1、城市基础设施运营模式探究目录目录运营模式的分类公共模式私营模式案例问题与对策概念公营模式私营模式公私合营模式 政府运营 政府直接生产、建立公共企业等多种方式提供城市基础设施 政府与私人部门共同运营城市基础设施 政府不再是城市基础设施运营的单一主体，它允许其他社会主体参与城市基础设施运营，通过与其他社会主体的合作共同运营城市基础设施 政府将某些城市基础设施授权私人运营 政府不再承担城市基础设施运营主体的责任，而通过市场化的方式将其转交给私人企业公共模式 政府是城市经营的（唯一）主体，所以城市基础设施建设自然是政府不可推卸的责任。建国至70年代初,计划经济体制下财政主导型融资方式。基础设施建设主要
2、是依靠政府财政支出,基本上是国家财政预算无偿拨款。政府可以统筹考虑，城市整体规划更好 注重城市基础设施的社会效益 可以充分发挥城市基础设施的潜在效用，满足社会公众的需求n 政府垄断经营导致效率低下，缺乏投资竞争压力和投资破产风险机制，投资成本高、效益差n 资金来源渠道单一，建设资金严重不足n 城市建设投资公司亏损严重，财政补贴压力越来越大n 产品与服务单一，消费者缺乏选择权公共模式的缺点公私合营 政府财政危机 新公共管理理论、社会治理理论的提出与传播 19世纪70年代，英国率先进行城市基础设施公私合作方式的探索为了扩大建设资金来源，保障城市基础设施供给,降低投资风险,提高运营效率，自20世纪8
3、0年代以来,我国开始了基础设施市场化改革。在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下,通过引进市场机制,挖掘社会一切可以利用的资源来提高基础设施的供给能力和生产效率。BOT BOT是英文Bulld一operate一Transfer的缩写,意思是建设一经营一转让 它是指投资财团参与国家项目(一般是工程项目或公共工程项目的开发和运营),政府机构和私营公司之间形成一种伙伴关系,以此在互惠互利、商业化、社会化的基础上分配与项目的计划和实施有关的资源、风险和利益。项目运作程序：项目确定、拟定、招标、选标、开发、建设、运营、移交 优点：能够缓解政府资金不足的问题 加快发展基础设施 发挥外商和名营企业优势TO
4、T(Transfer-operate-Transfer)模式,即移交一经营一移交模式,指政府部门将己经建成的项目一定期限的产权和经营权有偿的转让给投资者,投资者在一定期限内,通过运营项目收回投资并获取合理收益,并在合约期满后,再将项目交回给政府部门的一种融资方式TOT模式PPP PPP(Public-Private-Partnership)模式,即公共部门和私人企业合作模式 是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品与服务，以特许权协议为基础，形成一种伙伴式的合作关系。并通过签署合同来明确双方的权力和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作双方达到比预期单独行
5、动更为有利的结果。特点：一是伙伴关系 二是利益共享 三是风险分担BOT TOT PPP模式比较：BOTTOTPPP运行机制建造和一段时间内经营权的转移一段时间内经营权的转移政府与私营企业自始至终参与项目投资风险主要在于私营企业主要在于政府政府与私营企业分担产权、经营权及政府监管最终归政府 最终归政府 最终归政府适用范围一般认为更适合于技术较为成熟、投资回报率比较稳定的项目和竞争性不强的行业适用于有长期、稳定现金流的已建成项目适用于政策性较强的城市基础设施项目建设案例一：昆明快速公交系统项目 昆明快速公交(BRT)系统项目(包括交通枢纽站、首末站、场站、沿途站牌的建设)建设规模大，收费显著不足，
