1、伏季休渔制度主要问题及伏季休渔制度主要问题及解决方法解决方法主讲：陈芃州 2007250026制作：俞佳伟 2007250027l1、什么是伏季休渔制度？、什么是伏季休渔制度？伏季休渔，是经国家有关部门批准、由渔业行政主管部门组织实施的保护渔业资源的一种制度。它规定某些作业在每年的一定时间、一定水域不得从事捕捞作业。因该制度所确定的休渔时间处于每年的三伏季节，所以又称伏季休渔。伏季休渔制度存在的问题1.捕捞强度居高不下捕捞强度居高不下2.经济渔业生物的种群结构并未得到改善经济渔业生物的种群结构并未得到改善3.渔业生物的群落结构并未得到好转渔业生物的群落结构并未得到好转4.新的资源利用和渔场秩序
2、不合理的状况新的资源利用和渔场秩序不合理的状况5.现行的渔政执法管理体制和以费养政的管理模式严重制约伏休工作的现行的渔政执法管理体制和以费养政的管理模式严重制约伏休工作的顺利实施。顺利实施。6.渔政执法管理手段落后、渔政管理信息化建设严重滞后渔政执法管理手段落后、渔政管理信息化建设严重滞后7.伏季休渔管理制度不尽完善伏季休渔管理制度不尽完善8.社会各界对伏季休渔管理工作的重视和关注程度不高社会各界对伏季休渔管理工作的重视和关注程度不高9.休渔效果难以逐年累积休渔效果难以逐年累积1.捕捞强度居高不下捕捞强度居高不下 休渔的增产效果仅局限于当年虽然我国近年来实施了渔船指标双控制度，但由于已有渔船基
3、数大，再加上捕捞技术的提高，我国海洋捕捞强度远远超过了渔业资源的再生能力，渔业资源持续衰退之势仍难以扭转。休渔为渔业资源争得了休养生息的机会，虽可使部分时段和海域的资源状况有所好转，但由于管理体制不到位，加上受利益驱使，开捕后捕捞强度不但没有得到很好的控制，反而呈现出反弹，休渔期间增多的鱼类资源补充群体经不起开捕后过于强大的捕捞力量的冲击，能残存到第二年参加繁殖的剩余群体数量为数不多，休渔的资源养护成果一般在开捕2 3个月后便难以维持，其恢复资源的长期功效难以显示。因此说，在现有捕捞强度居高不下的情况下，伏季休渔措施在一年中仅仅起到了对资源的短暂“养大”作用，而真正意义上的对资源的恢复作用难以
4、实现。2.经济渔业生物的种群结构并未得到改善经济渔业生物的种群结构并未得到改善 就伏季休渔制度实施的长期效果而言，虽然伏季休渔制度的实施使东海区渔业资源数量有所恢复，并带来了渔获量和单位时间渔获量持续数年增长的结果，但由于捕捞力量的连年递增，其对恢复资源的种群结构功效并未得到体现和质的提高。以东海区小黄鱼监测资料为例，伏季休渔实施前的1992年1994年7月9月监测时间段，小黄鱼的渔获组成主要由当年生幼鱼和1龄以上鱼两股群体组成。其中，当龄鱼的幼鱼比例（大量实验观察小于130mm）为43.14%，体长大于初次性成熟140mm 标准的剩余群体比例为56.86%。而最近的7 月9 月监测时间段，小
5、黄鱼的渔获组成绝大多数为当年生幼鱼，其比例高达74.64%，剩余群体比例仅为25.36%。3.渔业生物的群落结构并未得到好转渔业生物的群落结构并未得到好转 现今的渔业生物群落结构与伏季休渔制度实施前相比已发生了较大的变化，以东海北部为例，这种变化趋势客观上表现为渔业生物群落结构正朝着愈加脆弱的方向发展。具体表现特征为优势种类由20 世纪60 年代的底层优质鱼类，转变为80 年代的中上层鱼类，随后转变为现在底层和中上层鱼类均较少，群落结构简单的状况；鱼类生物多样性指数均呈现由1964 年到1982 年升高，随后又逐渐降低的趋势；鱼类群落长度谱呈现小型种类和小个体增多，大个体减少，且长度范围变小的
