会经济的有效进行。因此，政府还要通过增加公共部门活动来解决市场失效问题。254.2.3“发展型”增长论马斯格雷夫认为，在经济发展过程中，当总投资占GNP的比重增加时，公共部门投资占GNP的比重却下降了。罗斯托认为，一旦经济发展进入成熟阶段，公共支出的主要目的将会由提供社会基础设施,转向教育、卫生和福利服务的支出。用于社会保障和收入再分
14、配方面的支出相对于公共支出的其他项目及GNP而言，都将会有较大幅度的增长。264.2.4 公共支出增长的微观模型 公共支出微观增长模型：试图按导致公共支出增长的各个因素，来说明公共支出的增长途径。影响公共支出增长的主要因素：（1）对公共部门最终产出的需求；（2）公共部门的生产方式（要素组合的改变）；（3）公共部门的生产质量；（4）要素价格。274.2.5 非均衡增长模型：公共部门要素价格非均衡增长模型：公共部门要素价格和公共支出和公共支出鲍莫尔将经济分为两个部门，进步部门和非进步部门。进步部门的生产率高，非进步部门的生产率相对较低。前者在规模经济和技术革新上有优势，从而劳动生产率的累积性得以提
15、高。生产率差异的直接原因，是劳动要素在生产过程中所发挥的作用差异所导致。劳动主要是作为工具使用，是生产最终产品所不可或缺的。在非进步部门，劳动本身就是最终产品。进步部门可以用资本替代劳动而不影响产品的性质，而非进步部门由于劳动服务本身就是提供消费的产品的一部分，劳动量的减少就会改变所生产的产品的性质。把公共部门视为非进步部门，把私人部门视为进步部门，来解释公共支出的增长公共部门单位成本随着私人部门生产率的提高而提高。284.2.6 未来的公共支出未来的公共支出从1980年代至今，各国的公共支出总量不再像以前那样不断增长，出现了调整趋势。西方许多国家推行了私有化计划。英国1979年撒切尔夫人政府
16、上台之后，掀起了国有企业的私有化浪潮，并波及到整个世界。前计划经济国家向市场经济的转轨，使得它们的公共支出也大为缩小。对这种现象的解释是：公共部门的低效率导致了压缩公共部门的必要性。全球化与公共部门：税基的流动性越来越强，征税成本变大；自由贸易导致税基增加。294.2.6 未来的公共支出未来的公共支出多数国家的公共支出用于提供直接的公共产品：法律与秩序的维持、国防等；公共雇员工资（公共产品提供的成本）；具有再分配性质的转移性支出（它们也有公共产品的某些特征）。这样，公共产品提供效率的降低，也可能会成为提高最优公共支出规模的理由：效率降低减少了公共支出的（总）效益，但（由于物理提供量的不足）反倒
17、增加了对公反倒增加了对公共支出的需要共支出的需要（黄有光，2019）。如果这种理由能够成立，那么未来公共支出可能出现进一步增长的现象，尤其是环境保护、科研等方面的公共支出。304.3 社会成本效益分析法社会成本效益分析法衡量公共支出效益需要采取一定的技术方法。美国最早对联邦政府的水利资源支出利用成本效益分析法（cost-benefit analysis，简称CBA）进行了评价。如果一个公共支出项目的收益大于成本，那么该公共支出项目就是可行的。一般说来，公共支出项目的成本和收益不会均匀分布，因此即使收益总量超过成本，有人也可能受损。PX（对二甲苯）项目要不要搞？314.3.1 社会成本效益分析法
18、的基本原理社会成本效益分析法的基本原理公共支出的成本效益分析方法，即社会成本效益分析法，是在借鉴私人企业财务的分析方法的基础上形成的。其基本原理是用最小的成本去获得最大的效益。在市场有效运作时，判断项目是否有效，根据的是价格与边际成本的对比关系，只要价格大于边际成本，项目就是可行的。在社会成本效益分析中，所考虑的边际收益和边际成本都是社会的，而不是私人的。只要边际社会收益大于边际社会成本，公共支出项目就是可行的。324.3.1 社会成本效益分析法的基本原理社会成本效益分析法的基本原理PVRRrRrRrTT 0122111()().()标准1：净现值334.3.1 社会成本效益分析法的基本原理社
19、会成本效益分析法的基本原理净现值的一个例子：打伊拉克或利比亚（1）打伊拉克的净现值C0:$50 b,2000 soldiers will die($6.10 m)C1-C10:$30 b,500 soldiers will die B0:$0B1-B10:$10 b,$20 b,$30 b,$40 b,$100 br:5%NPVIraq=(0-50-12.2)+(10-30-3.05)/(1+5%)+(100-30-3.05)/(1+5%)10=?344.3.1 社会成本效益分析法的基本原理社会成本效益分析法的基本原理净现值的一个例子：打伊拉克或利比亚NPVIraq=(0-50-12.2)+(
20、10-30-3.05)/(1+5%)+(100-30-3.05)/(1+5%)10=(-62.2)+(-21.95)+(-11.84)+(-2.63)+5.72+13.28+20.11+26.26+31.78+36.71+41.10=$76.33 b 354.3.1 社会成本效益分析法的基本原理社会成本效益分析法的基本原理净现值的一个例子：打伊拉克或利比亚（2）打利比亚的净现值C0:$5 b,200 soldiers will die($6.10 m)C1-C10:$3 b,50 soldiers will die B0:$0B1-B10:$0.5 b,$0.6 b,$0.7 b,$0.8 b
21、,$1 br:5%NPVLibya=(0-5-1.22)+(0.5-3-0.305)/(1+5%)+(1-3-0.305)/(1+5%)10 NPVLibya374.3.1 社会成本效益分析法的基本原理社会成本效益分析法的基本原理0)1(.)1(12221100TTTCBCBCBCBNPVProjectYear 0Year 1rProfitNPVX-$100$11010%6%$103.77Y-$1,000$1,0808%6%$8018.87标准2：内部收益率384.3.1 社会成本效益分析法的基本原理社会成本效益分析法的基本原理TTrBrBrBBB)1(.)1(12210TTrCrCrCCC)
