1、第6章 公共预算第一节 公共预算概述一、公共预算的概念与特征一、公共预算的概念与特征（一）公共预算的概念（一）公共预算的概念 年度财政收支计划 国家预算要按法定程序进行编制、审批、执行及决算 专门机构对各环节负责“国家的预算是国家的预算是一个重大的问题，一个重大的问题，里面反映着整个里面反映着整个国家的政策，因国家的政策，因为它规定政府活为它规定政府活动的范围和方动的范围和方向。向。”毛泽毛泽东东“财政工作一定财政工作一定要有财有政，切要有财有政，切不可有财无政。不可有财无政。要懂得数字中有要懂得数字中有政策，决定数字政策，决定数字就是决定政策。就是决定政策。”邓小平邓小平“财税工作是党的事业
2、和政府财税工作是党的事业和政府工作的重要组成部分，预算里工作的重要组成部分，预算里面体现了党和政府的政策和宏面体现了党和政府的政策和宏观调控意图，数字里面包含了观调控意图，数字里面包含了政治，包含了各级政府之间的政治，包含了各级政府之间的关系，部门之间的关系，地区关系，部门之间的关系，地区之间的关系，民族之间的关之间的关系，民族之间的关系系。”胡锦涛胡锦涛（一）公共预算的概念（续）（一）公共预算的概念（续）o国家预算的形式年度政府收支计划n它是对年度国家财政收支的规模和结构进行预计和测算，其具体形式是按一定标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，通过这个表格反映一定时期政府财政
3、收支的具体来源和方向。o国家预算具有法律效力的文件n国家预算基本内容都是以预算法的形式规定的，预算的编制、执行和决算的过程也是在预算法的规范下进行的，国家预算编制后要经国家立法机构审查批准后方能公布并实施。o国家预算政府调节经济的重要工具n在市场经济条件下，当市场难以保持自身均衡发展时，政府可以根据市场经济运行状况，选择适当的预算总量政策，用预算差额去弥补社会总供求缺口，以保持经济的稳定增长。案例：看好13亿人的“钱袋子”预算审查，就是对政府如何花钱的监督，就是要为13亿中国人看好“钱袋子”。预算要“闯六关”。从会前两次初审，到大会期间代表审阅、财经委审查，从主席团会议通过审查结果报告，到大会
4、最终表决，国家预算要在全国人大“连闯”大大小小六道“关口”，才能最后得到批准。预算离我们有多远？预算离我们有多远？目前国家预算一年控制的支出总额已达4万多亿人民币，相当于一年人均财政负担3000多元。13亿公民成为国家预算体系的“利益相关者。预算是观察政府的主要窗口预算是观察政府的主要窗口通过预算可以了解政府从纳通过预算可以了解政府从纳税人手中拿了多少钱，钱花税人手中拿了多少钱，钱花到哪里去了？到哪里去了？编制预算是编制预算是”为钱购买的东为钱购买的东西进行斗争西进行斗争”“政府施政，虽悠悠万事，政府施政，虽悠悠万事，惟预算为大惟预算为大”2011年财政预算安排情况 汇总中央预算和地方预算安排
5、，全国财政收入89720亿元，增长8%，加上从中央预算稳定调节基金调入1500亿元，可安排的收入总量为91220亿元；全国财政支出100220亿元，增长11.9%。全国财政收支差额9000亿元，占GDP的比重由2010年的2.5%下降到2%左右。（二）公共预算的特征o预测性n在每个计划年度开始前编制，它是对计划年内国家集中资金进行分配，通过编制政府预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途作出主观的预测和设想。o法律性n国家预算经国家权力机关批准后方可实施，是具有法律效力的文件。政府预算必须由立法机关审核批准，并直接受立法机关的监督。o综合性n国家预算的内容决定了它能综合反映一国经济、社会的发
