1、公共管理学公共管理学第一章 导论 学习目标 通过本章学习，应该掌握公共管理的内涵和特质，了解公共管理与管理、工商管理、公共行政等概念的关系，掌握公共管理学的研究对象、学科特征、理论体系、研究途径和研究方法，了解我国公共管理的实践和改革动态以及公共管理学的发展，为以后的学习奠定基础。目录CONTENTS第二节 公共管理学的研究对象与研究途径第三节 变革时代的中国公共管理学第一节 公共管理及其相关概念第一节 公共管理及其相关概念主要内容：一、公共管理的内涵和特质 二、公共管理的相关概念（一）管理的内涵（一）管理的内涵 “管理是一种工作，它有自己的技巧、工具和方法；管理是一种器官，是赋予组织以生命的
2、、能动的、动态的器官；管理是一门科学，一种系统化的并到处适用的知识；同时管理也是一种文化。”彼得德鲁克（Peter F.Drucker）管理任务、责任、实践 “管理是所有的人类组织都有的一种活动，这种活动由五项要素组成的：计划、组织、指挥、协调和控制。”亨利法约尔（Henri Fayol)工业管理与一般管理一、公共管理的内涵和特质它有三层含义：它有三层含义：u 管理是一种目的性很强的活动，它服务并服从于组织目标；u 管理是一个连续进行的活动过程，实现组织目标的过程，就是管理者执行计划、组织、领导、协调和控制等职能的过程；u 管理活动是在一定的环境中进行的，复杂多变的环境成为决定组织生存与发展的
3、重要因素。一、公共管理的内涵和特质 总的来说，管理是指在特定情境下，管理者通过执行计划、组织、领导、协调、控制等职能，整合组织的各种资源，实现组织既定目标的活动过程。所谓公共管理是指以政府为主导的公共组织，为维护和实现公共利益，对公共事务进行有效管理、为社会提供公共物品和公共服务的活动。一、公共管理的内涵和特质（二二）公共公共管理的内涵管理的内涵1.公共管理的逻辑起点是公共物品;2.公共管理主体的多元化;3.公共管理对象的广泛性；4.公共管理价值取向的平衡性；5.公共管理技术手段和方法的综合性一、公共管理的内涵和特质（三）公共管理的特质（三）公共管理的特质（一）公共管理与工商企业管理（一）公共
4、管理与工商企业管理u管理性质不同；u管理的使命不同；u管理的广泛性、复杂性程度不同。（二）公共管理与公共行政二）公共管理与公共行政u公共管理与公共行政在一般意义上，都可以理解为公共部门对社会公共事务的管理活动；u公共管理是在公共行政的发展中成长起来的，是对公共行政的延续和发展，代表一种新的理论旨趣和实践价值取向；u公共管理与公共行政有着密切的联系，但公共管理不同于公共行政。二、公共管理的相关概念第二节 公共管理学的研究对象与研究途径主要内容：一、公共管理学的研究对象与学科特征 二、公共管理学的内容体系 三、公共管理学的研究途径和方法 公共管理学是一门综合运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学
5、科的理论和方法，研究公共管理活动及其规律性的学科。可以说，公共管理学的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地管理社会公共事务、更好地提供公共服务和提高公共管理绩效。一、公共管理学的研究对象与学科特征（一）公共管理学的研究对象（一）公共管理学的研究对象公共管理学具有综合性、跨学科的特点公共管理学研究内容具有广泛性公共管理学既是实证的，又是规范的公共管理学科具有年轻性的特点1432（二）公共管理学的学科特征（二）公共管理学的学科特征一、公共管理学的研究对象与学科特征 第一章 导论 第二章 公共管理理论的形成与发展 第三章 公共管理的方法及技术 第四章 公共组织 第五章 公共政策 第六章 公共财政
6、管理 第七章 公共部门人力资源管理 第八章 公共信息资源管理 第九章 公共部门绩效管理 第十章 公共危机管理 第十一章 公共伦理二、公共管理学的内容体系内系容体三、公共管理学的研究途径和方法（一）公共管理学的研究途径（一）公共管理学的研究途径u波齐曼：P途径与B途径u罗森布鲁姆：管理、政治与法律的途径u经济学途径（二二）公共管理学的研究方法（如图）公共管理学的研究方法（如图）u方法论u研究方式u具体方法和技术第三节 变革时代的中国公共管理学主要内容：一、中国公共管理的变革与创新 二、中国公共管理学的发展状况 三、中国公共管理学发展前瞻第一，转变政府职能第二，优化政府组织结构第四，建设民主法治政
