1、 本章关注行政权力产生发展的历史轨迹，寻求现实与本章关注行政权力产生发展的历史轨迹，寻求现实与未来发展的契机，尝试对行政权力作分解，把握行政权力未来发展的契机，尝试对行政权力作分解，把握行政权力缘起、内涵、特点，明确行政权力的价值取向，分析中央缘起、内涵、特点，明确行政权力的价值取向，分析中央和地方政府权力关系等问题。和地方政府权力关系等问题。行政管理的生命线就是权力。行政管理的生命线就是权力。权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者所不能忽视的。忽视了这点，其后果几乎可以肯定就会是丧失现所不能忽视的。忽视了这点，其后果几乎可
2、以肯定就会是丧失现实性和导致失败。实性和导致失败。-诺顿朗行政权力行政权力行政行政现象现象第一节 行政权力的内涵一、行政权力的涵义一、行政权力的涵义1.1.权力的辞源学考察权力的辞源学考察权力，源于拉丁语权力，源于拉丁语autoritasautoritas。含义：。含义：权力就是意志，就是法权力就是意志，就是法令。令。权力就是权威。权力就是权威。英语英语power，往往和职位、官爵联系在一起。，往往和职位、官爵联系在一起。在汉语中，权的本意是在汉语中，权的本意是“秤锤秤锤”，基本含义是对是非曲直的判定，基本含义是对是非曲直的判定，引申出权威、权衡、权力等含义。引申出权威、权衡、权力等含义。权力
3、，就是人类社会判断是非曲直，处理各种矛盾和问权力，就是人类社会判断是非曲直，处理各种矛盾和问题，保证社会有序运转所必须的力量。题，保证社会有序运转所必须的力量。2.权力关系属性权力关系属性 丹尼斯丹尼斯朗在朗在权力论权力论（中国社会科学出版社（中国社会科学出版社2001年年版）版）中对权力关系属性的概括：中对权力关系属性的概括：广延性（广延性（extensiveness）综合性（综合性（comprehensiveness）强度（强度（intensity）阿道夫阿道夫贝尔指出：贝尔指出：权力是人类历史上仅次权力是人类历史上仅次于性与爱的起源最早的社会现象于性与爱的起源最早的社会现象。（。（没有财
4、没有财产的权力产的权力）国内学者：权力是国内学者：权力是“非对称的社会关系非对称的社会关系”。权力权力主客体在社会资源的占有上是不平衡的，权力主主客体在社会资源的占有上是不平衡的，权力主体可以通过所占有的社会资源对权力客体施加影体可以通过所占有的社会资源对权力客体施加影响。响。3.权力的类型权力的类型 从权力特性角度分为：从权力特性角度分为：本原性权力、从属性权力本原性权力、从属性权力 从权力主体和目的角度分为：从权力主体和目的角度分为：公共权力、私人权力公共权力、私人权力 从权力作用领域角度分为：从权力作用领域角度分为：政治权力、经济权力、文化权力、政治权力、经济权力、文化权力、社会权力。社
5、会权力。4.行政权力的含义行政权力的含义 行政权力是国家政权的重要组成部分，即国家行行政权力是国家政权的重要组成部分，即国家行政机关赖以管理国家与社会公共事务、执行国家政机关赖以管理国家与社会公共事务、执行国家意志、履行国家行政职能的一种强制力量。意志、履行国家行政职能的一种强制力量。（1）主体主体：国家行政机关及其工作人员：国家行政机关及其工作人员（2）客体客体：一国领土范围内所有公民和社会组织：一国领土范围内所有公民和社会组织（3）目的目的：执行国家意志，实现公共利益：执行国家意志，实现公共利益（4）基础基础：国家强制力：国家强制力 二、行政权力的产生与发展二、行政权力的产生与发展 原始社
6、会公共权威原始社会公共权威（公共权力萌芽）（公共权力萌芽）行政权力产生的现实可能性行政权力产生的现实可能性（生产力发展，分工深化，脑体分（生产力发展，分工深化，脑体分工，专职管理者出现；私有制取代公有制，国家产生，行政权工，专职管理者出现；私有制取代公有制，国家产生，行政权诞生）诞生）（一）传统行政权力（一）传统行政权力（农业社会）（农业社会）与宗法血缘、宗教迷信交织在一起，依赖宗法势力；传统行政与宗法血缘、宗教迷信交织在一起，依赖宗法势力；传统行政权力自主性不强，权力自主性不强，“天下事无大小，皆决于上天下事无大小，皆决于上”。韦伯韦伯“卡里斯玛卡里斯玛”(Charisma)（二）现代行政权
