1、政府债券登记托管结算管理办法学习解读2023年政府债券登记托管结算管理办法2023年8月4日，财政部发布政府债券登记托管结算管理办法（以下简称办法），办法旨在规范政府债券登记、托管和结算行为，保护投资者合法权益，防范政府债券市场风险，最终促进政府债券市场高效运行。第一部分：办法的出台背景政府债券主要包括国债和地方政府债，其中地方政府债券存量规模已超越国债成为我国债券市场的第一大品种，针对政府债券构建一套统一、完善的监管制度和业务规则体系具有重大的意义。政府债券在中国债券市场中始终有着举足轻重的核心地位，1995年人民银行法规定央行不得向政府财政透支，国债自此成为了国家弥补赤字的主要手段，尤其在
2、亚洲金融危机、全球金融危机、新冠疫情等全球系统性风险中，国债已然成为政府加强逆周期宏观调控的重要抓手。2015年新预算法颁布后，地方政府债券自此实施余额限额管理，地方政府可在财政部和地方人大批准的限额内自行发债、自行偿还。时至今日，地方政府债已成为支持地方建设的主要融资工具，不仅在期限结构、区域品种上不断丰富，存量规模上也已超越国债成为中国债券市场的第一大品种。根据Wind披露的最新数据，截至2023年8月7日，银行间、交易所、柜台三大债券市场存量债券总规模达149万亿元，其中地方政府债和国债余额为37.98万亿元、26.67万亿元，占比分别为25.47%、17.89%。此次办法是在2022年
3、财政部有关通知基础上的进一步衍生和细化，将成为政府债券监管制度、业务规则体系建设的重要一环，是市场长期高效安全运行的必要保障。2022年6月，财政部印发关于明确政府债券托管管理要求的通知（以下简称通知），强调政府债券托管应遵从集中统一、一级托管、底层穿透的三项原则，同时明确中央国债登记结算有限责任公司、中国证券登记结算有限责任公司是财政部委托开展政府债券托管业务的指定机构。此次办法在通知的基础上进一步衍生和细化，不仅明确了财政部作为政府债券各项业务的主管部门地位，同时也确认了托管机构的职能范围，并针对政府债券的登记、托管、结算等具体业务流程落实了详实的制度安排。第二部分：办法的主要内容办法首先
4、明确了财政部在政府债券全业务流程中的主管部门地位。办法明确，财政部是政府债券登记、托管和结算业务的主管部门，对政府债券登记托管结算机构开展政府债券登记、托管和结算业务进行监督管理。未经财政部授权，任何机构不得擅自开展政府债券登记、托管和结算业务。其次，办法落实了政府债券登记托管结算机构的具体职能，除覆盖登记、托管、结算三项基本业务外，也涉及设立维护、统计分析、信息咨询等内容。办法规定政府债券登记托管结算机构除需履行政府债券登记、托管、结算职能外，也需对政府债券账户和政府债券持有人名册进行设立和维护，同时负责统计政府债券数据、监测政府债券市场运行情况，并根据主管部门要求提供与政府债券登记、托管和
5、结算相关的信息以及查询、咨询、培训服务。此外，针对业务开展过程中所涉及到的信息保管、资料保密及收费标准等事项，办法也给予了具体标准和相关指引。财政部对官方政府债券收益率曲线的代编机构、方法、数据源等内容有统一管理权，投资者判断行情、开展交易将有更公允、精确的参考基准。办法明确财政部是官方政府债券收益率曲线（包括财政部-中国国债收益率曲线和财政部-中国地方政府债券收益率曲线）及政府债券估值业务的主管部门，具体包括对曲线的代编机构、结构内容、编制方法、数据源信息、发布范围、推广应用等进行统一管理。办法实施后，此条规则（第二十二条）将利于财政部对政府债券指数、收益率进行统一监督管理，投资者判断行情、
6、开展交易将有更公允、精确的参考基准。托管方面，政府债券托管将实施集中统一、一级托管、底层穿透的托管制度，投资者合法权益将得到最大程度保护。办法明确政府债券实行集中统一、一级托管、底层穿透的托管制度，投资者需通过在政府债券登记托管结算机构开立的政府债券账户实名持有政府债券。针对资产管理产品和专项资金，办法特意明确托管机构应为每个资产管理产品或者专项资金单独开立债券账户，不得出租、出借或者转让，保障投资者对其持有的政府债券单独享有所有权、处置权和收益权。结算方面，政府债券结算可采用全额、净额等结算机制，结算资金应存放于专门的清算交收账户，对保证金、担保物等则应严格分户管理、杜绝挪用。经财政部同意，