7、府第五，创新社会管理体制第三，建设服务型政府一、中国公共管理的变革与创新 21C19971998 1982200119861982年，夏书章教授在人民日报发表了把行政学的研究提上日程是时候了一文。这篇文章对中国公共行政学这篇文章对中国公共行政学的恢复和重建起到了极其重要的推动作的恢复和重建起到了极其重要的推动作用。用。二、中国公共管理学的发展状况1986年，在政治学一级学科之下设立行政学二级学科。同年，中国人民大学设立了国内首家行政学专门研究机构。中国行政中国行政管理学会的成立是学科成长的重要标志。管理学会的成立是学科成长的重要标志。1997年，在管理学门类之下增加了公共管理学一级学科，将行政
8、管理学从政治学的二级学科调整为公共管理学科的二级学科，这实现了行政管理学从政治学这实现了行政管理学从政治学的分化，也确认了公共管理学科的身份的分化，也确认了公共管理学科的身份独立性。独立性。1998年，本科生专业学位目录调整，与研究生专业目录相比，新增加了公共事业管理专业。1998年，中国人民大学等三所大学率先获得行政学博士授予权，这意味着行政学本行政学本科、硕士和博士的学科体系开始完善。科、硕士和博士的学科体系开始完善。2001年，国家开始创设公共管理专业硕士学位(MPA)。MPA教育的开展首先标教育的开展首先标志着中国公共行政学的教育体系进一步志着中国公共行政学的教育体系进一步完善。完善。
9、进入21 世纪后，中国公共行政学研究开始呈现出一个全新的格局，主要表现在：研究数量上的增长非常明显；本土研究开始越来越受重视；开始产生跨学科影响；研究成果开始发表在国际学术期刊。三、中国公共管理学发展前瞻 随着全球化、信息化与风险社会的到来，公共部门改革尤其是政府治理变革的浪潮席卷全球，公共管理的理论范式和实践模式都发生了变化，学科呈现出种种新的研究途径和知识形态；处于国家治理转型时代的中国公共管理学科有大量的理论和实践问题需要研究与解决，应立足于我国及当代世界的公共管理实践，着力进行理论建构和学术创新，形成中国学派与中国风格，促进公共管理知识的增长和积累。中国公共管理学科发展的理论构建需要世
10、界眼光，既要突出本土化及其传统，采取中国立场，解决中国问题，发出中国声音；又要有全球视野，面向世界，开放包容，兼收并蓄，消化吸收其中的科学成分以及合理因素，进而形成有中国特色的公共管理学。公共管理学公共管理学第二章 公共管理理论的形成与发展 学习目标 了解公共行政理论的形成与发展过程及其理论流派演变；理解公共行政学与政治学、公共行政与公共管理以及公共部门管理与私人部门管理间的区别；掌握政治行政二分法、公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论和公共治理理论的主要内容，并学习将理论应用于公共管理实践的分析应用能力。目录CONTENTS第二节 公共行政理论的初创第三节 公共行政理论的形成与转变第
11、一节 从公共行政学到公共管理学的范式转变第四节 公共管理理论的现代发展第一节 从公共行政学到公共管理学的范式转变主要内容：一、政治与行政 二、公共与私人 三、国家与全球“政治行政二分法”指导下的传统公共行政学秉持“政治中立”、“科学理性”的行政原则，致力于行政效率、效能的提升；在美国“新政”和二战时期，也有学者批评公共行政学脱离政治的倾向，把公共行政定义为一种“政治过程”，强调行政学理论应从经验观察角度建立；20世纪60年代频现的社会运动促使新公共行政学研究者将研究重点放在如何将价值观注入行政过程以及有效地执行政策，主张公共行政应追求“社会公平”，即包含公共利益、个人价值和平等自由等价值目标；
12、80年代以来西方民主政治、公民社会的发展，更是将“代表性”、“回应性”及“参与性”等政治价值注入公共行政的研究，进一步模糊了政治与行政的边界。一、政治与行政 传统公共行政学研究根基于科层制的权威体系和专业化分工，追求行政效率和效能的最大化；20世纪70年代的“政府失败”，促使公共行政学者积极借鉴新自由主义导向的经济学、管理学理论，采用公共选择理论去研究政治过程和公共部门管理，运用私人部门管理方法和企业家精神来重塑政府和改革公共部门；新公共管理运动影响下，20世纪80年代以来，欧美多个国家的公共部门、公共领域与私人部门、私人领域之间的边界发生了较大变动，不但公共组织不断民营化，而且在公共领域也更
13、多采用合同外包、凭单制及产权交易等私人部门管理的形式和方法。二、公共与私人 民族国家是传统公共行政学研究的逻辑起点；随着东欧解体、冷战结束，以新自由主义为内核的“华盛顿共识”在全球范围广泛传播，全球化浪潮对传统的民族国家体系产生巨大冲击。超越民族国家范畴的全球公共问题的解决需要多元治理主体的集体参与和行动，政府间或非政府的国际组织在全球治理体系中扮演越来越重要的角色；国家与全球在公共管理领域更多呈现互动过程，国内公共服务人员必须具有全球思维意识，国内公共组织必须对全球公共事务做出迅速反应，同时全球治理带来的全球化决策原则也必然不断形成新的公共行政准则，这些准则进一步灌输到各个国家内部的行政体系
