1、【内容提要】经济与社会的不断发展变化，也要求行政做出相应的改革以适应和推动其发展。行政改革是各个国家普遍关注的一个问题，也是行政学研究的重大课题。研究行政改革和探讨行政发展的基本趋势，对促进行政管理科学化和现代化有着重要意义。近年来我国也致力于行政改革与发展，尤其是在十八大全面深化改革以来，深化行政体制改革成为了国家和行政学界重要的关注的对象。如何建立起“权责一致、分工合理、决策科学、执行畅通、监督有力”的行政管理体制是我们行政改革的主要目标。第十六章 行政改革与发展第一节 西方政府改革的理论一、新公共行政学的理论二、新公共管理理论三、公共治理理论四、新公共服务理论第二节 国外政府的改革与实践
2、一、公共服务民营化改革二、政府改革自身内部的管理体制，建立企业家政府三、政府的分权化改革四、政府机构走向精简与效能五、公共部门人力资源的开发六、完善社会的福利制度第三节 中国政府机构的演进一、1982年行政改革的宪政起点二、党的十四大之前的行政改革三、党的十四大以来的行政改革四、十八大以来的行政体制改革第四节 中国行政改革的价值取向一、市场经济是我国政府行政改革的基础二、和谐行政的价值取向三、体现公平正义的价值取向一、新公共行政学的理论新公共行政学理论的主要代表人物是弗里德里克森（H.George Frederickson)等人。此理论主要依托当时的社会政治和政府的行政背景，重视对于人性的发展
3、和对行政伦理的研究。它摒弃了传统行政学中的权威主义和以效率为中心的取向。主要是主张民主行政，建立以公平为中心，对公众需要负责的民主行政。新公共行政学的理论观点主要在以下几个方面：主张公共行政的核心价值主要体现在社会公平和社会正义上。提倡应该把社会公平注入公共行政的目标和过程之中。强调了政治与行政之间应该处于一种相互关联、连续的状态。政府的组织形式对于公共服务的质量有至关重要的作用。应该以合理的适应的方式安排和构建行政组织结构与功能。构建一种新型的政府组织形态以利于组织的发展，倡导民主行政和实现顾客至上。它强调了公民参与政策的重要性。公民的积极参与是反对滥用权力和反对行政无能的重要手段。公民参与
4、公共政策制定和相关控制是民主行政的重要表现。二、新公共管理理论新公共管理（New Public Management）也被称之为管理主义，与它相近的称谓还有“后官僚制理论”、“市场化公共行政理论”、“企业化政府管理理论”、“服务行政理论”、“新治理”等等。它是产生于20世纪80年代，在思想方面的主要代表人物有胡德、奥斯本和巴泽雷等人。它是基于现代经济学和私营企业的管理理论与方法做为自己的理论基础，主张以企业家精神和顾客驱动来再造政府流程，以竟可能的克服政府管理的弊端，提高行政效率和公共服务的质量的理论。新公共管理的改革的意图是推行小政府，提高政府工作效率，提高公众对政府的信任。归结起来新公共管
5、理理论的基本观点主要是：在政府和社会关系上新公共管理主张顾客至上的价值理念，倡导一种“企业家型”的政府。在对政府的职能进行定位的时候，新公共管理理论认为政府应该是掌舵者而非划桨者，主张政府是公共政策的制定而非执行者。在管理的权能上，新公共管理理论极力主张分权，认为分权是高绩效行政组织的行政特点。在管理机制上，新公共管理提倡将竞争机制引入到管理当中，运用市场的力量来推动变革，改造政府。在人力资源方面新公共管理认为管理也是一门需要技能的事情。其中，重塑政府则是新公共管理核心思想的代表。并且新的公共管理理论在美国学者戴维.奥斯本和特德.盖布勒重塑政府一书中得到了升华。在书中将新公共管理的理论凝练为“
6、企业家政府理论”，并且提出了改革政府的十条原则：1、划桨转向掌舵。2、服务转向授权。3、垄断转向竞争。4、从规章到使命。5、从关注投入想关注结果转变。6、从官僚意识到顾客意识的转变。7、浪费到效益的转变。8、治疗转向预防。9、集权到分权的转变。10、政府转向市场。三、公共治理理论治理理论是20世纪90年代兴起的一种理论模式，虽关于治理理论的定义和内涵缺乏明确的界定，但在90年代以来，西方的政治家与经济学家赋予了治理新的含义，将其引入公共领域，对其做出了新的界定，形成了公共治理理论，并成为影响当代西方国家行政改革的一个重要的理论。治理是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和