6、趋势；渔业生物的营养级水平与1985 年相比有了很大程度的下降，如小黄鱼、蓝点马鲛、海鳗等营养级由1985 年时的4.3、4.6、4.6 分别降至目前的3.61、3.41、3.61。4.新的资源利用和渔场秩序不合理的状况已显现新的资源利用和渔场秩序不合理的状况已显现 由于伏 季休渔开始主要针对的是拖网和帆式张网作业，因此伏季休渔初期，渔民更多地是转产于拖虾渔业，其次是转产于围网、流刺网，再次是最近几年发展起来的笼捕作业。这些作业的转产尽管自行化解了东海区渔业行政部门长期难以解决的渔业结构调整问题，并对维持东海区海洋捕捞产量的持续增长、渔民收入的增加和渔区社会经济的稳定起到了一定的作用，但是随着
7、拖虾渔业也被列入休渔范畴后，受利益的驱使，近年来流刺网和笼捕作业规模出现了急剧增加的现象。流刺网作业放网越来越长，有时达到数十公里，网目越来越小，而且由单重发展到了三重（甚至还带有网囊），小网目刺网特别是三重刺网在沿海（沿岸）大量捕捞幼鱼、幼蟹，对渔业资源的损害越来越大；因此，其对资源和渔场秩序的破坏影响已不容忽视，作业结构变化后的新问题和新矛盾正在逐渐显现出来。5.现行的渔政执法管理体制和以费养政的管理模式严重制现行的渔政执法管理体制和以费养政的管理模式严重制约伏休工作的顺利实施。约伏休工作的顺利实施。当前由于渔政执法机构绝大多数属差额管理或自收自支的事业单位，一直未纳入公务员序列或参照公务
8、员进行管理，执法经费和人员工资未列入各级财政盘子，人员工资和管理经费支出主要来源于所收取的渔业资源费、渔业资源损失赔偿费和罚没款。随着渔业资源衰退、各项规费的收取难度越来越大，渔政执法人员的工资都难以保障，管理经费更无从谈起。特别是对于伏休管理这项政策性强、持续时间长、管理密度高、执法强度大的系统管理工程来讲，这种以费养政的尴尬现状，很难保障伏休管理工作的有效开展。6.渔政执法管理手段落后、渔政管理信息化建设严重滞后渔政执法管理手段落后、渔政管理信息化建设严重滞后的现实是影响伏休管理整体效果的一大制约因素的现实是影响伏休管理整体效果的一大制约因素。部分渔政船、执法车设施落后，超期服役，抗风性差
9、、安全系数低，自身安全难以保障，更无法满足伏休管理工作的需要。另一方面，由于船多分散，渔港众多，虽然规定所有应休渔船必须进港集中，不得擅自离港或转移停泊地点，不得从事加水、加冰、加油活动，但由于渔政管理信息化系统建设滞后，无法对渔船进行信息化和动态化管理，使部分渔船逃避监管，违规出海。7.伏季休渔管理制度不尽完善伏季休渔管理制度不尽完善 部分渔具不休渔，各类渔船休渔时间不一致，是影响伏季休渔管理工作的一大制度性制约性因素。如由于伏季休渔限制的是拖网渔船作业，并未限制拖虾作业，于是大量渔船进行了作业调整，其中绝大部分转产拖虾作业，导致拖虾渔业的捕捞强度连年攀升。部分不参与休渔的渔船的生产行为，极
10、易造成其他应休渔渔船的攀比违规，影响了伏季休渔工作大局，给伏休管理带来很大难度，严重影响伏季休渔的整体效果。8.社会各界对伏季休渔管理工作的重视和关注程度不高社会各界对伏季休渔管理工作的重视和关注程度不高 没有真正实现由行业管理向综合管理，由部门行为向政府行为的根本性转变，管理中渔政部门单兵作战，是影响伏休效果的一大社会性制约因素。如对市场的检查、对供油供冰企业的检查中，往往需要工商等部门的配合，但工商部门只负责对其合法证件持有情况进行检查，渔政部门对其查处难度很大。9.目前休渔效果仅仅体现在休渔后的两个月内，在强大目前休渔效果仅仅体现在休渔后的两个月内，在强大的捕捞压力下，休渔效果难以逐年累