7、力（二）现代行政权力（工业社会）（工业社会）自主性强；范围广泛；功能分化；法理型权力。自主性强；范围广泛；功能分化；法理型权力。三、行政权力的来源、性质和特点三、行政权力的来源、性质和特点（一）现代行政权力的来源（一）现代行政权力的来源1.1.宪法、法律和法规宪法、法律和法规2.2.惯例裁决惯例裁决3.3.授权授权4.4.法理法理2 2行政权力的特点行政权力的特点公共性；手段性；自主性；时效性；膨胀性；强制性。公共性；手段性；自主性；时效性；膨胀性；强制性。国家的一切权力属于人民，国家行政权力的实质国家的一切权力属于人民，国家行政权力的实质是为人民、为社会服务，国家行政机关及其工作人是为人民、
8、为社会服务，国家行政机关及其工作人员是人民的、社会的公仆员是人民的、社会的公仆（二）行政权力的性质和特点（二）行政权力的性质和特点1行政权力的性质行政权力的性质（1）从属于国家政权的性质，是国家政权性质）从属于国家政权的性质，是国家政权性质的集中体现。（的集中体现。（2）行政权力是实现权力主体政）行政权力是实现权力主体政治统治的工具。治统治的工具。（1 1）行政权力的公共性）行政权力的公共性主体是公共机构，而不是私人组织；主体是公共机构，而不是私人组织；领域是公共领域，而不是私人领域；领域是公共领域，而不是私人领域；目的是为公共利益服务，而不是谋取私利。目的是为公共利益服务，而不是谋取私利。（
9、2 2）行政权力的执行性）行政权力的执行性行政权力本身不是目的，而是手段。行政权力本身不是目的，而是手段。从法理角度看，行政权力从法理角度看，行政权力是派生性权力，执行民意代表机关意志，是政治意志的实施。是派生性权力，执行民意代表机关意志，是政治意志的实施。从从法律依据看，行政权力必须在法律框架内行使，对权力机关负责。法律依据看，行政权力必须在法律框架内行使，对权力机关负责。“无法律即无行政无法律即无行政”。执行性是否意味着行政权力完全消极被动，没有自主性？执行性是否意味着行政权力完全消极被动，没有自主性？行政权力是独立于社会之上的超然力量，免受个人干预。行政行政权力是独立于社会之上的超然力量
10、，免受个人干预。行政权力坚持非人格化的原则，不偏向任何强势集团。权力坚持非人格化的原则，不偏向任何强势集团。行政事务纷繁行政事务纷繁复杂，立法不可能详尽无遗，消极行政变为积极行政，行政自由裁复杂，立法不可能详尽无遗，消极行政变为积极行政，行政自由裁量权大量存在。量权大量存在。（3）行政权力的有限性）行政权力的有限性 行政权力有限性表明：行政权力有限性表明：来源：来源：人民的同意或授权。人民的同意或授权。目的：目的：保护公民权利。保护公民权利。范围方式：范围方式：宪法法律明确规定。宪法法律明确规定。社会作用：社会作用：不是支配社会的唯一力量。不是支配社会的唯一力量。行政权力的有限性体现在：行政权
11、力的有限性体现在：作用范围是有限的。作用范围是有限的。行政权力是有边界的，限定在公行政权力是有边界的，限定在公共领域，私人领域的事务不能介入。共领域，私人领域的事务不能介入。行使方式是有限的。行使方式是有限的。政府对社会事务的管理，不能无政府对社会事务的管理，不能无节制地使用暴力或威胁。行政权力还受程序限制。节制地使用暴力或威胁。行政权力还受程序限制。行政权力受监督和制约。行政权力受监督和制约。（三）行政权力运行的基本原则（三）行政权力运行的基本原则 1 1以民意为基础以民意为基础 2 2以政策为依据以政策为依据 3 3以法律为准绳以法律为准绳 三、行政权力的价值取向三、行政权力的价值取向 行
12、政权力的价值取向是指行政权力应该达到什么目标以行政权力的价值取向是指行政权力应该达到什么目标以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目的以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目的以及实现目的的手段问题。及实现目的的手段问题。（一）行政权力的价值取向的差异性（一）行政权力的价值取向的差异性 1.在不同时代的差异在不同时代的差异（1）传统农业社会）传统农业社会（2）现代工业社会）现代工业社会 2.在一国不同时期的差异在一国不同时期的差异（1）建国初期）建国初期（2）文化大革命时期）文化大革命时期（3）改革开放后）改革开放后（二）行政权力价值取向的共性：追求和实现公共利益 1.行政权力的出
13、发点是实现公共利益行政权力的出发点是实现公共利益 2.行政权力要体现服务行政的要求。行政权力要体现服务行政的要求。3.行政权力运行过程中要体现公平原则。行政权力运行过程中要体现公平原则。4.行政权力活动强调公开性和透明度。行政权力活动强调公开性和透明度。政府在住房问题上应该承担一个什么角色值得认真思考。政府在住房问题上应该承担一个什么角色值得认真思考。目前，我国城市居民人均住房使用面积超过了目前，我国城市居民人均住房使用面积超过了20平方米，平方米，住房自有率达到住房自有率达到70%，社会整体的住房水平不断提高。，社会整体的住房水平不断提高。但与此同时，越来越高的房价也使许多消费者承受着越但与