7、政府债券登记托管结算机构可采用全额结算、净额结算等结算机制提供结算服务。而政府债券登记托管结算机构收取的结算资金应存放于专门的清算交收账户，保障交易顺利达成。同时针对交易结算过程中收取的保证金、担保物等资产，政府债券登记托管结算机构应将其与自有资产隔离，严格分户管理，不得挪用。第三部分：办法的重要意义办法对政府债券市场的积极意义。7月24日，有关领导提出“要更好发挥发挥政府投资带动作用，加快地方政府专项债券发行和使用”，此次办法旨在基础制度层面完善市场建设，助力政府债券充分发挥宏观调控工具的核心效能。总结来看：一是确立财政部的主管地位，财政部将对政府债券登记、托管、结算等业务进行监督管理，统一
8、各业务流程的监管标准，并适时对业务合规情况开展检查。二是优化对市场信息进行实时、全面统计监测的效率，办法第二十条规定“特定市场的政府债券登记机构应当与总登记机构建立系统连接，确保债券账户、持仓、交易结算、权益变化等政府债券登记数据信息结算完成后，实时同步至政府债券总登记机构，并及时对账，确保同步数据的完整性和准确性”，而二十一条规定总登记机构需建立政府债券交易报告库，并按照财政部要求及时向财政部报送有关数据和统计监测情况，办法实施后此新规将利于财政部对政府债券市场进行更为全面的实时监控。三是加强对政府债券登记、托管和结算的风险防范并保护投资者的合法权益，政府债券登记托管结算机构的职能以及各业务
9、的具体规则均得到了详细的制度安排，政府债券账户、交割、结算的权责体系被进一步厘清，作为市场交易参考基准的收益率曲线和债券估值方法将更为公允。第三部分：办法的全文学习政府债券登记托管结算管理办法第一章 总则第一条 为规范政府债券登记、托管和结算行为，保护投资人合法权益，防范政府债券登记、托管和结算风险，保障政府债券市场安全高效运行，依据中华人民共和国预算法等法律法规，制定本办法。第二条 政府债券在中华人民共和国境内的登记、托管和结算适用本办法。本办法所称政府债券包括记账式国债和地方政府债券。第三条 政府债券登记、托管和结算业务遵循诚信、安全、高效的原则，实行全国集中统一的管理制度。第四条 财政部
10、是政府债券登记、托管和结算业务的主管部门，对政府债券登记托管结算机构开展政府债券登记、托管和结算业务进行监督管理。第五条 财政部主持建立全国政府债券登记托管结算系统，政府债券登记、托管和结算业务均通过全国政府债券登记托管结算系统办理。第二章 政府债券登记托管结算机构第六条 政府债券登记托管结算机构是指获得财政部授权后，不以营利为目的，为政府债券提供登记、托管和结算服务的法人。财政部对其政府债券业务进行监督管理，未经财政部授权，任何机构不得擅自开展政府债券登记、托管和结算业务。政府债券登记托管结算活动必须遵守相关法律法规和财政部规定。第七条 财政部授权政府债券登记托管结算机构依本办法运营和维护全
11、国政府债券登记托管结算系统。第八条 政府债券登记托管结算机构履行下列职能：（一） 政府债券登记、托管、结算；（二） 设立、维护政府债券账户（包括特定市场中用于记录政府债券的证券账户）；（三） 维护政府债券持有人名册（以下简称持有人名册）；（四） 统计政府债券数据，监测政府债券市场运行情况；（五） 提供与政府债券登记、托管和结算相关的信息以及查询、咨询、培训服务；（六） 财政部规定的其他职能。第九条 政府债券登记托管结算机构的下列事项，应当提前报财政部备案：（一） 修改和升级全国政府债券登记托管结算系统,对政府债券登记托管结算业务产生明显影响的；（二） 开展与政府债券登记托管结算相关的新业务；（
12、三） 开展与境内外机构有关政府债券登记、托管和结算的业务合作；（四） 制定和修改政府债券登记、托管、结算有关的内部控制制度、风险管理制度、业务规则、操作规程以及应急预案；（五） 政府债券登记托管结算机构按要求向监管部门报告与政府债券登记、托管和结算业务相关事项；（六） 财政部要求的其他事项。第十条 政府债券登记托管结算机构应当准确记录各项业务处理情况，妥善保存完整的原始凭证及业务数据等有关文件和资料，保存期限不低于政府债券到期后20年。第十一条 政府债券登记托管结算机构及其工作人员对投资人有关登记、托管和结算的数据和资料负有保密义务，但有下列情形的，应当依法予以办理：（一） 政府债券投资人查询