7、。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。其基本主张强调治理主体既可以使公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认可之上的合作。公共治理它的最大的特点在于：它是一个过程，而非是规则；它是一种协调不是一种控制；它涉及的主体多元包括公共部门也包括私人部门；它是一种持续的互动而不是一种正式的规则。依照上述的综述和具体的归纳总结，公共治理的主要观点有：关于减少过多规制的观点。关于合作与协商的观点。关于出租合同的观点。关于竞争与分权的观点。四、新公共服务理论新公共服务的提出时对传统的公共行政理论与新公共行政理论反思的结果。它
8、是一种更加关注公民权利、民主价值、公共利益和政府服务的心理论，也是当代行政改革的重要理论之一。新公共服务所提倡的主要的理论观点主要包括以下几个方面：公共行政以及领导的只能主要在于服务而非掌舵。公共利益应该是政府的目标而不是政府的副产品。发现公民的现实需要和主要诉求，进而有效解决公民所关注的主要问题。确保公共利益处于支配地位，确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程符合正义、公正和公平的民主规范。要有战略性的思考和民主的行动。关于服务于公民而不是服务于顾客的观点。主张公共行政组织应该尊重人、重视人。超越企业家精神，提倡公民权利和公共服务的观点。一、公共服务民营化改革公共服务民营化改革的实质是将市
9、场力量与竞争机制引入到公共服务提供中，也就是从根本上打破政府垄断提供公共服务的局面。将“生产”和“提供”产生一种分离。也强调了在资源配置的过程中更多的依靠市场的力量，更少地依靠政府的力量。公共服务民营化改革成为20世纪80年代大多数国家改革的主要内容。新西兰前财政部长格雷厄姆.斯科特认为，在这个改革阶段，政府改革的主要内容是使政府推出航空、电信等商业领域。自撒切尔政府上台以后，英国就进行了大张旗鼓的改革。人们也通常认为英国是最先实行民营化改革的国家。撒切尔政府改革涉及的领域涉及宇航、航空、能源等领域，并且在电信、电力和供水等领域打破了行业垄断，鼓励其他所有制企业进入。公共服务市场化、社会化的实
10、质就是政府充分利用市场机制，提高公共服务的质量，降低公共服务的成本。公共服务的社会化主要就是政府授权社区并鼓励社会提供各种内容和形式的公共服务。二、政府改革自身内部的管理体制，建立企业家政府当代行政管理改革中，关注企业文化在政府当中的引入，改造公共组织文化，建立企业家政府，推行公共服务的社会化与市场化。在建立企业家政府方面的措施主要包括以下两个方面:一是利用市场和社会的力量，推行公共服务市场化。二是引进企业文化改革行政体制，提高政府管理效率与水平。三、政府的分权化改革行政改革往往都会引起中央政府与地方政府之间的纵向放权。中央政府的放权主要是指中央政府将若干的权利（法制规定、财权、项目管理权、人
11、事权）等下放到地方政府，从而使地方政府较以前有更大的权利。这种分权化的改革在内容上主要表现在三个方面：在决策上，与传统的自上而下的分权模式不同，主张通过自下而上的分权方式进行决策，充分发挥大家的力量，让底层机构和人员在政府中有更大的积极性和创造性。在组织结构上，主张以扁平的较少的层级来替代原来的复杂的层级制。压平层级制组织发展，减少管理层次，缩小上层与低层的沟通距离。在组织内部推行管理技术的创新。特别是强调全面质量管理，强调小组化、集体化、以小组和集体为单位，进行评估和奖励等。四、政府机构走向精简与效能政府在机构方面的改革，走向精简与效能主要是指对政府部门的机构重组和职能重塑。在各个国家进行机
12、构的改革当中，虽然改革的侧重点有所不同，但是一个显著地趋势是通过“大部制”改革，将职能相近、相似和交叉的部门整合到一个部门之中，目标是精简政府机构、减少横向协调困难、增强首长对各个部门的直接控制。五、公共部门人力资源的开发西方国家在公务员制度改革方面，总体上是朝向公共部门人力资源管理开发方向发展。其内容主要包括：（一）放松刚性的管理。（二）精简人员，对公务员进行管理 六、完善社会的福利制度解放以来我国先后经历了多次的机构改革。为了更好的适应经济、政治的发展变化，我国主要通过了7次大的机构改革。在现有的研究成果看来，中国行政改革主要有“三大主题”与“四条主线”即以打破计划体制，转变政府的职能和建
13、立宏观调控体系为主题，以政府机构改革、干部人事制度改革、中央与地方权限调整和加强行政法制建设为主线，循序推进。一、1982年行政改革的宪政起点1982年党的十二大召开，并确定了改革开放的基本路线。在同年底1982年宪法颁布，成为了行政改革的宪政起点，在期间重新确定了中国的国家机构的体系。1982年宪法的建立，有着深刻的含义和意义。它的颁布恢复和完善了国家机构设置，在此基础上健全了国家的行政体制。它的内容主要包括:坚持国务院的领导体制，但是实行行政首长负责制，在国务院中就是首长负责制。恢复了乡政权的设置，结束了长久以来的人民公社体制确立了村民的自治制度。其具体是在农村实行村民委员会制度，在城市是