14、此同时，越来越高的房价也使许多消费者承受着越来越大的压力。来越大的压力。那么，房价为何过高呢？这是由保障那么，房价为何过高呢？这是由保障性住房提供不足造成的。作为带有福利性质和均衡约束性住房提供不足造成的。作为带有福利性质和均衡约束的特殊商品，住房必须具有一定的保障功能，以保证中的特殊商品，住房必须具有一定的保障功能，以保证中低收入者在市场化条件下对自身住房问题的妥善解决，低收入者在市场化条件下对自身住房问题的妥善解决，而这就需要政府提供更多的低价房、经济适用房及廉租而这就需要政府提供更多的低价房、经济适用房及廉租房。而现在的问题是，住房的市场化和保障性，一条腿房。而现在的问题是，住房的市场化
15、和保障性，一条腿长一条腿短，发展并不均衡。长一条腿短，发展并不均衡。在住房市场化方面，政府的功能，应主要是协调、管在住房市场化方面，政府的功能，应主要是协调、管理和服务，而不是在经济利益上过多地介入。理和服务，而不是在经济利益上过多地介入。审视我审视我国住房制度的改革实践，一些地方明显背离了这一要国住房制度的改革实践，一些地方明显背离了这一要求。在一些房地产运作比较成熟的国家，地价和税收求。在一些房地产运作比较成熟的国家，地价和税收大约占房价的大约占房价的20%左右，而在我们的许多城市却占到左右，而在我们的许多城市却占到30%40%，地方政府和房地产开发商成了房地产市，地方政府和房地产开发商成
16、了房地产市场的主要受益者。而在住房保障方面，政府又明显缺场的主要受益者。而在住房保障方面，政府又明显缺位。我国位。我国94%的住房开发定性为商品房，经济适用房的住房开发定性为商品房，经济适用房基本上只能满足我国基本上只能满足我国70%中低收入群体中低收入群体1/10左右的需左右的需求；而廉租房方面，截至求；而廉租房方面，截至2005年底，全国年底，全国70个地级以个地级以上城市（占总数上城市（占总数1/4比重）根本没有建立廉租房制度。比重）根本没有建立廉租房制度。建设部部长汪光焘也说，建设部部长汪光焘也说，“从十多年改革和探索的实从十多年改革和探索的实践看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公
17、平问践看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题。题。”四、行政权力的功能及分类四、行政权力的功能及分类(一一)行政权力的基本功能行政权力的基本功能1 1管理国家与社会公共事务，维护正常的国家和社会秩序管理国家与社会公共事务，维护正常的国家和社会秩序2 2组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利3 3维护国家的主权和领土完整，提升国家的国际地位，为人类维护国家的主权和领土完整，提升国家的国际地位，为人类的发展作出应有的贡献的发展作出应有的贡献（二）行政权力的分类（二）行政权力的分类我国是单一制国家，行政权力分中央行政权力和地方行政权力。我国是单一
18、制国家，行政权力分中央行政权力和地方行政权力。中央行政权力主要分为三大类：中央行政权力主要分为三大类：1 1行政性立法权行政性立法权2 2行政性管理权行政性管理权3 3行政性决定权力行政性决定权力(三三)行政权力与行政管理过程行政权力与行政管理过程在行政管理过程中，行政权力主要体现为以下几个方面：在行政管理过程中，行政权力主要体现为以下几个方面：1 1 行政组织的管理行政组织的管理领导权、指挥命令权、行政立法权、决策权、监察督导权等。领导权、指挥命令权、行政立法权、决策权、监察督导权等。2 2人事行政管理人事行政管理人事决定权，录用权、任免权、考核权、奖惩权、处分权等。人事决定权，录用权、任免
19、权、考核权、奖惩权、处分权等。3 3财政和财务管理财政和财务管理预算决算编制权、会计检查或审计权、计划审批权、行政经费支预算决算编制权、会计检查或审计权、计划审批权、行政经费支配权等。配权等。4 4机关行政事务管理机关行政事务管理行政事务处理权：程序性决策权、行政事务督办权、行政经费使行政事务处理权：程序性决策权、行政事务督办权、行政经费使用权和日常事务处理权等。用权和日常事务处理权等。第二节 行政权力与行政体制一、行政体制的内涵及形式一、行政体制的内涵及形式(一一)行政体制的内涵及特点行政体制的内涵及特点1 1行政体制的内涵行政体制的内涵（1 1）行政体制）行政体制是国家政治体制的重要组成部