6、展情况。（二）公共预算的特征（续）o公开性n政府预算收支计划的制定、执行以及决算的全过程须向公众全面公开。o指令性n国家各级政府预算确定的各项收支指标，经国家各级权力机关审查批准后下达，各级政府、各部门、各单位必须严格执行。（三）预算的本质对稀缺资源的配置（1）费用论（成本论），持这一观点的学者认为，政府预算是实现公共服务的一种成本或投入，即公共服务费用，财政是政府资金供给的专门机构，或者称为“总账房”，其任务是为行政事业单位提供资金。（2）报酬论（购买论），这一理论公共部门和私人部门之间发生着商品和劳务的交换关系为前提。报酬论的基本观点有两个：税收是政府的价格，政府预算是购买各项具体公共产品
7、的价格。二二、公共预算的职能与分类、公共预算的职能与分类（一）公共预算的职能（一）公共预算的职能 （1）国家预算是财政分）国家预算是财政分配资金的主要手段配资金的主要手段 （2）国家预算具有调控）国家预算具有调控经济的功能经济的功能 （3）国家预算具有对社）国家预算具有对社会经济活动反映的职能会经济活动反映的职能（4）国家预算对经济运）国家预算对经济运行起着重要的监督作用行起着重要的监督作用 小结：小结：反映政府活动的范围和公共收支状况；对政府活动规模的控制。（二）公共预算的分类（二）公共预算的分类 1.o单式预算：在预算年度内将全部的财政收入和支出汇集编入一个表格，形成一个收支项目对照表。o
8、复式预算：在预算年度内将全部的财政收入和支出按经济性质汇集分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。国家预算自产生以来，其编制形式也在不断地发展和完善。从世界各国的实践看，国家预算主要有五种形式，即单式预算、复式预算、绩效预算、计划规划预算和零基预算。复式预算内容（格式）经费经费预算预算收入收入主要是税收、费收入等政府经常性收入支出支出是用于政府行政、文教国防等方面的经费开支资本资本预算预算收入收入主要是债务收入支出支出主要用于经济建设方面 o根据财政收支的不同性质分别编制预算。o能较明确地反映财政收支结构和活动效益。o编制复杂，需要较高的技术。o便于分析、决策和控制。
9、收 入 支 出预算科目预算数预算科目预算数一、税收收入二、三、收入合计收入合计上年结余收入一、一般公共服务二、三、支出合计支出合计年终滚存结余收入总计收入总计支出总计支出总计单式预算表（简表）单式预算表（简表）复式预算表（简表）复式预算表（简表）经常性预算经常性预算收收 入入支支 出出经常性收经常性收 入合计入合计经常性支出合计经常性支出合计经常性预算结余经常性预算结余建设性预算建设性预算收收 入入支支 出出经常性预算结余经常性预算结余建设性收入合计建设性收入合计建设性支出合计建设性支出合计建设性预算收支差额建设性预算收支差额收收 入入 总总 计计支支 出出 总总 计计1.以内容差别为依据：从
10、预算计划指标的选择分为增量预算和零基预算。o增量预算基数法预算：n财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的一种预算方法。（主要采用的方法）o零基预算：n计划财政年度预算分项支出指标的确定，只以对社会经济发展的预测和对当年各部门新增任务的审核为依据，不考虑以前财政年度各项支出的基数。二、公共预算的分类（续）二、公共预算的分类（续）增量预算和零基预算的比较：增量预算和零基预算的比较：o增量预算的优缺点n优点：保持了预算的连续性、工作量小、操作简便。n缺点：易造成预算支出的刚性增长、不利于控制财政支出和优化财政支出结构。o零基预算的优缺点n优点：预算编制依
11、据科学，按照具体情况考虑预算大小，有利于资金分配和节约支出。n缺点：预算编制的工作量大，费用较高。三、公共预算的分类（续）三、公共预算的分类（续）o绩效预算n以项目的绩效为目的，以成本效益分析确定的支出费用为基础而编制和管理的预算，重视对预算支出绩效的考察。o计划规划预算：n在绩效预算的基础上，依据国家确定的目标，着重按项目安排和运用定量分析方法编制的预算。n基本步骤是：o按政府确定的目标划分项目；o确定完成目标所必需的资源，o对选定的项目配置资源，在此基础上确定这部分资源的费用。二、公共预算的分类（续）二、公共预算的分类（续）o按预算内容分类总预算和分预算。o按收支范围分类普通预算和特别预算
