1、国家公务员制度国家公务员制度第第1 1章章 概论概论p公务员：公务员：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。p公务员制度：公务员制度：通过制定法律和规章，对公务员依法进行管理的总称。1.1 1.1 公务员的概念公务员的概念公务员公务员标准标准2 2、纳入国、纳入国家行政编制家行政编制3 3、由国家财政、由国家财政负担工资福利负担工资福利1 1、依法履行公职、依法履行公职小范围中等范围大范围。国外公务员的范围国外公务员国外公务员范围确定标准范围确定标准编制标准编制标准职能标准职能标准经费标准经费标准我国公务员的范围我国公务员的范围“国家行政机关干部国家行政机关干部”2
2、006年公务员法实施后，除行政机关外，中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关的工作人员也纳入公务员队伍。因此，我国公务员的范围就界定在上述七类机关的工作人员。p 有利于按照分类管理原则，把机关干部从大一统的干部队伍中分离出来，建立符合行政机关特点的科学的人事管理制度，调整干部结构，提高机关工作人员的政治、业务素质，强化政府指挥系统，加强勤政建设，防止和克服官僚主义，提高机关行政工作效率，以适应我国改革开放和社会主义市场经济体制的需要，促进我国社会的进步和发展，从而为实现以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的党的基本路线提供组织保证。1.2 1.2 公务
3、员制度公务员制度1.2.11.2.1 公务员制度的概念及意义公务员制度的概念及意义p 有利于加强国家行政机关的廉政建设；p 有利于促进行政机关人事管理工作的科学化、法制化，同时，推动和促进其他机关以及企业、事业单位的人事制度改革。1.2.21.2.2 与原来人事制度相比的特点与原来人事制度相比的特点特点特点勤政保障机制健全的法规体系廉政保障机制新陈代谢机制竞争激励原则分类管理的原则不存在“政务官”与“事务官”的划分必须坚持德才兼备 的用人标准必须坚持党管干部的原则特点特点必须坚持党的基本路线必须坚持为人民服务的宗旨1.2.31.2.3 与外国公务员制度相比的特点与外国公务员制度相比的特点1.3
4、 1.3 公务员制度在我国的建立和发展公务员制度在我国的建立和发展 秦朝：秦朝：废除世卿世禄制，建立官僚制。即在人事管理方面，凡官职设置、入仕途径、用人标准、管理方法等，都由皇帝决定，奠定了国家统一任命和调配官员的基本体制。汉代：汉代：“察举”魏晋南北朝：魏晋南北朝：“九品中正制”隋朝：隋朝：废除九品中正制，直接采用考试办法选拔官员。1.3.1 1.3.1 公务员制度在我国的历史来源公务员制度在我国的历史来源 唐朝：唐朝：考试制度完善，分科取士，遂称“科举”。宋代：宋代：科举制度到达鼎盛时期。明代：明代：科举制度新发展，分为童试、乡试、会试和殿试四级。清朝：清朝：继续沿用科举制度，至光绪三十一
5、年（1905年）废止。新民主主义时期：新民主主义时期：“德才兼备”，“任人唯贤”，实事求是和群众路线，党管干部原则，“从战争中学习战争”。新中国的干部人事制度建设的三个阶段：新中国的干部人事制度建设的三个阶段：1 12 23 3创立和发展阶段（1949年10月1966年“文化大革命”前）挫折倒退阶段（1966年5月1976年10月）法制化建设阶段（1976年10月1993年8月）党的十一届三中全会以来：党的十一届三中全会以来：-1980：邓小平“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”；-1984：起草国家工作人员法；-1985：改名为国家行政机关工作人员
6、条例；-党的十二届六中全会：修改国家行政机关工作人员条例，并改名为国家公务员暂行条例；-1993：颁布并开始实行国家公务员暂行条例；-1995：党政领导干部选拔任用工作暂行条例；-2000：深化干部人事制度改革纲要；-2005：第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了公务员法，自2006年1月1日起生效实施。1.3.21.3.2 进一步完善公务员制度需要采取的措施进一步完善公务员制度需要采取的措施我国公务员制度实施中的问题我国公务员制度实施中的问题1 12 23 3全国的发展不平衡动态地满足实践发展中提出的新要求上有欠缺制度本身还有不完备的地方原则原则（4）建设高素质队伍（2）健全法制（3）