20、分，是为了实现国家行政权力而设是国家政治体制的重要组成部分，是为了实现国家行政权力而设计和创造出来的，并在行政管理活动中不断改进和成长，目的在于计和创造出来的，并在行政管理活动中不断改进和成长，目的在于确保国家行政权力的存续、运行和发展的制度。确保国家行政权力的存续、运行和发展的制度。是行政权力物化的结果，是各种行政组织、行政制度和行政关系是行政权力物化的结果，是各种行政组织、行政制度和行政关系的集合体。的集合体。（2 2）行政体制与行政权力的关系）行政体制与行政权力的关系1 1）行政权力是抽象的）行政权力是抽象的“内核内核”，行政体制是其外在的静态结构，行政体制是其外在的静态结构形式；形式；
21、行政行政权力权力行政体制行政权力行政体制决定行政权力实现的程度决定行政体制的状况 行政管理 行政 环境2 2）行政管理则是行政权力、行政体制运行和实现的动）行政管理则是行政权力、行政体制运行和实现的动态过程；态过程；3 3）行政权力是通过行政体制实现的，行政体制的状况）行政权力是通过行政体制实现的，行政体制的状况直接决定了行政权力实现的程度直接决定了行政权力实现的程度4 4）行政体制与行政环境处在经常的相互作用过程中，）行政体制与行政环境处在经常的相互作用过程中，为了适应不断变化的行政环境，必须积极主动地进行行政为了适应不断变化的行政环境，必须积极主动地进行行政体制改革，增强行政体制的弹性适应
22、能力。体制改革，增强行政体制的弹性适应能力。2 2行政体制的特点行政体制的特点（1 1）行政权力决定了行政体制的状况，行政）行政权力决定了行政体制的状况，行政体制是行政权力的外部表现形式；体制是行政权力的外部表现形式；（2 2）行政体制的核心是国家行政权力的配置）行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分，尤其是在中央和地方政府之间的配和划分，尤其是在中央和地方政府之间的配置和划分；置和划分；（3 3）行政权力和行政体制的关系及其变革取）行政权力和行政体制的关系及其变革取决于一国行政环境的状况，特别是政治体制决于一国行政环境的状况，特别是政治体制的状况。的状况。3 3行政体制的类型行政体制的类型
23、（1 1）中央集权制）中央集权制（2 2）地方分权制）地方分权制与国家与国家结构形式结合起来，派生出四种不同的国家行政体制结构形式结合起来，派生出四种不同的国家行政体制：行政体制行政体制中央集权制中央集权制地方集权制地方集权制国家结构形式国家结构形式单一制单一制联邦制联邦制联邦分权制联邦分权制联邦集权制联邦集权制单一分权制单一分权制单一集权制单一集权制西方发达国家地方分权的主要原因：西方发达国家地方分权的主要原因：1、地方分权是为了提高行政效率、地方分权是为了提高行政效率 2、地方分权是为了适应现代经济的发展。、地方分权是为了适应现代经济的发展。3、地方分权是为适应政治民主化的需要。、地方分权
24、是为适应政治民主化的需要。4 4国家结构形式国家结构形式（1 1）单一制（中央集权）单一制（中央集权）是有若干行政区域构成的单一主权国家制度。（单一国）是有若干行政区域构成的单一主权国家制度。（单一国）单一的宪法和一个最高国家政权机关，是国际交往的主单一的宪法和一个最高国家政权机关，是国际交往的主体。体。（2 2）联邦制（联盟国家）联邦制（联盟国家）有若干成员国组成的统一国家的制度。有若干成员国组成的统一国家的制度。联邦是国际交往的主体，有联邦的宪法、法律、立联邦是国际交往的主体，有联邦的宪法、法律、立法机关和政府构成，与成员国权限划分由联邦宪法规定。法机关和政府构成，与成员国权限划分由联邦宪
25、法规定。各成员国有自己的宪法、法律、立法及国和政府，各成员国有自己的宪法、法律、立法及国和政府，可依据联邦宪法规定，同外国直接发生关系，公民也是可依据联邦宪法规定，同外国直接发生关系，公民也是联邦的公民。联邦的公民。(二二)行政体制的基本形式行政体制的基本形式1 1集权制行政体制集权制行政体制（中央集权制）（中央集权制）（1 1）国家行政权力大多集中于最高国家行政机关的中央行政机关。）国家行政权力大多集中于最高国家行政机关的中央行政机关。（2 2）地方国家行政机关隶属于中央国家行政机关，是中央政府的执行机关，并）地方国家行政机关隶属于中央国家行政机关，是中央政府的执行机关，并向中央政府负责；向