14、居民委员会制度。废除了领导终身制，在国家领导当中实行任期制，清楚的规定了国家领导人实行限任制，即连续任职不得超过两届完善了民族区域自治制度，坚持民族区域自治制度，扩大了民族自治机关的自治权，使这一项制度得到了完善。创立了特别行政区制度。由于这个制度预设，为日后的香港、澳门顺利回归准备了宪政条件二、党的十四大之前的行政改革二、党的十四大之前的行政改革1982年到1992年，党的十二大召开到党的十四大召开，是中国改革的一个重要阶段。主要是处于计划经济体制下的改革阶段。在这个阶段，全党和全国的工作重心已经转移到了经济建设方面，这也为进一步的行政改革创造了一个良好的环境。但是这一时期的改革，带有了自己
15、明显的清理“文化大革命”遗留问题的特点。在管理体制的方面，所采取的主要措施是“简政放权”，要充分的调动起各个地方，各个生产主体的积极性。在具体的实行方面主要按照两大原则来进行：即一方面按照“统一领导、分级管理”的原则，明确中央与地方的关系；另一方面，明确提出改革政企关系，实行政企分开的改革目标。与此同时，还恢复了乡政府体制。在机构改革方面，1982年提出了一个新的概念：“机构改革”，这与之前的“机构精简”有了很大的区别。并在改革方面明确提出要以明确机构任务和职责范围的基础上进行改革。1988年的改革提出以转变政府职能为关键，要求政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职
16、能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主转向间接管理为主。同时对国务院机构进行了改革，强化综合部门、经济调节部门、监督部门、和社会保障部门，适当弱化专业管理部门。在本次改革中政府增强了宏观调控的职能。在改革实践中，本次的改革不仅仅是单纯的精简机构，而是根据具体的情况，对政府机构有增有减。具体来说就是使政府机构的设置更加科学化和与实际相结合。总体来说，这一阶段的改革为社会主义市场经济体制的建立创造了条件。虽然这个时期的改革还没有走出精简膨胀的怪圈，但是在“党”的十三大以后，能够明确提出行政改革的目标，并能够涉及“职能转变”这个核心问题，就是改革逐步深化的
17、标志。三、党的十四大以来的行政改革党十四大以来的行政改革，主要是指1993年、1998年、2003年，以国务院换届为契机展开的三轮改革。这三轮改革都是以建立了社会主义市场经济为背景的，这也凸显了，这次改革的突出特点就是以“转变政府职能”为核心，以制度创新为重点。在每一轮的改革当中，都有一个具体的目标，这也使这次改革与之前的改革有了很大的不同。1993年到1995年的改革主要体现在机构的改革。在党的十四届二种全会通过了党政机构改革方案，提出了党的改革的主要的指导思想是：以建立适应社会主义市场经济体制和加快市场经济发展做为机构改革的目标，以政企分开和精简、统一、效能为原则，以转变政府职能为改革重点
18、。以此同时也推行国家公务员制度为重点。并主要在机关、事业、企业人事制度方面进行改革，并适应建立现代企业制度需要，探索国有资产管理制度。1998年的改革是历次改革当中，力度最大、范围最广、涉及面最多的一次改革。它在机构变化、人员调整方面是历次之最。根据党的十五大精神，改革目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，完善国家公务员制度，建设高素质专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场晶晶体制的中国特色行政管理体制。其改革的基本原则是：1、按照市场经济的要求来转变政府的职能，实现政企之间的分开。因为建立了社会主义的市场经济，所以政府的职能要符合这个大的背景，以市场经济的发展为主
19、要目标。转变政府职能以适应其发展。在此也把政府职能转变到：宏观调控、社会管理和公共服务方面，把生产经营权利交给企业。2、按照精简、统一、效能的原则来对政府的机构进行调节，达到精兵简政的效果。3、权责一致的原则。按照权责一致的原则调整政府部门的职责权限，划分部门间的职能分工。最大限度的避免多头领导，政出多门的现象。4、按照依法治国和依法行政的要求，加强行政体系的法律建设。党的“十六大”报告的提出为2003年开始的改革做了一个很好的规划，提出了行政改革的必要性。本次改革目的在于解决行政管理体制中的突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。在十六大报告中还第一次明确的将政府的职能定义为