14、中去，构成国家内部公共行政的新原则。三、国家与全球第二节 公共行政理论的初创主要内容：一、威尔逊、古德诺的政治行政二分法 二、泰勒的科学管理理论 三、韦伯的官僚制理论 1887年，威尔逊在政治学季刊上发表行政学研究一文，标志着公共行政作为一门独立的学科产生了。l政治与行政存在着本质的区别：“行政置身于政治领域特定的范围之外。行政问题并非政治问题，虽然政治确定了行政的任务，但它无须自找麻烦地去操纵行政机构”。l行政研究的特性：“行政事务是一种事务化领域它与政治领域的混乱和冲突相去甚远。行政学研究的目的就在于把行政执行方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使之深深植根于稳定的原则之上”。l行政
15、学研究的目标：首先，政府能够适当地和成功地做些什么。其次，政府如何以尽可能最大的效率和最少的资金或资源等成本来完成之。“政治是具有重大和普遍意义的国家活动，而在另一方面，行政则是个别和细微方面的国家活动。因此，政治是政治家的特定活动范围，而行政则是技术官员的特定活动范围”。一、威尔逊、古德诺的政治行政二分法u威尔逊之所以在19世纪末期提出政治行政二分法，一方面是政府职能扩大化和复杂化的客观要求，另一方面也与美国的政党分肥制和文官制度改革关系密切。u古德诺在威尔逊政治行政二分的论述基础上，扬弃传统“立法、司法、行政三分法”原则，对政治与行政二分法理论进行了系统论述，他将“政治”界定为“国家意志的
16、表达”，而将“行政”概括为“国家意志的执行”。u古德诺还主张对当时美国的三权分立体制和联邦制进行改革，使权力进一步集中于联邦总统为代表的行政权力。政治行政二分法 的提出，虽然也引起了片面强调政治与行政分离的机械论思想，但却使行政学研究成为一个 专业的知识领域，开启了公共行政理论的初创之路。一、威尔逊、古德诺的政治行政二分法 泰勒被誉为“科学管理之父”，他的科学管理思想为行政管理提供一系列提高行政效率的方法与技术，对丰富和形成传统公共行政学理论大有裨益。l 泰勒提出科学管理的中心问题就是提高劳动生产率，为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”，对工人实行激励性的工资报酬制度的同时也要使
17、工人掌握标准化的操作方法。l 泰勒还提出在工厂实行工长制，在组织机构的管理控制上实行例外原则，并将计划职能与执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法，不仅管理方法要依据科学化原则，而且管理方法的获取也必须建立在调查研究的科学基础之上。二、泰勒的科学管理理论 在泰勒的科学管理理论提出不久，美国政府就将其科学原理与方法广泛应用于政府的行政管理领域，使得科学管理理论成为公共行政学的基础理论内容。举例：u威廉莱芬韦尔：将科学管理思想应用于办公室管理；u莫尔斯库克：将科学管理思想应用于市政管理；u伦纳德怀特：将科学管理思想应用于政府的行政管理。二、泰勒的科学管理理论 官僚制理论的奠基人马克思韦伯，被
18、誉为“组织理论之父”。他提出的官僚制理性模型从组织结构的视角为传统公共行政学理论的创立提供了基本的理论框架。韦伯根据权威来源的不同将组织形态划分为：u神秘化组织u传统型组织u法理型组织三、韦伯的官僚制理论1.专业化官僚制的基本特征2.科层化3.法制化4.档案化5.非人格化三、韦伯的官僚制理论6.职业化 韦伯认为官僚制是一种以法理型权威为基础，而他总结的官僚制组织的特征，则是现代组织管理必须遵守的基本原则，这些组织管理原则为公共行政学成为一门独立的学科提供了重要的理论支撑。第三节 从公共行政学到公共管理学的范式转变主要内容：一、法约尔的“一般行政”理论 二、怀特、古利克、厄威克与传统公共行政学的
19、形成 三、公共行政理论的批评与转变时期法约尔：工业管理与一般管理“现代管理之父”l 书中有关管理的定义、管理的职能和管理的原则的论述被之后的公共行政学者概括、凝练为行政学的基本原则和理论，构成了公共行政学的重要组成部分。l 还开创性地提出管理的五项职能划分和十四项管理原则五项职能:计划、组织、指挥、协调和控制意义：u第一次对管理或行政职能进行清晰界定和划分；u提炼出了具有普遍适用性和指导性的著名的十四项管理原则；u提出了关于管理或行政的系统性理论，奠定了一个整体的、系统的管理学和行政学理论架构。一、法约尔的“一般行政”理论（一）怀特：在公共行政学学科发展方面卓有建树 怀特的公共行政学导论是西方
