1、公共管理学（第3版）第六章 公共部门的战略规划与管理 21世纪公共部门面临的环境更具复杂性、动荡性和多元性的特征。由于影响公共部门运作的最大因素涉及公共部门与外界环境的互动问题，而非仅仅是内部管理问题，因此，战略规划与管理便日益受到公共部门的重视。公共管理与传统行政的一个重要差异便在于强调战略规划与管理的重要性。对于公共部门而言，战略是其发展总目标的表现形式，它涉及一个时期内带动全局的方针、政策与任务，它决定着一个部门在一定时期管理的方向和所要达到的目标。它对组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置均产生广泛影响。目 录/CONTENTS公共部门战略管理的性质01公共部门的战略规划03公共部
2、门战略管理的过程02公共部门战略规划的方法与技术0405公共部门战略管理的问题与改进公共部门战略管理的问题与改进Part.016.1.1战略的性质n“战略”（strategy）一词来源于希腊语“strategia”，其含义是统率（generalship）。战略一词后来被运用于管理领域，在管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及一个时期内带动全局的方针、政策与任务。从某种程度上讲，战略是组织运用和管理所有资源达成目标的艺术。n对于公共部门而言，所谓的战略，简而言之，乃是公共部门所采取的行动纲领，以实现其所设立的目标，解决公共问题，满足人民需求。战略决定了公共部门向何处去，描绘了未来预期的前景，
3、确立了实现预期未来基本的目标，它为公共部门提供了行动的指导原则。在公共管理领域，战略与政策有时是互用的。n在政府和公共服务领域，良好的战略具有下列基本特征：（1）具有明确的战略目标、战略重点和重点的权衡；（2）建立在对原因、趋势、机会、威胁和可能前景的充分理解之上；（3）建立在对不同政策工具效能和组织能力的现实了解的基础上；（4）具有创新性，能够发现新的机遇；（5）依据经验，设计不同的运用机制；（6）建立在与战略制定和执行有关的利益相关者充分的沟通基础之上。n对于公共部门而言，战略本身是手段，它是实现目的的手段，而不是目的的具体化。6.1.2战略管理的特征n一般而言，战略管理可视为管理者有意识
4、地选择政策、发展能力、解释环境，以集中组织的努力达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。n理解战略管理，需区别三个概念和问题：战略管理与非战略管理战略管理与战略规划战略管理与功能管理n基于上述认识，我们可以看到战略管理具有以下特征：战略管理是未来导向的战略管理着重于较长远的、总体的谋略战略管理是组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程战略管理是直觉和理性分析的结合战略管理是持续性与循环性的过程战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学2134更加复杂和不确定的环境公共部门角色的变化全球化和国际竞争力的挑战公共利益的挑战6.1.3公共部门重视战略
5、管理的原因公共部门战略管理的过程Part.02对于公共部门而言，环境包括一般环境和具体环境两个方面。一般环境是指社会的、一般的或宏观环境层的力量或因素。具体环境是指对公共组织的决策、管理发生直接影响的力量或因素，包括组织内部的环境。环境分析成功的战略规划并不能保证成功的实施，任何事情总是比想象中更困难。战略实施是建立和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。战略实施战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。战略规划战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。战略评估6.2公共部
6、门战略管理的过程公共部门的战略规划Part.036.3.1战略规划的性质n战略规划乃是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。如管理学家明茨伯格所言，战略规划是一个一体化决策系统的形式产生连贯协调的结果的正规化程序。战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此做出反应，以获取更长期的竞争优势。n一般而言，战略规划所处理的议题和一般政策规划的议题是存在差异的。战略规划的议题具有三个基本属性：稀少性、重大性、指导性和长远性。n战略规划的结果是形成组织的战略计划，一般来讲，一个好的战略计划包含四个方面的内容：战略范围、资源部署、战略范围的资源与威胁、最佳协调作用。n依学者伊迪(E
7、adie)的观点，战略规划在公共管理中的应用大致分为三类：涉及全国（省）的应用；以部门为基础的策略性长期规划，关注部门的战略目标与计划；以部门为主的战略议题管理。n在此，有必要对战略规划和长期规划予以区分：战略规划侧重于确认和解决问题，而长期规划聚焦于发展的目标以及将目标转化为具体的预算和工作计划；与长期规划相比，战略规划强调对组织内外环境的评估；战略规划体现了方向上质的变化，并包括了大范围的应急计划，而长期规划则属于对现状的线性外推；与长期规划相比，战略规划更具有行动导向。6.3.2战略规划的构成（1）n不同的组织、学者对于战略规划提出了不同的理论和观点，主要包括：n哈佛政策模型（Harva
8、rd policy model），其优点在于强调战略规划中的SWOT分析,对于如何制定战略并没有提供具体的建议。战略规划系统（strategic planning system），即将战略制定、执行和控制视为一个系统，主张任何战略规划系统都必须处理四个基本问题：我们向何处去（使命）？我们如何达到（战略）？我们的行动方案是什么（预算）？我们如何知道我们行走在正轨上（控制）？n利益相关者管理（stakeholder management approaches）模式，强调战略在沟通利益关系方面的作用以及利益相关者的参与。n逻辑渐进主义（logical incrementalism），视战略规划为不同