26、中央政府负责；（3 3）各级地方国家行政机关也存在着下级服从上级的指挥命令关系；）各级地方国家行政机关也存在着下级服从上级的指挥命令关系；（4 4）地方政府或下级政府的一切行政决定和行政措施，必须依照中央政府或上）地方政府或下级政府的一切行政决定和行政措施，必须依照中央政府或上级政府的决定或指示办理；级政府的决定或指示办理；（5 5）中央政府与地方政府之间、上级与下级机关之间，是领导与被领导、指挥）中央政府与地方政府之间、上级与下级机关之间，是领导与被领导、指挥与服从的关系；与服从的关系；（6 6）中央政府或上级政府所制定的各项法规、政令、指示、政策、计划等，地）中央政府或上级政府所制定的各项
27、法规、政令、指示、政策、计划等，地方政府或下级政府必须贯彻执行。方政府或下级政府必须贯彻执行。集权制又称集权制又称“逐级集权制逐级集权制”，有一个共同的最高权威和一个自上，有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥命令系统。而下的指挥命令系统。2 2分权制行政体制分权制行政体制（中央与地方分权制）（中央与地方分权制）主要是基于国家共同体和地方共同体之间的权益划分，依法形成的权力分工体制。（1）中央政府把维持国家共同体存在和发展所需要的部分行政）中央政府把维持国家共同体存在和发展所需要的部分行政权力集中起来，以维护国家的统一、安全和社会的稳定与发展；权力集中起来，以维护国家的统一、安全和社会的稳定
28、与发展；地方共同体的绝大部分行政权力由地方政府执掌；地方共同体的绝大部分行政权力由地方政府执掌；（2）地方政府与中央政府不存在直接的隶属关系，除就国家与）地方政府与中央政府不存在直接的隶属关系，除就国家与地方共同体的共管事务向中央政府地方共同体的共管事务向中央政府(或联邦政府或联邦政府)负有一定的责任负有一定的责任外，就辖区内地方共同体的行政事务可以全权处理，不必请命于外，就辖区内地方共同体的行政事务可以全权处理，不必请命于上级；上级；（3）中央或上级政府对其权限范围内的事项亦不加干涉，地方）中央或上级政府对其权限范围内的事项亦不加干涉，地方共同体有广泛的自治权，实行地方自治。共同体有广泛的自
29、治权，实行地方自治。地方分权制又称地方分权制又称“分层集权制分层集权制”或或“分级集权制分级集权制”。3 3均权制行政体制均权制行政体制 既有发达的地方自治制度，使民主政治的基础得以稳固，也有国既有发达的地方自治制度，使民主政治的基础得以稳固，也有国家权力的统一，又使民主政治的功能得以有效发挥，且相互促进，家权力的统一，又使民主政治的功能得以有效发挥，且相互促进，相得益彰的行政体制。相得益彰的行政体制。设想：孙中山设想：孙中山 “中央与省之权限，采均权制度，凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有中央与省之权限，采均权制度，凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于
30、中央集权或地方分权。因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权或地方分权。”-建国大纲 中央与地方行政权力趋予协调，臻于合理，各尽所能，相辅相成。中央与地方行政权力趋予协调，臻于合理，各尽所能，相辅相成。一方面，有发达的地方自治制度，使民主政治的基础得以稳固；一方面，有发达的地方自治制度，使民主政治的基础得以稳固；另一方面，国家权力的统一，又使民主政治的功能得以发挥。另一方面，国家权力的统一，又使民主政治的功能得以发挥。二、行政权力的集中与分散二、行政权力的集中与分散(一一)集权制行政体制的利弊分析集权制行政体制的利弊分析1 1塔式层级制的形成塔式层级制的形成（官僚制）（官僚制）行政行政体制体
31、制家族组织家族组织军事组织军事组织演变国际统治国际统治社会管理社会管理形成雏形行政权力结构行政权力结构运行一般模式运行一般模式塔式层级制塔式层级制官僚制官僚制（1 1）权力结构的中枢）权力结构的中枢1 1）权力线（指挥命令系统）权力线（指挥命令系统）将各层级行政首长和行政单位联成一体，形成一个层次分明、等级节制的集权制行政管理系统。国务院省直辖市自治区自治县县县级市控制的跨度狭窄控制的跨度狭窄镇乡镇村民委员会乡社区委员会2 2）规则：下属服从首长，下级服从上级，局部服从整体，）规则：下属服从首长，下级服从上级，局部服从整体，地方服从中央的逐级集权制。地方服从中央的逐级集权制。（2 2）集权制的