11、积。的捕捞压力下，休渔效果难以逐年累积。由于捕捞能力并未减少。伏休后，由于资源出现好转迹象，受经济效益驱使，捕捞强度不但没有得到控制，反而进一步恶性膨胀，每年开捕时，蓄势待发的渔船便倾城而出，对鱼类杀伤力极大，伏休带来的资源好转效果，当年就被秋冬汛强度巨大的狂捕猛捞一扫而光。解决方案及建议1.进一步提升伏季休渔的社会影响力进一步提升伏季休渔的社会影响力2.进一步理顺渔政执法体制进一步理顺渔政执法体制3.进一步完善伏季休渔管理制度进一步完善伏季休渔管理制度4.将获得的燃油经费补贴与伏季休渔表现挂钩将获得的燃油经费补贴与伏季休渔表现挂钩5.坚持投入和产出控制相结合，切实落实捕捞限额制度坚持投入和产
12、出控制相结合，切实落实捕捞限额制度6.重视三渔问题，促进渔业水域的生态文明重视三渔问题，促进渔业水域的生态文明7.加强渔政管理能力建设，提高执法水平加强渔政管理能力建设，提高执法水平8.加强渔业资源调查研究力度，增强渔业管理的科学性加强渔业资源调查研究力度，增强渔业管理的科学性1.1.进一步提升伏季休渔的社会影响力。进一步提升伏季休渔的社会影响力。建议国家有关部门积极争取国务院对伏季休渔管理工作的重视和支持，以国务院名义主持召开全国性的伏季休渔管理工作会议或以国务院办公厅的名义下发关于加强伏休管理的规范性文件，对伏休工作进行统一部署和要求，各省（自治区、直辖市）也要争取以省（自治区、直辖市）政
13、府的名义召开会议或下发文件，以此来进一步提高各级党委、政府对伏休工作的重视程度。在伏休期间成立渔业、工商、公安等部门组成的伏季休渔管理工作指挥部，形成各部门密切协调、齐抓共管的良好局面，真正将伏季休渔工作由部门行为变为政府行为，由行业管理变为综合管理。2.进一步理顺渔政执法体制。进一步理顺渔政执法体制。建议各级政府尽快将渔政执法队伍纳入公务员序列或依照公务员进行管理，渔政执法经费列入各级财政计划盘子。要不断增加对渔政机构的经费投入，实行收支两条线。同时在伏休期间成立伏休专项基金，避免渔政机构因执法经费严重短缺而影响管理工作正常开展。3.进一步完善伏季休渔管理制度。进一步完善伏季休渔管理制度。本
14、着有利于保护渔业资源、有利于实现渔业资源可持续利用、有利于渔业经济可持续发展的原则，进一步完善伏季休渔管理制度，制定统一的伏休政策，将各类网具全部纳入休渔范围，做到休渔时间、休渔区域、休渔类型“三统一”，便于统一管理。要逐步实行生产渔船作业单一化，控制一船多具、多种作业。要逐步创造条件，在伏休后积极实施海洋捕捞“负增长”计划，尽快实施捕捞限额制度，巩固伏季休渔成果。4.4.将获得的燃油经费补贴与伏季休渔表现挂钩。将获得的燃油经费补贴与伏季休渔表现挂钩。利用已用柴油补贴与海洋监管相结合的杠杆调节手段，推进渔民在休渔期间遵纪守法，对违反或不服从管理的渔民，将根据具体情况进行经济制裁，扣减补贴经费，
15、甚至取消当年或者数年的发放资格。海洋伏季休渔制度作为我国依法保护渔业资源的一项重要管理制度，是贯彻科学发展观和实现渔业可持续发展的重大举措。国务院近期批准实施的中国水生生物资源养护行动纲要中强调，要坚持和不断完善海洋伏季休渔制度。只要按照党的十六届五中全会和国务院关于印发中国水生生物资源养护行动纲要的通知要求，不断完善伏季休渔制度，继续强化管理措施，切实提高伏休质量，就一定能够实现我国渔业经济全面、协调、可持续发展。5.坚持投入和产出控制相结合，切实落实捕捞限额制度坚持投入和产出控制相结合，切实落实捕捞限额制度 在渔业管理政策措施方面，继续巩固和完善我国既有的海洋捕捞渔船“双控”、伏季休渔、禁