12、。o按政府级别分类，中央预算和地方预算o按立法手续划分，本预算、临时预算和追加预算 三、公共预算的组成o预算收入 n国家为实现其职能，在预算年度内通过国家预算有计划地筹集的集中性财政资金。n税收、国有资产经营收益、专项收入、债务收入、行政性收费收入和罚款收入、其他收入。o预算支出n国家为实现其职能，对筹集的预算资金按照不同用途进行有计划的再分配，包括预算资金安排、供应和使用的全过程。n经济建设、社会文教、行政管理、国防、其他支出。四、公共预算原则预算原则 国家预算原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，是制定政府财政收支计划的方针。：一种预算原则的确立，不仅要以预算本身的属性为依据，而
13、且要与本国的经济实践相结合，要充分体现国家的政治、经济政策。一个国家预算的预算原则一般是通过制定国家预算法来体现的。五、公共预算体系中央中央县（自治县）县（自治县）设区的市（自治州）设区的市（自治州）省（自治区、直辖市）省（自治区、直辖市）乡（民族乡、镇）乡（民族乡、镇）国家预算一般按照“一级政权设立一级预算”原则建立相应的预算体系。中央预算由中央主管部门的行政事业单位预算、企业财务计划等组成。地方各级总预算由本级预算及所属的下一级总预算汇总组成。中央预算在国家预算中处于主导地位，地方预算在国家预算中居于基础性地位。国家总预算国家总预算中央政府预算中央政府预算地方总预算地方总预算预算收入预算收
14、入预算支出预算支出由中央各部门预算组成由中央各部门预算组成中央本级收入中央本级收入地方上解收入地方上解收入中央本级支出中央本级支出对地方税收返还对地方税收返还和补助支出和补助支出由各省、自治区、直辖市由各省、自治区、直辖市总预算总预算组成组成本级政府预算本级政府预算汇总下级汇总下级总预算总预算（地方政府预算）（地方政府预算）本级各部门预算本级各部门预算预算收入预算收入预算支出预算支出地方本地方本级收入级收入中央税收中央税收返还和补助返还和补助地方本地方本级支出级支出上解中上解中央支出央支出六、预算编制、执行和决算预算工作必须经过预算的编编制制、预算的审批审批、预算的执执行行、预算的调整调整以及
15、决算决算等阶段的整个过程。编制编制 审批审批 执行执行 调整调整 决算决算六、预算体系（续）o编制主体：由国家主管财政的行政机关负责进行。o编制程序：我国国家预算编制采取自上而下，自下而上，上下结合，逐级汇编的程序。说明：说明：o西方国家一般由行政部门编制（行政预算），立法机关编制较少（立法预算）o两种方式：n财政部门主持收入和支出编制（英德意日）n财政部门只负责收入编制，由另外预算机关负责支出预算（美国）同级财政部门上级主管部门基层单位（1）上：单位、部门提出概算（2）下：财政下达预算指标（3）上：上报单位、部门预算（4）下：审批预算我国的情况：财政部主持下的部门预算o部门预算：一个部门编制
16、一本预算的政府预算制度n财政部牵头 n各部门协作配合编制本部门预算报政府审定n地方政府将本级预算草案报国务院审批部门预算是一个综合预算，各种层面、事项均纳入其中，所有收支编在一本预算中，预算情况一目了然，便于审议与监督部门预算全面且详细地反映了各政府部门的收支情况，可规范财政秩序，有力克服低效浪费及腐败现象。（二）审批o在西方国家一般由议会审批，表决；o我国由人代表及其常委会及专门委员会对预算进行审批和监督n全面审查与重点审查相结合；n审查重点：是否量入为出、收支平衡，支出结构是否合理，是否有利于本地区经济发展。（三）预算执行o执行主体：n支出预算由各主管机关负责执行n收入预算则由税务机关和其