32、优点）集权制的优点1 1）命令统一，步调一致；）命令统一，步调一致；2 2）指挥灵便，行动迅速；）指挥灵便，行动迅速；3 3）事权集中，责任分明；）事权集中，责任分明；4 4）层级节制，统筹兼顾；）层级节制，统筹兼顾；5 5）能够保证上级决策或领导意志得到最有效地贯彻执行。）能够保证上级决策或领导意志得到最有效地贯彻执行。（3 3）集权制的劣势）集权制的劣势1 1）其功能无限制地扩大与延伸，会出现超强的政治与行政控制；）其功能无限制地扩大与延伸，会出现超强的政治与行政控制；出现高高在上的、脱离现实社会的绝对权威，形成没有任何限制和出现高高在上的、脱离现实社会的绝对权威，形成没有任何限制和制约的
33、专制权威。制约的专制权威。集权的历史是同专制的历史平行发展的。正因为集权，才不可避免地使国家超越自己的范围，使国家把自己这个特殊的东西规定为普遍物，至高无上者，并希图取得只有历史才具有的权限和地位。-恩格斯2 2）权力过分地集中于中央政府、上级政府及其行政首权力过分地集中于中央政府、上级政府及其行政首长长，不能因地制宜地发挥地方政府或下级政府的积极性与，不能因地制宜地发挥地方政府或下级政府的积极性与创造性；创造性；3 3）严密的等级节制和程序化、规范化管理，不能因时、严密的等级节制和程序化、规范化管理，不能因时、因事制宜地处理复杂多变的行政事务因事制宜地处理复杂多变的行政事务，容易使行政体制失
34、，容易使行政体制失去对环境的弹性适应能力和迅速反应能力，导致行政体制去对环境的弹性适应能力和迅速反应能力，导致行政体制的僵化和活力的丧失；的僵化和活力的丧失；4 4）容易造成行政首长的专制擅权行为容易造成行政首长的专制擅权行为，造成一个没有，造成一个没有限制和制约的权威系统。限制和制约的权威系统。集权是国家行政体制的本质所在，分权只是其外在形式，集权是国家行政体制的本质所在，分权只是其外在形式，是基于历史的、文化的、地理的和政治上的需要而形成的是基于历史的、文化的、地理的和政治上的需要而形成的一种行政体制。一种行政体制。（二）分权制行政体制的利弊分析（二）分权制行政体制的利弊分析 行政委员会制
35、和地方分权制在一定程度上克服了集权制的固有缺行政委员会制和地方分权制在一定程度上克服了集权制的固有缺陷，同时也失去了集权制固有的优点和长处。陷，同时也失去了集权制固有的优点和长处。（1 1）行政首长的权威十分有限，行政委员会委员不接受首长领导，）行政首长的权威十分有限，行政委员会委员不接受首长领导，委员们责任不清、互相推诿、不负责任。委员们责任不清、互相推诿、不负责任。（2 2）行政组织和行政事务被分割成许多）行政组织和行政事务被分割成许多“小王国小王国”。（3 3）政令不一，力量分散，政府无法有效地集中人力、物力和财）政令不一，力量分散，政府无法有效地集中人力、物力和财力，平衡、协调、指导国
36、家与社会的发展；力，平衡、协调、指导国家与社会的发展；（4 4）地方主义泛滥和地方政府之间的矛盾和冲突，增加内耗，降）地方主义泛滥和地方政府之间的矛盾和冲突，增加内耗，降低效率，不利于国家总体管理水平和效率的提高，甚至会威胁到低效率，不利于国家总体管理水平和效率的提高，甚至会威胁到国家的统一、安全和主权完整。国家的统一、安全和主权完整。（三）集权与分权的模糊选择（三）集权与分权的模糊选择 1 1两难选择两难选择（1 1）在政治、经济与社会心理方面没有摆脱传统束缚以前，理）在政治、经济与社会心理方面没有摆脱传统束缚以前，理想的行政体制是不具有现实性的；想的行政体制是不具有现实性的；（2 2）追求
37、绝对的）追求绝对的(或强大的或强大的)集权制和绝对的集权制和绝对的(或彻底的或彻底的)分权制分权制都是徒劳的；不存在绝对的集权制，也没有绝对的分权制。都是徒劳的；不存在绝对的集权制，也没有绝对的分权制。2 2有机结合有机结合（完美统一）（完美统一）分权制与集权制的有机结合或完美统一，是行政管理体制变化发分权制与集权制的有机结合或完美统一，是行政管理体制变化发展的理想价值取向，是人们衡量行政体制的抽象标准或参照系统。展的理想价值取向，是人们衡量行政体制的抽象标准或参照系统。集权制分权制满意的（四）社会主义国家为集权制和分权制的有机结合创造了条件（四）社会主义国家为集权制和分权制的有机结合创造了条