20、公共行政学发展史上第一部系统性的教科书，融合了政府管理的研究成果和前人行政实践的理论总结；该书分析和探讨了各种具体行政问题，包括行政组织、人事行政、行政协调、行政伦理、行政监督以及行政法规等；公共行政学导论标志着公共行政学的正式诞生。二、怀特、古利克、厄威克与传统公共行政学的形成（二）古利克和厄威克：在行政管理职能和原则等公共行政学理论系统化方面贡献突出（二）古利克和厄威克：在行政管理职能和原则等公共行政学理论系统化方面贡献突出u行政科学论文集由古利克与厄威克合编，系统地整理了古典管理学家的管理思想，并第一次把法约尔的管理理论与国家介绍给美国人，是行政管理文献中一个十分重要的里程碑著作。u古利
21、克在法约尔管理五职能的基础上，提出著名的管理七职能论，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。u厄威克也在法约尔十四项管理原则的基础上，系统化归纳出组织管理的八项原则：1.目标原则；2.权责相符原则；3.人员与组织结构相适应原则；4.单头领导原则；5.控制幅度原则；6.专业参谋和一般参谋共存的原则；7.授权原则；8.明确性原则。二、怀特、古利克、厄威克与传统公共行政学的形成（一）西蒙的批评与公共政策学派的产生 西蒙对传统公共行政学的批评主要是从“行政原则”和政治行政二分法这两个方面展开的，认为公共行政学者所谓的“行政原则”本身就不可靠甚至与“行政原则”相互矛盾。建基于逻辑实证主义之上的“决
22、策理论”和决策科学便是西蒙认为的更加精致、更加有效的行政科学。西蒙从行为主义出发，以有限理性“行政人”假设为逻辑起点，以“决策”为基本概念提出一组概念工具，构建出全新的公共行政理论体系。20世纪70年代至今，以公共政策和决策科学为导向的公共行政研究已经成为公共行政的主流，并产生了公共政策学科和公共政策学派。三、公共行政理论的批评与转变时期（二）沃尔多的批评与新公共行政学的发展l 沃尔多对传统公共行政学的批评集中在四个方面：“政治行政二分法”既不能解决官僚制与民主制的冲突，又不能解决价值问题，因此是不可取、不恰当的；传统行政学过分强调组织之间的共性和所谓的原则；虽然传统行政学家的“科学”主张和发
23、展一门行政科学的可能性受到批评和怀疑，但科学思想仍然是必要和有益的；反对过于重视效率，主张公共行政研究与行政过程中注入道德价值观。l 20世纪六七十年代，在沃尔多发起与赞助下明诺布鲁克会议召开，标志着新公共行政学的诞生，传统公共行政学以追求效率为基本价值，而新公共行政学则主张入世的公共行政，以实现“公共利益”为基本价值。三、公共行政理论的批评与转变时期第四节 公共管理理论的现代发展主要内容：一、公共选择理论 二、新公共管理理论 三、新公共服务理论 四、公共治理理论布坎南:公共选择理论：经济学在政治方面的应用 公共选择理论主张将经济学领域的研究方法拓展到传统意义上的政治学和公共行政学领域，公共选
24、择理论在分析了政府失败原因的基础上，进一步提出解决问题的出路。公共选择理论提出以下解决问题的主张：u1.组织类型的理性选择，私人企业、非盈利性公共机构、半独立性公共公司和政府官僚机构等多种类型的组织都可以提供公共服务；u2.公私组织、公共组织之间充分竞争，给予个人自由选择服务机构的机会；u3.以分权化达到“权威分割”的目的，并且允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉，给予公众自由选择的可能；u4.公共服务组织小规模化；u5.自由化，放松对市场和社会的规制。一、公共选择理论奥斯本:改革政府：企业精神如何改革着公营部门 奥斯本在总结归纳美国各地方政府改革实践的基础上提出用企业家精神改革政府的
25、十项原则，同时也是新公共管理理论倡导的企业家政府的基本特征：l 1.掌舵而不是划桨；l 2.立足社区的政府，要注重妥善授权而非事必躬亲；l 3.注重引入竞争机制；l 4.有使命感的政府；l 5.结果导向型政府；l 6.顾客导向的政府；l 7.企业化政府，有收益而不只是花钱；l 8.预知型政府，重预防而不是治疗；l 9.参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式政府；l 10.重市场机制调节而非仅靠行政指令控制的政府。二、新公共管理理论 新公共管理理论秉持效率原则、分权原则、去官僚化原则和市场化原则，并为公共行政领域和民主理论与实践带来三项建设性的遗产：更加关注绩效激励的行政模式，以及建立了绩效导