17、他有收入的机关执行o我国各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责，中央预算执行机构为财政部国库司。n国库是办理预算收入缴纳、支拨的专门机构，分中央国库与地方国库，均由各级人民银行经理。n各种财政收入资金集中缴入国库，支出所需资金则由国库统一支付 国库就是国家金库的简称，它实际是一个财政预算管理的组成部分，总的讲就是预算执行。财政部国库司成立于2000年，根据国库改革的需要成立的司局。一是预算执行；二是国家的国债管理；三是负责政府采购的监督管理。对预算执行的监督o由国家行政首脑领导的预算管理机构进行的监督，即财政监督；o由立法机构或对立法机构负责的专门监督机构对预算执行的监督，即审
18、计监督；n目的是监督行政机构是否依法执行预算。（四）预算调整o在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加，而发生的预算收支指标的增减变化。o预算调整按调整幅度不同，分为全面调整和局部调整。局部调整：n第一，动用预备费n第二，追加追减n第三，经费流用n第四，预算划转 “科目流用”或“预算支出科目之间经费流用”在不超过原定预算支出总额的情况下，由预算科目之预算科目之间间调入、调出和改变资金用途而形成的预算资金再分配。（五）政府决算o政府决算是经法定程序批准的年度政府预算执行的总结，它是预算年度内政府预算收入和支出的最
19、终结果，是政府经济活动在财政上的集中表现。o决算的编制是从执行预算的基层单位开始，自下而上，逐级编制、审核和汇总而成的。o政府决算包括中央决算和地方总决算，提请全国人民代表大会常务委员会审议。第二节 公共预算管理体制（一）预算管理体制的涵义o在特定的行政体制下，通过一定的方式调节政府间的财力分配的制度。o具体指是：国家在处理中央与地方以及地方各级政府之间的财政关系（财政收支和预算管理权限）的基本制度。（二）预算管理体制的主要内容（二）预算管理体制的主要内容 主要包括四方面：确定预算管理主体和级次；预算收支划分及其原则和方法；预算管理权限的划分；预算调节制度和方法，核心内容是政府转移支付制度。预
20、算收支划分及其原则和方法；预算收支划分及其原则和方法；预算收支的划分实际上是确定中央和地方以及地方各级政府各自的事权和财权。o收支划分的依据：各级政府的职责任务即事权事权是划分各级预算收支范围的基本依据。o收支划分的方法：体现在具体的预算管理体制模式中。o影响因素：国家结构、国体差异、效率比较。预算收支划分的原则预算收支划分的原则o第一，巴斯特尔的三原则侧重于支出：收益、行动（职能）、技术；o第二，塞利格曼的三原则侧重于收入：效率、适应（税基）、恰当；o第三，迪尤的二原则：效率和经济利益；o我国政府收支划分的原则：n第一，统筹兼顾，全面安排；n第二，财权与事权统一；n第三，权责相连，收支挂钩；
21、中央和地方支出责任划分的基本框架 责任归属责任归属支出项目支出项目中央中央中央、地方中央、地方地方、中央地方、中央地方地方国防、外交、外贸、金融和货币政策、国防、外交、外贸、金融和货币政策、管制地区间贸易管制地区间贸易个人福利补贴、失业保险、全国性交个人福利补贴、失业保险、全国性交通通环境保护、工农科研支持、教育环境保护、工农科研支持、教育地区性交通、卫生、供水、下水道、地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施（三）预算管理体制的变迁（三）预算管理体制的变迁 我国的预算管理体制呈现如下的变迁趋势：1、高度集中的预算管理体制1949-1953：高度统收统支的财政体制。2、以中央集权为主，适当下放财权的体制。1953-1979：统一领导、分级管理的财政体制。3、中央对地方实行多种形式的预算包干体制1980-1993：分级包干的预算管理体制。4、建立在分税制基础上的分级预算体制。1994以来：分税制财政体制。