9、决策之间相互调适的政治过程。n其他的模式包括组合模式（portfolio models）、战略议题管理（strategical issue management）、战略协商（strategical negotiations）等等。n不同的理论和模式被不同的人用于分析和解释战略规划。6.3.2战略规划的构成（2）n对于如何进行战略规划，许多国际组织和学者也提出了具体的实施步骤以及建议。联合国在其战略规划指南（Strategical Planning Guide for Managers）中，提出战略规划的基本步骤包括：外部输入信息的收集；内部输入信息的收集；愿景确立；确立战略目标，使用战略地图；
10、确立战略绩效衡量指标；制定战略实施行动计划；确认战略风险；管理战略。n世界银行在其战略规划：十步指南（Strategical Planning：A Ten-step Guide）（World Bank,1992）中，详细描述了战略规划的十个步骤，具体包括：形成战略规划的共识。进行外部环境的分析，确认组织面临的机会和挑战；进行内部环境的分析，评估组织的优缺点。确认战略规划要解决的主要问题。明确组织需要面对和解决的战略性议题和问题，对问题的重要程度进行排序。明确或评估组织的价值、愿景和使命。在组织为什么要存在、要追求的目标、组织的信念、服务的对象等问题上达成共识。制定组织共享的愿景。制定组织未来发
11、展的具体目标，将愿景具体化。就达成目标的主要战略和核心议题达成共识。制定实现战略目标的具体行动计划。形成书面的战略规划。建立监控、评估和改变战略的程序。建立监控、评估和改变战略的程序。6.3.2战略规划的构成（3）n总的来看，对于政府而言，战略的制定和规划乃是一个动态的、复杂的过程，也是政府与各种利益相关者互动的过程。公共部门的战略规划需要足够的时间对问题进行分析和研判，与受战略影响的各种利益相关者进行咨询和协商，制定恰当的战略目标和衡量指标，并拟定最好的行动方案。n一般而言，下列环节或步骤是战略研发和规划不可缺少的环节：公共部门战略规划的方法与技术Part.046.4.1 PESTLE分析n
12、公共部门战略规划的一个重要任务在于进行环境的审视和分析，以了解公共部门面临的主要挑战和机遇。PESTLE分析便是进行外在环境审视和分析的一种框架和技术，它被用以确定现在和将来对政府产生影响的环境因素。PESTLE是影响政府组织外在六个环境因素的简称，即政治因素（political factors）、经济因素（economical factors）、社会因素（social factors）、技术因素（technological factors）、法律因素（legal factors）和环境因素（environmental factors）nPESTLE分析主要回答两个方面的问题，一是影响政府行为
13、的环境因素是什么；二是在诸多影响因素中，哪些因素是现在最主要和重要的因素，未来几年环境因素将发生什么样的变化。6.4.2 SWOT分析nSWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具。从某种程度上来看，战略乃是将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配。SWOT分析乃是通过了解自己组织的优势(strength)与劣势(weakness)，掌握外部机会(opportunity)，规避威胁(threat)，从而制定良好战略的方法。SWOT分析的主旨在于给出一个有关组织内外环境、问题的集中图画，并激励组织调动其优势，以便最大限度利用机会，规避风险。nSWOT分析的关
14、键是进行优势与劣势以及机会与威胁分析，并在此基础上形成行动的战略。考察关键的内部因素和外部因素是进行SWOT分析最困难的部分，它要求有良好的判断。经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。6.4.3 情景规划（1）n情景规划（scenario planning），又称为情景分析（scenario analysis）、情景思考（scenario think）、情景实验（scenario testing）等，是组织用以制定中长期战略规划的方法。所谓的情景（scenarios），简单而言，就是关于未来场景的故事或对未来的叙述，它描绘了未来可能的面貌，探讨了未来世界的变化以及可能出现的各种
15、事件。n情景规划乃是进行未来长期战略分析和规划的方法与技术，其目的乃是让规划的参与者进行批判性思考，探讨未来可能发展的趋势，产生新的洞察和洞见，激发新的观点，提出有效的对策6.4.3 情景规划（2）n情景规划的种类主要有以下三种：（1）预测性的情景。其关注的问题在于“最有可能发展的事态展现以后会发生什么”，关注的焦点在于未来事件的可能影响和结果。（2）探索性的情景，其关注的问题是“可能发生什么”，关注的重点在于探讨未来的情景，包括趋势、推动力和各种不确定性以及它们对政府战略规划和决策的意涵。在要求人们考虑到未来的各种可能性。（3）规范性的情景（normative scenarios），其关注的
16、问题乃是如何实现具体的目标，即在不同的偏好之间进行比较，以确认如何实现目标。n对于如何进行情景分析或者规划，事实上人们有不同的看法和理解，概括起来，主要有以下三派学说或主张：直觉逻辑学派概率修正趋势学派法国学派公共部门战略管理的问题与改进Part.056.5.1战略管理在公共部门应用的正面效果n综合而言，战略管理对公共部门有下列正面的效果：n提供战略性发展方向：提供战略性发展方向：战略管理集中于组织本身的能力与外部环境，对于组织未来发展的愿景提供了战略性的、前瞻性的思考，为组织的发展提供了战略方向。n指导资源配置的优先顺序：指导资源配置的优先顺序：任何组织都是在资源稀缺状况下进行运转的，在资源