38、件 1 1理论依据理论依据 中央集权制是社会主义条件下国家行政体制的实质和主体，地中央集权制是社会主义条件下国家行政体制的实质和主体，地方分权制或地方自治是这一体制的必要补充和实现形式。方分权制或地方自治是这一体制的必要补充和实现形式。中央集权制的大国是从中世纪分散状态走向将来世界社会主义和统一的巨大的历史步骤中央集权制丝毫不排斥广泛的地方自治，只要公社和省区自愿坚持国家统一，这种地方自治就一定可以消除任何官僚制度和任何自上而下的命令主义。-马克斯（1 1）社会主义有条件的集中制）社会主义有条件的集中制即即在广泛的政治、经济与社会民主基础之上的行政集权制，是在“中央和地方都要彻底执行同样程度的
39、民主制”基础上的中央集权制。（2 2）社会主义民主集中制的要旨）社会主义民主集中制的要旨1 1）决策要有广泛的民主，一定要通过广大人民群众）决策要有广泛的民主，一定要通过广大人民群众-标志着政标志着政治的发展，即治的发展，即人民当家作主问题人民当家作主问题；2 2）执行需要有效的集中，需要一支素质好、能力强、精干高效）执行需要有效的集中，需要一支素质好、能力强、精干高效的职业化公务员队伍的职业化公务员队伍-标志着行政的发展，即标志着行政的发展，即科学和效率问题科学和效率问题。（1）从资本主义过渡到共产主义初期，应在更大的范围内推广）从资本主义过渡到共产主义初期，应在更大的范围内推广“资产阶级最
40、初实现的那种中央集权制资产阶级最初实现的那种中央集权制”，以适应彻底克服，以适应彻底克服“中世纪分中世纪分散状态散状态”、建立统一的社会主义国家的需要。、建立统一的社会主义国家的需要。（2）中央集权制不仅）中央集权制不仅“丝毫不排斥广泛的地方自治丝毫不排斥广泛的地方自治”，而且可以，而且可以通过发达的通过发达的“地方自治地方自治”，消除官僚制度和官僚主义的弊端。，消除官僚制度和官僚主义的弊端。（3）中央集权和地方分权是相对的，在初级阶段，中央集权制有）中央集权和地方分权是相对的，在初级阶段，中央集权制有利于消除中世纪分散状态，打破省区间的经济、政治、文化的壁垒和利于消除中世纪分散状态，打破省区
41、间的经济、政治、文化的壁垒和偏见，在统一市场的基础上建立统一的社会主义伟大事业。偏见，在统一市场的基础上建立统一的社会主义伟大事业。2 2体现体现三、行政体制的改革与发展三、行政体制的改革与发展（一）我国行政体制的弊端及其成因（一）我国行政体制的弊端及其成因弊端：弊端：（1 1）建国后建立并完善的行政体制，是建立在民主集中）建国后建立并完善的行政体制，是建立在民主集中制基础上的中央集权制，不存在事实上的地方分权制，不能很好地制基础上的中央集权制，不存在事实上的地方分权制，不能很好地调动中央和地方两个调动中央和地方两个“积极性积极性”。（2 2）中央政府和地方政府的权）中央政府和地方政府的权力关
42、系，力关系，“一收就死，一放就乱一收就死，一放就乱”，行政机构，行政机构“精简精简，有增无精简精简，有增无减减”，陷入，陷入“精简精简膨胀膨胀再精简再精简再膨胀再膨胀”的恶性循环。的恶性循环。原因：原因：第一，政治原因。第一，政治原因。执政党一元化领导，过多干涉本来属于行政机关的事务性工作；执政党一元化领导，过多干涉本来属于行政机关的事务性工作；相当的行政权力集中于党委部门，行政集权制变成了事实上的党委相当的行政权力集中于党委部门，行政集权制变成了事实上的党委集权制。集权制。国家行政机关在执行党的重大决策和实现国家意志过程中权威不国家行政机关在执行党的重大决策和实现国家意志过程中权威不够，软弱
43、无力，使国家行政决策在地方各级政府及全社会不能得到够，软弱无力，使国家行政决策在地方各级政府及全社会不能得到有效地贯彻执行，不能充分发挥集权制的优势和效率。有效地贯彻执行，不能充分发挥集权制的优势和效率。第二，经济原因第二，经济原因建国后，实行了近建国后，实行了近3030年的计划经济体制。政府与经济实体以行政年的计划经济体制。政府与经济实体以行政关系划界，企业的关系划界，企业的“名分名分”以行政定级，企业领导人由政府按照以行政定级，企业领导人由政府按照“官本位官本位”的标准任命和管理；政府对经济实体统得过死，管得太的标准任命和管理；政府对经济实体统得过死，管得太严，违背了经济规律。严，违背了经
44、济规律。改革开放后，政府对社会经济实体经济方面的权力下放，行政权改革开放后，政府对社会经济实体经济方面的权力下放，行政权力也不加区分地随意力也不加区分地随意“收放收放”；结果造成了一定程度的混乱与失控，；结果造成了一定程度的混乱与失控，出现了严重的经济犯罪和权力腐化现象。出现了严重的经济犯罪和权力腐化现象。3 3文化意识和社会方面文化意识和社会方面（1 1）中央集权制体制使国民养成了被动接受统治的习惯，而国）中央集权制体制使国民养成了被动接受统治的习惯，而国民对集权体制的依赖性又无形中扩大了集权制的效力；民对集权体制的依赖性又无形中扩大了集权制的效力；（2 2）新旧体制的交替、新旧观念的冲突给