26、向型的制度、结构与管理等行政原则；建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制；经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。二、新公共管理理论 罗伯特登哈特和珍妮特登哈特:新公共服务：服务而不是掌舵新公共服务理论至少包含以下七项原则：u1.政府的职能是服务而不是掌舵。u2.公共利益是目标而非副产品。u3.在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。u4.为公民服务，而不是为顾客服务。u5.行政责任不能简单化。u6.重视人，而不只是重视生产率u7.公民权和公共服务比企业家精神更重要。三、新公共服务理论包含以下五个基本命题：公共治理是由公共部门、私营部门及非盈利部门等多元
27、的公共管理主体组成的公共行动体系；公共管理的责任边界具有相当的模糊性，传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任呈现出交由非政府组织和私人部门来承担的趋势；多元公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系；公共管理语境下的公共治理是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理；公共治理语境下的政府在社会公共网络中扮演着“元治理”的角色，在公共管理网络中，虽然政府不具有最高的绝对权威，但它却承担着指导社会组织行为主体的大方向和建立行为准则的重任，它被视为“同辈中的长者”，特别是在基础性工作中，政府仍然是公共管理领域最重要的行为主体。四、公共治理理论四、公共治理理论 除了从
28、这五个基本命题出发把握公共治理内涵外，合作网络也是理解公共治理理论的重要研究途径。合作网络管理又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。网络治理具有四个新特征：u多中心的公共行动体系；u反思理性的“复杂人”是合作网络管理的前提行为假设；u合作互惠的行动策略的培养对公共治理十分重要；u共同学习的政策过程。公共管理学公共管理学第三章 公共管理的方法及技术 学习目标 公共部门目标的实现离不开合理有效的管理方法与技术手段的应用。本章要求学生能够了解各种管理方法与技术的特点，掌握各种方
29、法与技术的适用性，并能够在公共管理实践中灵活有效地使用。目录CONTENTS第三节 现代公共管理的方法与技术第二节 传统公共管理方法与技术第一节 公共管理方法与技术概述第一节 传统公共管理方法与技术主要内容：一、公共管理的方法与技术的内涵 二、公共管理方法与技术的分类 三、公共管理方法与技术的特征一、公共管理的方法与技术的内涵 公共管理的方法与技术是指公共管理主体在管理社会公共事务的过程中为履行公共管理职能和提高公共管理效能所采取的方式、手段与技术措施等的总称。广义的公共管理方法泛指公共管理活动中所采用的一切方式和措施；狭义的公共管理方法就是指传统意义上的非技术性的管理方法。具体来说：u公共管
30、理的方法与技术其实是一套抽象的原理；u公共管理的方法与技术的直接目的是为了增加管理的绩效；u公共管理的方法与技术是公共管理理论与实际经验的产物。二、公共管理方法与技术的分类1.1.以行政方法的定量化程度为标准：定性的行政方法和定量的行政方法；2.2.以行政方法的现代化程度为标准：传统方法和现代方法；3.3.以行政方法的民主化程度为标准；专制的方法、民主的方法和民主集中的方法；4.4.以行政方法作用的层次为标准：一般方法和具体方法；5.5.以行政功能为标准：计划方法、决策方法、组织方法、领导方法、协调方法、监督方法、控制方法等；6.6.以理论基础为标准：政治学方法、经济学方法、社会学方法、心理学
31、方法、法学方法、数学方法等；7.7.以内容为标准：法律方法、经济方法、行政指令方法、思想教育方法、行为激励方法。三、公共管理方法与技术的特征 政治性 目的性 多样性 科学性和艺术性静态特征 灵活性 策略性 实践性 继承性和创造性动态特征第二节 传统公共管理方法与技术主要内容：一、传统公共行政的方法 二、具体方式一、传统公共行政的方法 行政方法是指行政组织及其工作人员，为实现行政目标，在行政管理过程中采取的各种手段和技术的总称。传统公共行政的方法主要有：u行政手段u经济手段u法律手段u思想教育手段一、传统公共行政的方法1.1.行政指令 是指行政主体依靠行政组织权威，运用命令、决定、指示等形式，通
32、过行政组织系统和行政程序，直接影响行政管理对象的意志和行动的行政方法，是行政组织中最常用的行政管理手段。行政指令方法由四种手段组成：u行政命令手段u行政引导手段u行政信息手段u行政咨询服务手段一、传统公共行政的方法2.2.经济手段 行政经济方法是指行政主体根据经济规律和物质利益原则，运用各种经济政策和经济杠杆调节不同的经济利益关系，以达到较高经济效益和社会效益的行政方法。价格 税收 政府支出 利息 公债 合同外包 产权交易 内部市场 凭单制等一、传统公共行政的方法3.3.法律手段 行政法律方法是指行政主体依照法律、法规和规则等规范性法律文件的规定，运用行政执法手段，调整行政管理中的各种社会关系