20、“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。为此，提出改革的目标是：形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革重点是：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。四、十八大以来的行政体制改革根据党的十八大内容，其为我国行政改革的后续工作指明了方向，明确了任务，主要有如下五方面的内容：（一）转变政府职能，加强政府的公共服务。十八大主要强调了要强化政府的公共服务职能。提升政府的公共服务职能将是当前和今后政府职能转变的一个重要的方向。也是这次行政改革的而最为重要的根本任务，必须坚持强化政府的公共服务职
21、能方向。在具体的措施上讲以公共服务均等化为突破口，缩小不同地区之间的基本公共服务差距，缩小不同群体之间的基本公共服务差距，提高农村基本公共服务水平，提高基本公共服务的质量和水平。在具体的措施上，是进一步推进政企分开。政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。（二）优化政府组织结构，推进大部制改革我国大部制改革的探索始于2008年。但是这一改革却远远还没有达到理想的效果。在今后的改革中，对于大部制的改革仍是重要的一方面。在已经推行大部制但尚未整合到位的部门，要继续推行并整合到位；在应该实行大部制的部门应该按照建设服务政府的要求和组织法，适时推行大部制体制改革，明确改革服务的职责分工，减少职责的
22、交叉。走出精简-膨胀-精简的怪圈。（三）进一步调整中央与地方的关系十八大以来的行政体制改革，加大了政府的改革力度。也包括在政府的权力的下放和分权。要做好公共服务型的政府，理顺政府之间的关系，政府与社会市场之间的关系是极为重要的。尤其是要理顺中央和地方政府之间的事权与财权关系。在今后的改革当中，这方面的主要内容是：推进省直管县的改革。要实行省直管县，必须对各个省、县的具体情况进行深入的调查研究，在此基础上做出深入的规划，搞好改革的顶层设计，而后稳步的实施。进一步明确中央和地方政府的事权和财权。在中央和地方政府职责权限不够明确，甚至是出现错位的情况下，要想使公共服务的均等化能够顺利的实现，就必须要
23、抓紧加快划分并确定中央和地方政府的事权与财权。推进象征和街道的改革，加快县政体制创新，强化公共服务职能。（四）加强政府自身的建设政府自身的建设与发展，关乎整个行政改革的成果。建设人民满意的政府也离不开政府自身的自我净化。所以政府应该根据现在的实际情况以及着眼于未来，对自身不断完善。推动政府自身的创新能力建设和革新性建设，是政府不断与时俱进的一个重要品质。（五）积极稳妥的推进事业单位的改革当前推进的事业单位改革最大的特点就是分类推进。所谓分类，大体上就是行政类、公益类和生产经营类。在这三大类中，各自又有更具体、更细致的分类。基本原则就是，承担行政职能的事业单位将行政职能回归行政机关；从事生产经营
24、活动的事业单位转企改制；公益类的事业单位将或转为民间组织或转为“公立事业法人”。通过改革来将事业单位健康持续发展。一、市场经济是我国政府行政改革的基础市场经济的特性与政府改革的内在价值联系体现在以下几个方面：（一）自由竞争的市场经济是以公平竞争、等价交换为原则的经济。（二）建立公开、公正、公平的行政环境，能够有效履行政府职能。（三）充分尊重、支持和保护独立经济法人的“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的主体地位，并相应在市场准入、融资渠道、进出口贸易权、结汇权等方面实行普惠制。二、和谐行政的价值取向（一）和谐行政的内涵和谐行政也包括其内部各要素之间，以及内部各要素与外部要素之间的相互和谐。和谐行政的外延，从其内部来讲，包括各级政府之间，政府内部的部门之间以及政府中的人员之间的和谐关系。从外部来讲，则包括政府与社会、企业、非政府组织、政府人员与民众之间的关系。因此从这个角度看，和谐行政的内涵就是保持各种关系的协调发展。（二）和谐行政的原则1.以人为本。2.创新性行政。3.责任行政。（三）和谐行政的价值导向1.民主与法治。2.公平正义。3.安定有序。三、体现公平正义的价值取向三、体现公平正义的价值取向实现社会的公平正义我们还需要做多方面的努力，也要理清中国的一些实际情况。（一）公共政策能力。（二）行政管理能力。（三）社会服务能力。