16、渔区、海洋捕捞零增长、产卵场保护等卓有成效的渔业管理措施，在此基础上应进一步拓展制定并尽快出台实施相关新的行之有效的渔业管理措施。（1)投入控制层面。强化渔业许可制度，增补捕捞渔民资格和投入资本的审查规定、专业渔船渔法许可制度、专用渔具材料和网目选择性规定；修改制定切实可行的渔船报废制度；增补重要经济渔业资源种类的产卵场保护规定。（2）产出控制层面。增补并细化渔获物最小可捕标准规定；在高新技术的支撑下，重建渔捞日志（自动）填报制度；在条件相对成熟的海区，试行单鱼种T A C 管理制度。6.重视三渔问题，促进渔业水域的生态文明重视三渔问题，促进渔业水域的生态文明在渔区社会经济和渔业水域生态文明方
17、面，应高度重视三渔问题，切实做好沿海渔业社区的产业结构调整作，增加渔民收入，促进人与自然的和谐发展。（1）社会经济层面。建立实质性的渔获物产销市场经济体系，保证捕捞渔民的劳动所得；加强渔港的功能建设，重视“鱼”文化的挖掘与宣传，促进渔区的二、三产业发展；重视渔民子弟的教育问题，努力提高渔区人口的整体文化素质，倡导精神文明与产业文明。（2）渔业水域生态文明层面。建立以生计渔业为内涵的沿岸渔业管理模式，鼓励渔区成立渔业协会实行自我监督管理；继续积极开展渔业资源的增殖放流活动；继续大力鼓励与扶持人工鱼礁建设，并以此为基础发展休闲渔业。7.加强渔政管理能力建设，提高执法水平加强渔政管理能力建设，提高执
18、法水平（1）渔业管理体制改革层面。建议国家深化现有渔业分级管理体制的改革，建立有效的问责制度，授予国家渔业行政管理部门对地方重要渔业管理岗位的人事任免否决权，切实消除地方保护主义与执法不公现象；建议国家将现有的渔政管理人员统一纳入公务员管理体系，免除渔政执法人员的生活保障之忧，消除以罚代管的现象。（2）执法手段层面。建议国家增加投入，保障渔政人员的野外执法能力；在县级以上渔政管理部门，建立并使用作业渔船实时监控系统，增强违规案例处置的目的性，降低执法成本。（3）渔政人员自身管理层面。定期开展职业培训，提高执法人员的业务素质；对渔政执法人员进行考核上岗，提高综合执法水平。8.加强渔业资源调查研究
19、力度，增强渔业管理的科学性加强渔业资源调查研究力度，增强渔业管理的科学性（1）渔业资源调查与评估层面。建议国家将渔业资源监测调查事业列入年度财政预算，坚持渔业资源的长年常规调查；相关科研单位每年应针对特定的海域、特定的资源种类提出资源状况评价报告和生物学可允许捕捞量。（2）渔业资源的基础研究层面。深入对渔业生态系统的功能及其演变过程进行研究，特别应注重对重要经济鱼种的产卵生态、索饵生态的跟踪监测研究；重视重要经济渔业资源的种群生物学动态研究；加强渔业生物多样性的研究。（3）渔业管理应用研究与战略研究层面。注重对渔业管理信息化工作的辅助研究；注重我国渔业产业结构的跟踪调查，重视渔业可持续发展的宏
20、观战略研究。十余年伏季休渔制度的有效实施，凝聚了我国渔业管理、生产、科研教育以及各级政府乃至全社会的大量心血、汗水和智慧。实践证明，该制度是维系我国现有渔业资源基础的一项最为成功、最为有效的管理措施，对我国现阶段海洋渔业的发展和结构调整功不可没。尽管该制度的管理效果还存在着种种局限性，但是随着国家的整体经济快速稳步发展，随着中央倡导的科学发展观、建设资源节约型和环境友好型社会的战略部署进一步落实，这些问题一定会在今后的渔业实践中逐步加以消化解决，不远的将来一定会迎来一个人与自然和谐共处的中国海域。为此，要实现我国今后海洋渔业的可持续发展，除继续强化与巩固现有的伏季休渔以及其它相关管理措施所取得的成效外，还应该从更广的范围、更多的层面来统筹开展我国的渔业管理和科研工作。我国今后海洋渔业的可持续发展我国今后海洋渔业的可持续发展谢谢！2009年12月12日演讲：BOTE制作：jewelThank you Thank you Thank you掌声在哪里？黄渤海休渔恢复之日（视频）