6、对民间资本缺乏吸引力。为此，昆明市政府采取了BOT-BT-TOT的集成融资模式：将资金需求量大、投资收益较好且建设周期长的专用道建设(包括路面建设、交通枢纽站、首末站和场站的建设)部分，采用BOT模式交由A公司负责;将资金需求量相对较小、无收费机制、建设周期短的车辆购置及智能交通系统建设部分，采用BT模式交由B公司负责;A公司建设完成后，通过租赁协议将专用道部分的经营权移交给C公司，同时，B公司在建设完成并由政府回购后，再由政府将车辆购置及智能交通系统部分的经营权移交给C公司，至此，整个BRT项目采用TOT模式交由C公司负责经营。案例二：加州91号公路 加州91号公路位于美国加利福尼亚州南部。
7、作为连接橙县的商业中心和河岸县的居民区的交通要道，上世纪80年代末90年代初，由于当地快速的经济发展、人口膨胀和城市扩张，橙县境内的91号公路变得异常拥堵。加州政府采用PPP模式建造加州91号快速路项目。值得注意的是当时签订的特许经营合同中包含了一项非竞争条款(也称为排他性条款)：政府承诺在2030年之前不在该项目沿线两侧一英里半的范围之内新建具有竞争性的道路，或者升级、拓宽具有竞争性的现有道路。私营方CPTC称这一条款对保护项目的合理收益至关重要。而这在当时国际上的高速公路特许经营项目中也是一种常见的做法。加州91号快速路在投入使用后的最初几年极大地缓解了当地的交通拥堵，有效地提高了行车安全
8、，同时私营方也获得了可观的经济收益。然而由于橙县在20世纪90年代末快速的发展，当地交通出行量节节攀升，91号公路上的交通拥堵和安全问题又再一次地摆在了政府面前。迫于当地民众的压力，加州交通部于1999年1月宣布将在91号公路上新建车道并连接到附近的另一条公路，以缓解交通压力。然而，私营方在2个月后直接把加州交通部告上了法院，加州交通部拓宽91号公路的计划违反了PPP合同中的非竞争条款，并要求其对此进行赔偿。此后经过多方尝试，加州交通部与橙县交通局最终于2002年以近2.1亿美元(比原来的项目造价多了8000万)的价格回购了“加州91号快速路”，才得以解决非竞争条款的限制。自2003年起，“加
9、州91号快速路”作为一个政府收费公路项目由橙县交通局运营管理。公路收费50年，瘦了百姓肥了谁？案例三：广州公路项目据央视报道，广州花都公路收费站收费期限长达50年，远远超过国家最长30年的规定，收费所承认目前1年收费4000万左右，而当地媒体称18年来至少收费10亿元，其中大部分资金去向不明，当地政府部门一直对资金去向避而不谈。新闻调查表明，收费站的经营管理者是一家成立于1993年的中外合作企业，外方投资者是一家在合作企业成立半年前才注册成立的澳门公司，其注册资金全部来自于贷款。对此，广东省政府参事指出，一些收费公路建成后千方百计转变经营性质，引入少数外资，甚至是假外资，尽可能延长收费期以获取
10、暴利。公私合营模式的问题一、政府与民营企业的目标导向有差异 政府推行城市基础设施PPP项目往往会较多地考虑社会公共利益目标 而民营企业经营城市基础设施PPP项目的主要目标是追求利润最大化公私合营模式的问题：二、政府可能采取的机会主义行为 政府在城市基础设施PPP实践中的机会主义行为主要表现为履约失信和少数政府行政人员的寻租行为。公私合营模式的问题：三、民营企业可能采取的机会主义行为 由于城市基础设施PPP项目的特许经营期较长,民营企业一般难以在短期内收回投资成本,并取得一定回报,一些民营企业会权衡继续运营的成本和违约的成本,若企业认为违约的成本较小,就会消极继续投资城市基础设施PPP项目,有的企业甚至会违约提前撤离,这使城市基础设施PPP项目无法正常运行,不能可持续提供公共产品或服务。PPP项目价格形成机制不合理。公私合营模式的建议：建议一强化政府的契约精神和私营组织的社会精神建议二完善具体可操作的PPP投融资管理法律法规建议三设立PPP项目专业管理机构并提供技术支持感谢聆听！感谢聆听！