33、的行政方法。行政法律方法包括两个方面：u行政主体制定行政法规、行政规章等行政立法活动；u依法行政，用法律手段保障行政权力的行使，维护行政管理秩序。一、传统公共行政的方法4.4.思想教育手段 是指通过传授、宣传、启发、诱导等方式，提高人们的思想素质、智力素质和专业技术能力，充分调动人们的积极性和创造性，实现管理目标的管理方法。具体方式包括：l 批评与自我批评l 民主生活会l 每周的政治学习等第三节 现代公共管理的方法与技术主要内容：一、市场化的主要工具 二、工商管理技术 三、社会化手段 四、公共管理方法的发展趋势一、市场化的主要工具民营化凭单制合同外包放松规制用者付费特许经营一、市场化的主要工具
34、 民营化可界定为是更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求，意味着以政府高度介入为特征的某种制度安排向较少政府介入另一种制度安排的转变。1.1.民营化民营化途径有四：（1）把政府机构利用它的雇员直接提供的职能以合同的方式承包出去；（2）出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门和企业，例如电信系统；（3）在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；（4）鼓励某些特定的私人部门行为，如纽约市通过税收减免计划来改善城市的居住条件等。一、市场化的主要工具 是指政府确定某种公共服务的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非营利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共物品或
35、服务，政府用财政购买承包商的公共产品和劳务。2.2.合同外包合同外包的有效实施需要一些具体条件:（1）工作任务能够清楚地界定；（2）存在潜在的竞争；（3）政府能够监测承包商的工作绩效；（4）承包的条件和具体要求在合同文本中明确规定并落实。一、市场化的主要工具 凭单制是“政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券”。有资格接受凭单的个体在特定的公共服务供给组织中“消费”他们手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接受的凭单。3.3.凭单制凭单制这主要表现为三个结合:一是实现了竞争与选择的结合；二是实现了效率与责任的统一；三是实现了政府与市场的结合。一、市场化的主要工具 放松管制，就是在市
36、场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。4.4.放松规制具体做法包括：u放松对定价权的管制，放宽或取消最低限价和最高限价；u逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围，放宽或取消进入市场的规制等。放松管制并不是不要政府干预，只是要减少政府不必要的干预与控制。一、市场化的主要工具 用者付费是公共部门根据市场原理，制定准价格，通过向消费者（民众）贩售特定公共服务，取得收入的一种政策工具。5.5.用者付费l 用者付费工具的适用范围是由公共部门所提供服务和物品的性质所决定的；l 确定用者付费工具的适用范围还应注意以下几个因素:需求弹性 替代性
37、分配合理性 收费成本一、市场化的主要工具 公共管理中的特许经营是由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具。6.6.特许经营特许经营有以下基本方法：一是 TOT（Transfer-Operate-Transfer）方式；二是 BOT（Build-Operate-Transfer）方式；三是 BOO（Build-Operate-Own）方式。二、工商管理技术目标管理标杆管理流程再造战略管理二、工商管理技术 政府中的目标管理就是通过预先设计的政府工作目标，激励和引导政府部门和公务人员的管理行为，并对这种行为实
38、施控制，最终实现政府工作目标的管理方式。1.1.目标管理与私人部门相比，公共部门目标管理的特点有四：（1）面向成果的管理；（2）分权与自我控制的管理；（3）参与式管理；（4）整体性的管理。公共部门目标管理是一个动态循环的过程，它主要包括三个阶段：目标的制定目标的实施业绩考评二、工商管理技术 标杆管理就是一种从自身与最佳实践的对比、分析的过程中，找出二者的差距，并采取相应的对策消除之以实现绩效的持续改进的管理工具。2.2.标杆管理标杆管理在公共部门实施中的困难主要体现在：多元目标的冲突及中心目标的模糊；公共部门管理绩效的难以测定；标杆变化的弹性难以确定；公共部门预算周期的限制；缺乏熟练掌握标杆管