13、本人的债券账务资料；（二） 受托人持政府债券投资人的合法委托，查询有关账务资料；（三） 政府债券发行人查询其发行债券的持有人名册及有关材料；（四） 人民法院、人民检察院、公安机关等依照法定程序和条件进行查询和取证；（五） 法律法规规定的其他情形。第十二条 政府债券登记托管结算机构出现停业整顿、破产、解散、分立、合并及撤销等情况时，不得损害投资人合法权益，应协助新的承接机构接管政府债券登记、托管和结算有关事务，投资人托管的政府债券及其他资产不参与资产清算。第十三条 财政部授权政府债券登记托管结算机构制定并公布政府债券登记、托管和结算业务相关的收费项目和收费标准，制定或者调整收费项目和标准时，应当
14、征求相关参与人意见，相关的收费项目、收费标准以及调整变更事项应当报财政部核准后实施。第三章 政府债券登记第十四条 政府债券登记是指政府债券登记托管结算机构按照财政部的要求，接受政府债券发行人的委托，根据政府债券发行结果及交易结算等信息，维护政府债券账户记录，设立持有人名册，确认政府债券持有人持有政府债券事实的行为。第十五条 持有人名册是确立政府债券发行人和持有人债权债务关系的法定依据。政府债券登记托管结算机构应当根据政府债券发行人要求及时提供其发行债券的持有人名册及相关资料。未经财政部允许，不得对外提供持有人名册，法律法规规定的其他情形除外。政府债券登记托管结算机构应当保证持有人名册和登记过户
15、记录真实、准确、完整，不得隐匿、伪造、篡改或者损毁。政府债券终止上市且不再由政府债券登记托管结算机构登记的，在依法办理退出登记手续后，政府债券登记托管结算机构应当依法向发行人交付完整的持有人名册及其他相关登记资料。第十六条 政府债券登记托管结算机构按照集中统一管理制度维护本市场的持有人名册。财政部授权的政府债券总登记机构履行总登记职责，特定市场的政府债券登记机构将有关数据信息实时同步至总登记机构。总登记机构汇总完整的政府债券登记数据信息，维护完整的持有人名册。第十七条 政府债券发行结束后，政府债券登记托管结算机构根据发行人或相关机构提供的发行登记有关资料办理初始登记。第十八条 因交易结算、非交
16、易过户、选择权行使等原因引起政府债券账户余额或权益变化的，政府债券登记托管结算机构办理变更登记。政府债券登记托管结算机构依法办理政府债券质押、冻结等权利受限登记。第十九条 因到期兑付、提前兑付、选择权行使等原因导致债权债务关系终止的，政府债券登记托管结算机构办理政府债券注销登记。第二十条 特定市场的政府债券登记机构应当与总登记机构建立系统连接，确保债券账户、持仓、交易结算、权益变化等政府债券登记数据信息结算完成后，实时同步至政府债券总登记机构，并及时对账，确保同步数据的完整性和准确性。第二十一条 政府债券总登记机构按照财政部要求，建立政府债券交易报告库。政府债券总登记机构应加强对政府债券登记托
17、管结算业务及市场运行情况的统计分析，按照财政部要求及时报送有关数据和统计监测情况，并于每年度结束后20个工作日内向财政部报送政府债券登记托管结算业务和市场运行情况年度工作报告。第二十二条 财政部是官方政府债券收益率曲线（包括财政部-中国国债收益率曲线和财政部-中国地方政府债券收益率曲线）及政府债券估值业务的主管部门，对曲线的代编机构、结构内容、编制方法、数据源信息、发布范围、推广应用等进行统一管理。第二十三条 代编机构要形成科学的编制方法和维护方案，保障曲线质量，定期向财政部报送曲线编制质量情况；未经财政部同意，不得擅自调整变更政府债券收益率曲线编制方法、发布渠道和发布频次。代编机构应建立完善
18、的内部管理制度，保持市场中立，不得与相关市场存在利益关联，确保政府债券收益率曲线的公允性。第二十四条 政府债券登记托管结算机构受发行人的委托派发政府债券权益，收到发行人足额支付的资金后，应安全存放政府债券还本付息资金并按时办理本息资金拨付，不得挪作他用。如遇特殊情况，应及时向政府债券发行人确认，并向财政部报告。仍处于质押、冻结等其他权利受限状态的政府债券兑付时，政府债券登记托管结算机构应当提存其本息，待相关当事人出具有效申请材料或者法律文件后，按有关规定办理。第四章 政府债券托管第二十五条 政府债券托管（包括特定市场的存管）是指政府债券登记托管结算机构受投资人委托，通过开立政府债券账户，提供政