7、深化运行机制改革（1）解放思想1 1、完善公务员制度需坚持的原则、完善公务员制度需坚持的原则2 2、完善国家公务员制度的近期目标、完善国家公务员制度的近期目标近期近期目标目标（1）增强制度活力（2）提高队伍素质（3）改进公共服务（4）完善管理制度3 3、完善公务员制度的长远目标、完善公务员制度的长远目标制度创新制度创新社区服社区服务务1.4 1.4 公务员制度的基本原则公务员制度的基本原则原则原则1、公平竞争2、监督约束与激励保障并重3、任人唯贤、德才兼备、注重工作实绩4、分类管理1.51.5 公务员制度在国外的建立和发展公务员制度在国外的建立和发展 国外公务员制度：国外公务员制度：适应资本主
8、义发展的需要而建立起来的一种官吏制度。它随形势的变化而发展，并因各国具体国情的不同，细节也不尽相同。通常具有以下特点：公开考试，择优录用；公开考试，择优录用；严格考核，论功行赏；终身任职；知识化严格考核，论功行赏；终身任职；知识化、专业、专业化水平不断提高；标榜化水平不断提高；标榜“中立中立”；立法比较完备等；立法比较完备等等等。1.5.1 1.5.1 国外公务员制度概况国外公务员制度概况 国家公务员制度最早形成于19世纪中叶，至今已有一百多年的历史。“公务员公务员”一词来源于英语，原文为“civil servant”civil servant”,中文有的译为“公务员”，有的译为“文职人员”或
9、“公职人员”，有的译为“文官”。日本在二战前采用“文官”称谓，战后改称“公务员”。英美等国按照约定俗成的原则，仍采用“文官”的称谓。公务员有狭义和广义之分。广义的公务员，广义的公务员，是指政府中行使行政权力和承担政府公务的所有工作人员，既包括通过选举产生的政府官员，也包括常任制的、非选举产生的政府公务人员。狭义的公务员，狭义的公务员，特指非选举产生的政府公务人员，他们一般通过公开竞争考试被择优录取，在无过失的情况下，一经录用，即可长期任职而不与内阁共进退。本文多采用狭义的公务员的概念。p从19世纪50年代开始，先在英国，而后世界各国逐渐形成国家公务员制度。p这些国家公务员制度的形成大致有三种情
10、况：在反对“恩赐官职制”和“政党分肥制”的过程中，逐步确立了国家公务员制度。代表是英国英国。主要在反对“政党分肥制”的过程中确立了国家公务员制度。其代表是美国美国。总结和效仿英、美等国家公务员制度。建立起自己的国家公务员制度。如法国、日本、联邦德国法国、日本、联邦德国。1.5.2 1.5.2 国外公务员制度基本内容国外公务员制度基本内容实行以考任制为核心的任用制度实行以考任制为核心的任用制度1 12 23 34 4选任制选任制委任制委任制考任制考任制聘任制聘任制选任制选任制：以选举方式任用公务员，主要适用于政治领导人，如美国、法国、印度、新加坡等国，都是直接选任或间接选任的方式产生国家首脑和部
11、分国家公务员。委任制委任制：由机关首长负责直接委任其下属，适用于对行政首长负责的助手和秘书等辅助人员。聘任制：聘任制：政府机关以定期契约的形式聘用专门人员，适用于在社会上有一定名望的学者、专家和科技人员。考任制：考任制：公务员制度的基础，指通过考试的办法，以应选人员的成绩优劣作为客观标准来选用所需的公务员，这是大多数人进入国家公务员队伍的必由之路。各国都强调公务员考试要坚持公开、平等、竞争、择优的原则。这是国外公务员制度的基本标志。世界各国各国对公务员的考核，称呼不尽相同，内容却无实质性的差别，其主要内容是考绩，即通过对公务员工作能力、努力程度，尤其是工作成效等的考核，决定其职务的升降和奖惩。
12、对于考核的具体内容，许多国家都根据本国情况作了比较细致的规定。e.g.法国公务员的考核项目共有14项。2 2、实行以工作实绩为基础的考核制度、实行以工作实绩为基础的考核制度1.5.3 1.5.3 英国文官制度的建立和发展英国文官制度的建立和发展现代意义的文官制度在英国的建立，可以追溯到东印度东印度公司的官制改革。公司的官制改革。1765年，英国驻印度总督鉴于英属印度吏治的腐败，着手整顿：-禁止公司职员公开受贿舞弊；-直接从伦敦选送官员到印度任职。1813年，凡是英籍文官必须先进修四个学期的历史、语文和印度法律等课程。1840年，议会就政府开支浪费严重的问题质问财政部。同时，随着政党政治的发展，
13、政府中的一般官吏经常受到党派的庇护。新兴资产阶级意识到建立自己的文官队伍代替封建贵族的统治已势在必行。1853年，英国首相格拉斯顿委派诺斯科和杜维廉调查英国任用官吏的情况，次年两人提出报告报告。报告的具体内容：-指出在英国想做官的多是庸碌无能之辈，凡是在公开竞争的职业中站不住脚的或不想积极努力的，才安于在行政部门里混日子；能进到政府里做官的人大概都同大臣有关系。-建议设立一个考试委员会，按照才能和教育程度录用应考的年轻人；四项重要的原则性建议四项重要的原则性建议(后来逐步得到实现)（1）将政府的行政事务工作分为智力工作和例行工作两大类，前一类指行政管理和政治性职务，由通过以大学课程为基础的考试