39、理的专门人才；公共部门的组织文化问题。二、工商管理技术1.整体规划与标杆项目的选定；3.外部数据的收集与分析;2.内部数据的收集与分析；。4.标杆项目的绩效改进；5.持续改进。政府部门实施标杆瞄准的流程一般包括：二、工商管理技术3.3.流程再造 公共部门流程再造的基本理念意味着，公共部门流程再造是公共组织工作流程、观念和方法的全程革命，目的是实现整个社会公共利益最大化。流程再造是对现有流程和体系结构的变革，是对现有系统的否定，因此它给公共部门带来的变化是剧烈的、革命性的、跳跃式的，是一种创新。公共部门流程再造的原则有三：u顾客至上原则；u以流程为中心的原则；u节约成本和提高效能的原则。二、工商
40、管理技术公共部门流程再造的运作过程包括：战略决策的勾勒启动再造审视现有流程重新设计推广流程再造评估反馈并持续改善等二、工商管理技术4.4.战略管理 它是指政府部门从自身实际情况出发，结合外部环境而制定的长期发展方向、目标、任务和政策以及资源配置方面的决策。公共部门战略管理与私人部门不同，具有前瞻性、全局性、公共性、权威性、模糊性、参与性等特征。公共部门战略管理的常规方法：（1）SWOT 分析法，又称态势分析法；（2）组建 SMG（战略管理小组）。二、工商管理技术政府部门战略管理一般分为四个步骤：界定组织的内外环境制定战略规划实施战略规划进行战略评价1234二、工商管理技术三、社会化手段0102
41、0304社区治理志愿者组织听证会公众参与 是指政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非政府组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。1.1.社区治理优点：不花或者很少花政府的钱；调动公民积极参与，受到广泛的支持和欢迎。不足：社区治理作为一种政策工具，是虚假无力的，往往只能作为一种辅助工具来使用。三、社会化手段 志愿者组织可以提供部分社会服务，例如，慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体为社会提供诸如海滩和公园的公益服务等。2.2.志愿者组织优点：创新，即创造性地迅速确认并满足需求的能力（例如，在救灾方面，志愿
42、者组织的行动往往比政府快）；由志愿者提供社会服务还可以减少对政府行动的需要或减轻政府的负担。不足：其应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过对这种手段来处理；志愿者组织容易蜕化变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益。三、社会化手段 在公共政策制定过程中，公众的政治参与是衡量一个国家政治民主化和现代化的重要标志。尽可能地让更多的人参加，让公众充分表达对公共政策的看法和意见，增进政策制定者和公众的互动，这样有助于提升公共政策的合法性，拓展民主的广度和深度。3.3.公众参与具体形式：直接选举；全民公决；公共决策听证会。三、社会化手段 行政主体在制定法规、规章或其他规范性文件，或是做出直接影响利害关
43、系人权利义务的决定前，就有关事实问题和一些法律问题听取利害关系人意见的一种程序性法律制度。4.4.听证会听证会的形式有四种：正式听证和非正式听证；事前听证、事后听证和结合听证；辨明性听证和审讯性听证；自行听证与委托听证。三、社会化手段四、公共管理方法的发展趋势123方法运用日益综合化；规范管理和权变管理相结合；技术化程度不断提高。公共管理学公共管理学第四章 公共组织 学习目标了解组织在国家形成中所起到的作用，科学管理原理、科层制原理对政府组织建设的影响作用，以及新公共管理运动对公共组织发展的影响。掌握政府组织、事业单位、社会组织的主要特征。熟悉政府组织、事业单位、社会组织在变革中面临的主要问题
44、及解决思路。目 录CONTENTS第二节 公共组织主要类型及特征第三节 公共组织的变革第一节 组织与国家管理 第一节 组织与国家管理 本节主要内容：一、组织的内涵二、封建制、中央集权制与国家管理三、科学管理原理、科层制原理与行政组织发展四、新公共管理运动与公共组织发展一、组织的内涵组织是人类在社会活动中为了更好地生存与发展而创建的一种群体聚集与协调的活动形式。当一群人聚集在一起，有相应的活动目标，有可供识别的群体边界，并通过一定的设计在群体中形成活动的分工系统、结构系统与指挥协调系统，一个有意识设计的群体活动的组织形式就形成了。1.封建制以分封血缘亲属为邦君的组织形式，加强了王室对于诸侯的统治