19、府债券保管等权益维护服务的行为。第二十六条 政府债券实行集中统一、一级托管、底层穿透的托管制度，投资人通过在政府债券登记托管结算机构开立的政府债券账户直接持有政府债券。第二十七条 政府债券账户采用实名制。境内外具有民事行为能力的各类民事主体应当以自身名义单独开立债券账户；各类资产管理产品或者专项资金项下财产投资政府债券的，应当为每个资产管理产品或者专项资金单独开立债券账户。政府债券账户不得出租、出借或者转让。第二十八条 政府债券账户记录投资人持有政府债券的余额及其变动情况，投资人对其持有的政府债券单独享有所有权、处置权和收益权。第二十九条 投资人在政府债券账户开立和使用过程中存在违法违规行为的
20、，政府债券登记托管结算机构应当依法对违规账户采取限制使用、注销等处置措施。第三十条 政府债券登记托管结算机构应建立政府债券托管账务，保证账务记录及时、准确。第三十一条 政府债券登记托管结算机构对所托管的政府债券不享有所有权。政府债券登记托管结算机构应当保证其托管政府债券的安全、准确，禁止挪用，除不可抗力因素外，须对因自身原因给投资人造成的损失承担相应法律责任。第三十二条 政府债券总登记机构和特定市场的政府债券登记机构应建立系统连接，共同办理政府债券转托管业务，为投资人提供便捷高效的转托管服务。第五章 政府债券结算第三十三条 政府债券结算是指政府债券登记托管结算机构在成交结果或确认结算指令基础上
21、进行的债券和资金的清算交收。政府债券登记托管结算机构办理的政府债券结算具有最终性，一旦完成不可撤销。第三十四条 符合国家有关规定可以从事债券交易的场所参与政府债券交易，应按照财政部要求建立健全相关制度和信息系统并获财政部验收认可。第三十五条 经财政部同意，政府债券登记托管结算机构可采用全额结算、净额结算等结算机制提供结算服务。第三十六条 政府债券交易结算应当采用券款对付方式，财政部和相关市场管理部门认可的其他方式除外。第三十七条 政府债券登记托管结算机构收取的结算资金应存放于专门的清算交收账户，保障交易顺利达成。已进入债券结算过程处于待付状态的资金和债券，只能用于该笔结算，不能被强制执行。 政
22、府债券登记托管结算机构应将收取的保证金、担保物等资产与自有资产隔离，严格分户管理，不得挪用。第三十八条 政府债券登记托管结算机构应当按照当事人提交合法有效的法律文件，办理政府债券继承、捐赠等债券非交易过户。第三十九条 政府债券登记托管结算机构应采取优化系统建设、监控系统运行、制定应急预案等有效措施，加强结算业务管理，保障业务连续性，最大限度降低结算风险。第六章 监督管理第四十条 财政部适时对政府债券登记、托管和结算业务进行监督检查，切实维护政府债券市场运行秩序，促进政府债券市场健康发展。第四十一条 财政部根据履行职责的需要，有权采取询问工作人员，查阅、复制相关文件、资料，检查相关计算机信息管理
23、系统等措施开展监督检查，相关机构及工作人员应予以配合，并按照要求提供有关文件和资料、接受问询。第四十二条 财政部开展监督检查的重点内容主要包括：政府债券登记、托管和结算业务开展合规情况；全国政府债券登记托管结算系统运营和维护情况；政府债券账户和持有人名册维护情况；政府债券数据的统计和运用情况；政府债券业务有关的内部控制制度、风险管理制度、业务规则、操作规程以及应急预案的实施情况；财政部规定的其他职能履行情况等。第四十三条 政府债券登记托管结算机构和政府债券市场参与机构应当遵守本办法相关规定，有下列情形之一的，依照中华人民共和国预算法、财政违法行为处罚处分条例等有关法律法规予以处理；涉嫌犯罪的，
24、移送司法机关处理。属于政府债券登记托管结算机构的，将视情况同时采取责令限期整改、暂停或撤销业务授权等一项或多项措施予以处罚；属于国债承销团成员的，将视情节同时采取降级、退团、暂停或取消国债做市支持参与资格等处理措施。（一） 违规开展政府债券登记、托管、结算业务；（二） 工作失职给政府债券发行人或者投资人造成严重损失的；（三） 挪用投资人托管的政府债券和其他资产；（四） 伪造、篡改政府债券账户有关数据；（五） 泄露投资人的登记、托管、结算等有关信息；（六） 提供虚假材料和数据的；（七） 拒绝或阻碍财政部监督检查；（八） 其他违反本办法的行为。第四十四条 政府债券登记托管结算机构发生影响或者可能影响政府债券登记、托管和结算业务开展、投资人资产安全等重大事件的，应当立即向财政部报送报告，并采取有效措施。第七章 附则第四十五条 本办法由财政部负责解释。第四十六条 本办法自发布之日起施行。中华人民共和国国债托管管理暂行办法（财国债字199725号）同时废止。其他制度规定中有关条款与本办法不一致的，按本办法执行。13