14、选用的人员担任；例行人员也要考试，但只要求具有中学文化程度，大量的办公室工作由后一类人担任。（2）凡初任人员都应按规定的年龄从学校毕业，通过竞争考试表明具有通才智力后才能被择优录用。（3）对各部人员实行统一管理，各部之间人员可以相互转调和提升。（4）高级文官职位的提升，以上级的年终考核报告为依据，低级事务人员的提升则多以年资为基础。根据以上四个原则，把政府官员分为两大类：一是随内阁更迭而进退的政务官政务官；另一类是事务官，即文官事务官，即文官。后者不参加政党活动，若无过失即终身任职，年老退休后依法享有领取退休金的权利。1.5.4 1.5.4 美国文官制度的建立和发展美国文官制度的建立和发展美国
15、现代人事制度的建立可追溯到1883年的彭德彭德尔顿法案尔顿法案。-19世纪60、70年代，美国要求改革官员任命制度的运动日益高涨。-1881年詹姆斯加菲尔德总统被一求职未遂者行刺致死，改革运动更加高涨。-1883年国会通过了文官制度法（通称彭德尔顿法），开始了以通过公开考试择优任用官员的“功绩制”为主要内容的现代文官制度的时期。彭德尔顿法彭德尔顿法是以英国文官制度为蓝本，结合美国自身的经验而制定的，具有美国的特点。主要有三条：-通过“竞争性考试竞争性考试”选拔公职人员，并且从低级公务开始，这是功绩制原则的核心功绩制原则的核心，也是这部法律的中心思想这部法律的中心思想。-相对的职业保障，凡通过文
16、官考试而被录用的人员，不得因政治原因被免除公职。-文职人员在政治上保持中立，禁止“强制任何人采取政治行为”（主要指强迫公职人员向政党或其候选人捐助竞选基金或为之竞选)。-彭德尔顿法彭德尔顿法与英国的文官制度的差异：-前者要求竞争性考试“具有务实性”，并同文职人员要履行的职责相联系。-该法还规定公职人员的录用考试和提升考试，在公职的任何一级，对任何人开放。-该法拒绝给与文官以绝对的职业保障，规定可以免除文官的职务。彭德尔顿法彭德尔顿法之后美国文官制度的发展：之后美国文官制度的发展：1978年对其作了一次重大修改。同年10月，美国国会通过了文文官制度改革法官制度改革法，于1979年1月生效。-改革
17、核心核心是推进按工作表现付酬的功绩制功绩制，以提高政府工作的质量和效率，它第一次确定了联邦政府人事制度应该遵循的九条功九条功绩制原则绩制原则。-这九条原则和以前的法律相比有两点新内容新内容，即强调利用报酬来鼓励政府雇员工作的积极性；保护揭发政府工作缺点和弊病的人。-按文官制度改革法进行的改革主要有以下三个方面：（1）建立“高级行政职位”。（2）推行功绩工资制。（3）改革考核制度。-1.5.5 1.5.5 法国公务员制度的建立和发展法国公务员制度的建立和发展法国公务员制度的建立始于拿破仑（草创了公务员法国公务员制度的建立始于拿破仑（草创了公务员制度的雏形）制度的雏形）：-建立等级制。-规定在行政
18、部门实行严格的法律。-颁布了某些适用于所有公务员的规章制度，从而确立了统一培训的原则，统一了行政部门的工作方法，并建立了相应的行政学院。-创办了许多培训官吏的专门性和综合性的技术学校，使这些学校成为培训官僚队伍的摇篮。-法国公务员制度的发展：现代公务员制度法国公务员制度的发展：现代公务员制度-19世纪到20世纪前半叶，陆续建立一些文官管理制度，主要有：1853-1859年退休法；1905年关于纪律的规定；1913年的转调法等等。-第一次世界大战结束后，颁布两项重要法令，规定各县市政府公务员的选拔、升迁及惩戒等办法。-第三共和国时期，制度已初具规模。在选拔官员时所必须接受的教育与训练由各用人单位
19、自选决定；公务人员的任用须经公开竞争考试，考核科目则注重业务技能，而不是一般的通才教育，并适当放宽投考年龄的限制等特点的人事制度。-第二次世界大战之后，1945年10月组建了公职管理总局，隶属总理府。1946年10月公布公务员法，设置公职最高委员会，还规定财政部的预算总局也参与管理人事行政事宜。至此，法国公务员制度日臻完善。1.5.6 1.5.6 日本公务员制度的建立和发展日本公务员制度的建立和发展p 日本公务员制度又称日本文官制度日本文官制度，是在“明治维新”之后建立起来的。既含有日本长期封建主义和封闭型经济的痕迹，又含有搬用欧美国家政治制度的痕迹。-1885年，参照普鲁士法典，颁布官吏纲要
20、。-1887年，颁布文官考试试用及见习规则。-1893年，改革文官用人令，将文官考试规则中，优待官学出身者的规定取消，首次建立功绩主义原则。-1899年，进一步修改1893年的文官任用令，并制定新的文官资格保障令和文官惩戒令，这以后日本官僚制度完全建立起来。这种官僚制度的文官体系是按照“天皇亲政”、“官吏是天皇的私臣”的精神建立的。-第二次世界大战之后，1947年日本迫于美国压力制定了国家公务员法。-1948年对其作了重大修改，同年7月制定了国家行政组织法。-1950年制定了关于国家公务员职阶制的法律，同年12月又制定地方公务员法。以上法规经过多次修改和补充，成为战后日本公务员制度的主要法规。