17、有限的情况下，如何将有限资源运用于发展的关键领域是管理者必须进行的选择。通过战略管理，可以将有限资源用于战略性、关键性的发展领域。n强化组织对环境的适应能力：强化组织对环境的适应能力：战略管理十分重视对环境的感知、分析与判断，十分重视对外部环境变迁的管理。这种特性有助于组织在动荡、复杂环境下的运作和管理，有助于强化组织的适应能力。n设定了追求卓越的标准：设定了追求卓越的标准：战略管理为组织设计了一套未来发展的愿景，可以为组织的运作设计追求卓越的标准，为组织发展定位。n提供了控制和评估的基础：提供了控制和评估的基础：战略管理十分重视战略执行与评估问题，这为评估组织的绩效、实施控制提供了良好的基础
18、。6.5.2公共部门战略管理的问题与限制（1）n战略管理在公共部门的应用的确存在着许多限制和困难。对此，许多学者皆进行了分析。n学者托夫特(Graham S.Toft)认为，公共部门运用战略管理有许多限制，主要包括：n政府任期的短期性和行动取向。政府任期的短期性和行动取向。政府是有任期的，在24年的政治任期之内很难发展长期战略。n公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。也就是说，法律确定了政府机关在什么时候、什么地点将如何做。战略管理的途径除了仔细研究执行的战略外，还应阐明立法意图。n公共规则大部分是在组织内部进行的公共规则大部分是在组织内部进行的，
19、而选民、媒介等要求参与，参与过程虽然可以改进普遍接受的程度，但冲淡了战略的焦点议题。n可靠性分析通常是费力又费钱的。可靠性分析通常是费力又费钱的。更重要的是，定量分析方法如成本效益方法也不能抓住那些无形的东西。n公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟悉公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟悉，政府机构习惯于层级的、下达文件报告的过程。创造性、非正式性、弹性在公共组织文化中还不成熟。n由于预算约束和短期观念，公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的。由于预算约束和短期观念，公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的。n与私部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实
20、现的。与私部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现的。6.5.2公共部门战略管理的问题与限制（2）n公共行政学者罗伯特（Robert）认为，政府采用战略管理至少有四个困难：n政府管理者在进行决策时，必须与其他重要的行动者分享权力。这些行动者包括组织内外的行动者。政府管理者在进行决策时，必须与其他重要的行动者分享权力。这些行动者包括组织内外的行动者。其他政府部门如立法或司法机构，或者利益团体。其他政府部门如立法或司法机构，或者利益团体。n政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，人们无法就适当绩效方案取得一致意见。政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，人
21、们无法就适当绩效方案取得一致意见。n政府管理者与私部门的管理者相比，缺乏完全的自主性与控制力，这使政府执行和协调任何行动规政府管理者与私部门的管理者相比，缺乏完全的自主性与控制力，这使政府执行和协调任何行动规划时均显得困难重重。划时均显得困难重重。n政府的战略决策环境由于上述因素，要远比私部门更为困难和复杂。政府的战略决策环境由于上述因素，要远比私部门更为困难和复杂。n对于公共部门而言，以下几个方面对实施成功的战略管理是十分重要的：树立长期观；发展全局观；提供广泛的参与机会；重视更高层次的问题；追求满意；殊途同归。本章小节n战略是一个组织的总目标，它涉及一个时期内带动全局的方针、政策与任务，是
22、组织运用和管理所有资源达成目标的艺术。n战略管理是制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。战略管理是未来导向的，着重于较长远的、总体的谋略，是组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程，是直觉和理性分析的结合，是持续性与循环性的过程，是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。n战略管理包括环境分析、战略规划、战略实施、战略评估等一系列环节，是一个持续不断的过程。n战略规划乃是组织产生战略的过程。战略规划由组织的使命和价值、组织的愿景陈述、战略目的和目标、实施规划四个主要部分所构成。n战略规划的过程是政府与各种利益相关者互动的过程。公共部门战略规划的基本步骤为八个关键环节：问题分析、确
23、定范围和重点、确定目标、研发指标、制定行动计划、成本核算、监测与报告、评估。n公共部门的战略管理有其正面效果，亦有其缺点。公共部门战略管理的成功取决于诸多因素，如树立长期观、发展全局观、追求满意等。复 习 思 考 题1.何谓战略管理？战略管理有何特点？2.公共部门为什么要重视战略管理？有何意义与作用？3.战略规划与长期规划有何区别？4.如何进行战略规划？战略规划由哪些主要部分构成？5.试述公共部门战略规划的过程与步骤。6.何谓SWOT分析方法？7.何谓PESTLE分析方法？8.什么是情景规划？主要的学派和主张有哪些？9.公共部门实施战略管理存在什么样的限制与问题？10.公共部门如何有效地进行战略规划与管理？谢谢观看2023年2月10日星期五