22、1(.)1(12210Benefit-cost ratio=B/C标准3：成本收益比4.3.1 社会成本效益分析法的基本原理社会成本效益分析法的基本原理ProjectBCB/CProfitsI$10$525II$3$132标准3：成本收益比404.3.2 社会成本效益分析方法的困难社会成本效益分析方法的困难收益和成本的衡量：时间；生命价值；道德（小悦悦）贴现率（机会成本）的选择：私人投资所用的市场贴现率；基于社会福利的社会贴现率；税前收益率or税后收益率连锁反应：广义的收益和成本。414.3.2 社会成本效益分析方法的困难社会成本效益分析方法的困难连锁反应的一个例子3个大项目：先不考虑连锁反应
23、（1）项目A：造高铁B0=1,C0=120,B1=5,C1=60,B2=10,C2=10,B3=12,C3=5,B50=12,C50=5（2）项目B：发展航空业 B0=3,C0=30,B1=5,C1=10,B2=10,C2=5,B50=10,C50=5（3）项目C：完善高速公路B0=5,C0=10,B1=10,C1=5,B50=10,C50=5424.3.2 社会成本效益分析方法的困难社会成本效益分析方法的困难项目A-不考虑连锁反应YearBC1+rNPV011201-11915601.05-52.38151251.2762825.484683101251.6288954.2973931512
24、52.0789283.36712201252.6532982.638226251253.3863552.067119301254.3219421.619642351255.5160151.269032401257.0399890.99432451258.9850080.7790765012511.46740.610426-56.6053434.3.2 社会成本效益分析方法的困难社会成本效益分析方法的困难项目B-不考虑连锁反应YearBC1+rNPV03301-2715101.05-4.761951051.2762823.917631101051.6288953.069566151052.078
25、9282.405085201052.6532981.884447251053.3863551.476514301054.3219421.156887351055.5160150.906451401057.0399890.710228451058.9850080.5564835010511.46740.43601954.75582444.3.2 社会成本效益分析方法的困难社会成本效益分析方法的困难项目C-不考虑连锁反应YearBC1+rNPV05101-511051.054.76190551051.2762823.917631101051.6288953.069566151052.0789282
26、.405085201052.6532981.884447251053.3863551.476514301054.3219421.156887351055.5160150.906451401057.0399890.710228451058.9850080.5564835010511.46740.43601986.27963454.3.2 社会成本效益分析方法的困难社会成本效益分析方法的困难不考虑连锁反应 NPV(项目C)NPV(项目B)NPV(项目A)为何政府要大力推行高铁项目，而非发展航空业或完善高速公路呢?464.3.2 社会成本效益分析方法的困难社会成本效益分析方法的困难考虑连锁反应（1）
27、项目AB0CR=50,B0L=20,B0DC=-5,B1CR=20,B1L=10,B1DC=-2,B2CR=5,B2L=5,B2DC=-1,B3CR=2,B3L=1,B50CR=2,B50L=1（2）项目BB0CR=10,B0L=2,B1CR=5,B1L=1,B2CR=1,B2L=0,B50CR=1,B50L=0（3）项目C：无变化474.3.2 社会成本效益分析方法的困难社会成本效益分析方法的困难（高铁时代）484.3.2 社会成本效益分析方法的困难社会成本效益分析方法的困难项目A-考虑连锁反应YearBCrNPV0661200-54133601.05-25.714351551.276282
28、7.835262101551.6288956.139133151552.0789284.810171201552.6532983.768895251553.3863552.953028301554.3219422.313774351555.5160151.812903401557.0399891.420457451558.9850081.1129655015511.46740.87203792.41413494.3.2 社会成本效益分析方法的困难社会成本效益分析方法的困难项目B-考虑连锁反应YearBCrNPV015300-15111101.050.95238151151.2762824.701157101151.6288953.68348151152.0789282.886103201152.6532982.261337251153.3863551.771817301154.3219421.388265351155.5160151.087742401157.0399890.852274451158.9850080.6677795011511.46740.52322289.77365504.3.2 社会成本效益分析方法的困难社会成本效益分析方法的困难考虑连锁反应NPV(项目A)NPV(项目B)NPV(项目C)考虑连锁反应，造高铁比发展航空业或完善高速公路更有利于整个社会。