45、中央集权的行政体制）新旧体制的交替、新旧观念的冲突给中央集权的行政体制带来前所未有的巨大压力；带来前所未有的巨大压力；（3 3）国家行政系统成为）国家行政系统成为“权力权力”讨伐的目标，使这个集权的行讨伐的目标，使这个集权的行政体制的巨大能量，在政体制的巨大能量，在“内耗内耗”和和“外流外流”之中失去了应有的权威之中失去了应有的权威和影响力，因而也就失去了高效率的优点和长处。和影响力，因而也就失去了高效率的优点和长处。（二）我国行政体制改革的进程（二）我国行政体制改革的进程1 1中国行政改革的主要任务是中国行政改革的主要任务是“体制体制”问题和问题和“管理管理”问题问题（1 1）体制问题）体制
46、问题改革开放和社会主义现代化建设中面临的诸多问题，都和改革开放和社会主义现代化建设中面临的诸多问题，都和“体制体制问题问题”有关有关。“行政体制行政体制”是是“万恶之源，万变之机万恶之源，万变之机”。行政体制改革改革不是从根本上改变中央集权的行政体制；不是行政体制改革改革不是从根本上改变中央集权的行政体制；不是变中央集权为地方分权，实行全面的地方自治。变中央集权为地方分权，实行全面的地方自治。中央集权制必须建立在广泛的政治民主、经济民主和社会民主的中央集权制必须建立在广泛的政治民主、经济民主和社会民主的基础上，以保证中央与地方两个积极性得到充分而有效的发挥；在基础上，以保证中央与地方两个积极性
47、得到充分而有效的发挥；在有条件的地方和恰当的时机，应当不失时机地扩大地方自治的力度有条件的地方和恰当的时机，应当不失时机地扩大地方自治的力度和范围，以适应行政发展的长远需要。和范围，以适应行政发展的长远需要。（2 2）管理问题）管理问题处理中央与地方的关系问题，深化组织机制、人员素质和管理过处理中央与地方的关系问题，深化组织机制、人员素质和管理过程方面的改革；尝试在领导体制、组织体制、人事体制、财政预算程方面的改革；尝试在领导体制、组织体制、人事体制、财政预算体制、行政制度方面的改革。体制、行政制度方面的改革。通过通过“管理管理”方面的经常性改革，为方面的经常性改革，为“体制体制”方面的改革创
48、造条方面的改革创造条件，并最终达到体制改革的目的。件，并最终达到体制改革的目的。2 2行政体制改革的基本目标：行政体制改革的基本目标：优优化行政管理资源，增强行政体制对行政环境的弹性适应能力，化行政管理资源，增强行政体制对行政环境的弹性适应能力，全面提高国家行政机关现有的行政效率和行政管理水平全面提高国家行政机关现有的行政效率和行政管理水平。为此，应从以下方面推进行政体制改革：为此，应从以下方面推进行政体制改革：1）对符合基本目标改革，要进行全面评估，择势在必行者继续推行下去；）对符合基本目标改革，要进行全面评估，择势在必行者继续推行下去；2）对于选任的行政领导者实行严格的任期目标责任制；对于
49、非选任的行政领导）对于选任的行政领导者实行严格的任期目标责任制；对于非选任的行政领导者和一般职员实行定期目标责任制，或者采取严格的考评制度，以强化行政责任；者和一般职员实行定期目标责任制，或者采取严格的考评制度，以强化行政责任；3）在各级行政首长不断）在各级行政首长不断“本土化本土化”或地方行政首长在当地居民中的权威不断强或地方行政首长在当地居民中的权威不断强化的过程中，增强中央政府对地方政府、上级机关对下级机关的法制约束力和宏观化的过程中，增强中央政府对地方政府、上级机关对下级机关的法制约束力和宏观控制能力，尤其是发挥制度化管理和财政预算管理方面的控制监督作用；控制能力，尤其是发挥制度化管理
50、和财政预算管理方面的控制监督作用；4）在改革方式上，改变过去仅仅是自上而下的改革，采取既自上而下又自下而）在改革方式上，改变过去仅仅是自上而下的改革，采取既自上而下又自下而上的方式，发挥多方面的积极性和首创精神。上的方式，发挥多方面的积极性和首创精神。5）在组织领导上，中央政府有必要调整现有调研咨询机构，建立一个由专家组）在组织领导上，中央政府有必要调整现有调研咨询机构，建立一个由专家组成的、具有高度权威的、旨在协助首脑机关推行行政改革的咨询与研究性质的常设成的、具有高度权威的、旨在协助首脑机关推行行政改革的咨询与研究性质的常设(或非常设或非常设)机构，各省和大中城市也应该建立权威的行政改革咨