45、。2.春秋列国在组织形式上的变革差异，对兼并争霸局面产生了重要影响。3.中央集权制通过对郡县官僚机构的直接管理，实现了皇权对于地方的彻底控制。二、封建制、中央集权制与国家管理1.科学管理原理推动了行政组织职业化管理水平与管理效率的提升。2.科层制原理构建了行政组织的基本组织结构与理性管理原则。3.大政府模式推动了二战以后行政组织的快速扩张。三、科学管理原理、科层制原理与行政组织发展1.新公共管理从效率实现上对政府组织重新进行了 认识与改革。2.治理从功能实现上对政府组织重新进行了认识与 改革。3.中央集权制通过对郡县官僚机构的直接管理，实现了皇权对于地方的彻底控制。四、新公共管理运动与公共组织
46、发展第二节 公共组织主要类型及特征本节主要内容：一、公共组织的概念二、政府组织主要类型及特征三、事业单位主要类型及特征四、社会组织主要类型及特征一、公共组织的概念公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益提高为价值取向，以服务公众为宗旨的组织。在公共组织构成中，主要包括政府组织、准政府组织、非政府组织。二、公共组织主要类型（一）政府组织（二）事业单位（三）社会组织（一）政府组织1.1.政府组织的概念政府组织有广义与狭义之分，广义的政府组织包括立法机关、司法机关与行政部门等；从狭义上所理解的政府组织，是指拥有公共行政权力、承担国家和社会公共事务管理职能的政府行政部门。2.政府组织的基本特征（1）
47、政府组织根据法规组成。（2）政府组织依法行使行政权力。（3）政府组织要履行其基本职能。（4）政府组织要从总体上协调各种组织的活动。（二）事业单位1.1.事业单位事业单位的概念：的概念：事业单位是具有中国特色的组织称谓，是中国在计划经济体制下产生的一种公共组织，非营利性与公益性是其基本属性。1955年7月，在全国人大常委会关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告中，我国从经费使用的角度首次使用了事业单位的概念。1.事业单位的概念1998年国务院发布第252号令事业单位登记管理暂行条例，对事业单位进行规范管理，把事业单位规定为，为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，
48、从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。2.事业单位的基本的特征（1）事业单位由政府主办并主管。（2）事业单位经费主要由公共财政供给。（3）事业单位管理方式与行政单位类似。（三）社会组织1.1.社会组织社会组织的概念：的概念：在政府用语中，社会组织主要是指：由社会公众自愿组建、成立的非政府、非营利，具有组织章程、合法注册的组织，包括社会团体、民办非企业、基金会三大类型。2.社会组织的基本的特征（1）社会组织不隶属于政府，是非政府性的自治组织。（2）社会组织具有非营利性。（3）社会组织成员具有志愿性。第三节 公共组织的变革本节主要内容：一、政府组织变革二、事业单位变革三、社会组织变革一、
49、政府组织变革1.创新社会管理机制，变唯一主体为多元主体。2.减少管理部门与层级，推进政府组织扁平化改革。3.加强问责建设，适应组织内外责任管理需要。4.注重人性需求特征，对科层制理性原则作人性化补充。二、事业单位变革1.保持事业单位组织形式的灵活性，避免机构设置出现行政化倾向。2.保持事业单位的相对独立性，避免行政人员出现官本位化倾向。3.设计适宜的绩效评估方式，提升事业单位的工作绩效。三、社会组织变革1.切实转变观念，认识到社会组织是推动我国社会发展的重要力量。2.完善相关法规，为社会组织发展创造良好的法律环境。3.减轻社会组织的官办色彩，扶持社会组织独立发展。4.加强对社会组织财务的监管，
50、健全社会组织财务制度。阅读思考1.秦国的内外朝决议组织形式有什么特点？会对国家发展产生什么影响？2.集权制与封建制有什么区别，对国家及社会的管理会产生什么影响？对社会变革创新又会产生什么影响？3.在民主共和的现代国家，国家组织形式为什么要进行新的设计？4.科层制原理为什么能够适应以民主共和为基础的现代国家组织建设的需要？阅读思考5.新公共管理与治理理论如何论证对社会的管理必须从一元主体走向多元主体？6.为什么说在我国政府组织变革中，观念转换是重要影响因素？7.为什么说我国的政府组织变革是影响事业单位、社会组织变革的主要因素？公共管理学公共管理学第五章 公共政策 学习目标公共政策是行政管理专业学
