1、第六讲第六讲 政府规制政府规制 内容提要内容提要 从广义的角度出发，政府参与经济生活的任何行为都从广义的角度出发，政府参与经济生活的任何行为都 可以被称为可以被称为“政府规制政府规制”，而本章的，而本章的“政府规制政府规制”则则 相对狭窄，主要包括立法部门，特别是行政部门等的相对狭窄，主要包括立法部门，特别是行政部门等的 规制。规制。 本章的思路是这样的，首先是政府规制的概述性介绍，本章的思路是这样的，首先是政府规制的概述性介绍， 包括政府规制的界定、特点和分类等，以使大家对政包括政府规制的界定、特点和分类等，以使大家对政 府规制有一个初步且带有全局性的认识，府规制有一个初步且带有全局性的认识
2、， 接着转入政府规制的经济学思考，包括政府规制的经接着转入政府规制的经济学思考，包括政府规制的经 济学方面的理由，以及政府规制的可能效果等，济学方面的理由，以及政府规制的可能效果等， 最后考察中国政府规制的改革和可能的发展趋势最后考察中国政府规制的改革和可能的发展趋势 1.1政府规制的内涵政府规制的内涵 作为一种基本的制度安排，政府规制是作为一种基本的制度安排，政府规制是“对该种对该种 产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政 府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及 质量的规定质量的规定” 政府规制是政府
3、以制裁手段，对个人或者组织的政府规制是政府以制裁手段，对个人或者组织的 自由决策的一种强制性限制，政府的主要资源是自由决策的一种强制性限制，政府的主要资源是 强制力，政府规制就是以限制经济主体的决策为强制力，政府规制就是以限制经济主体的决策为 目的而运用这种强制力目的而运用这种强制力 斯蒂格利茨在斯蒂格利茨在1971年指出，年指出，“作为一种法规，作为一种法规， 规制是产业所需要的并为其利益所设计和主规制是产业所需要的并为其利益所设计和主 要操作的要操作的”，主要有税收优惠和直接的货币，主要有税收优惠和直接的货币 补贴、对新进入的控制、对产业辅助品生产补贴、对新进入的控制、对产业辅助品生产 的
4、鼓励及替代品生产的压抑、价格控制等四的鼓励及替代品生产的压抑、价格控制等四 种规制手段。种规制手段。1981年，斯蒂格利茨把政府规年，斯蒂格利茨把政府规 制的范围扩展到所有公共私人关系中，不制的范围扩展到所有公共私人关系中，不 仅包括传统的公用事业和反托拉斯政策，而仅包括传统的公用事业和反托拉斯政策，而 且包括对要素市场的公共干预、举债和投资，且包括对要素市场的公共干预、举债和投资， 以及对商品和服务的生产、销售和交易的公以及对商品和服务的生产、销售和交易的公 共干预共干预 政府规制是行政机构制定并执行的直接干预政府规制是行政机构制定并执行的直接干预 市场机制或间接改变企业和消费者供需决策市场
5、机制或间接改变企业和消费者供需决策 的一般规则或特殊行为的一般规则或特殊行为 新帕尔格雷夫经济学大辞典把政府规制解释为：新帕尔格雷夫经济学大辞典把政府规制解释为： 政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的 各种行动。如控制定价水平、规定产品和服务的质各种行动。如控制定价水平、规定产品和服务的质 量标准等，政府这些行动是要努力制止不重视社会量标准等，政府这些行动是要努力制止不重视社会 利益的私人决策，包括政府为改变或控制企业的经利益的私人决策，包括政府为改变或控制企业的经 营活动而颁布的规章和法律营活动而颁布的规章和法律 日本学者植草益认为，通常意
6、义上的规制，是指依日本学者植草益认为，通常意义上的规制，是指依 据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经 济行为的经济主体的活动进行限制的行为。进行规济行为的经济主体的活动进行限制的行为。进行规 制的主体有私人和社会公共机构两种类型。因而政制的主体有私人和社会公共机构两种类型。因而政 府规制分为：由私人进行的规制，比如父母约束子府规制分为：由私人进行的规制，比如父母约束子 女的行动；由社会公共机构进行的规制，比如政府女的行动；由社会公共机构进行的规制，比如政府 依照一定的规则对私人以及经济主体特别是企业的依照一定的规则对私人以及经济主体特别是企业
7、的 活动进行限制的行为活动进行限制的行为 （1）政府规制的主体是政府行政机关（简称）政府规制的主体是政府行政机关（简称 “政府政府”），这些行政机关通过立法或者其他），这些行政机关通过立法或者其他 形式被授予规制权，通常被称为规制者。形式被授予规制权，通常被称为规制者。 （2）政府规制的客体是各种经济主体（主要）政府规制的客体是各种经济主体（主要 是企业），通常被称为被规制者。是企业），通常被称为被规制者。 （3）政府规制的主要依据和手段是各种规则）政府规制的主要依据和手段是各种规则 （或制度），明确规定限制被规制者的什么决（或制度），明确规定限制被规制者的什么决 策，如何限制以及被规制者违反
8、规则将受到的策，如何限制以及被规制者违反规则将受到的 各种制裁。各种制裁。 在政府规制概念的在政府规制概念的3个构成要素中，最关键的是个构成要素中，最关键的是 作为政府规制依据和手段的各项规则（或制度）。作为政府规制依据和手段的各项规则（或制度）。 这些规则可能是法律（比如各国颁布的电信这些规则可能是法律（比如各国颁布的电信 法、电力法等），也可能是法律效力较低法、电力法等），也可能是法律效力较低 的各项规定。的各项规定。 无论是法律还是规定，它们都是政府制定的，具无论是法律还是规定，它们都是政府制定的，具 有相当的强制力。有相当的强制力。 而且，从制度经济学的角度看，这些政府规制实而且，从制
9、度经济学的角度看，这些政府规制实 质上都是公共品。或者笼统的说，政府规制就是质上都是公共品。或者笼统的说，政府规制就是 公共品。这是因为，政府规制不是针对某一经济公共品。这是因为，政府规制不是针对某一经济 主体的，而是具有针对众多经济主体的特点，同主体的，而是具有针对众多经济主体的特点，同 时，政府规制在运用中不具有排他性，可以同时时，政府规制在运用中不具有排他性，可以同时 作用于所有的被规制对象。作用于所有的被规制对象。 政府规制是一种特殊的公共品政府规制是一种特殊的公共品 第一，一般的公共品都是有形的，处于某第一，一般的公共品都是有形的，处于某 种实物状态（比如公园、道路、桥梁、灯种实物状
10、态（比如公园、道路、桥梁、灯 塔等等），而政府规制是无形的，只表现塔等等），而政府规制是无形的，只表现 为法律制度、规则等。为法律制度、规则等。 在政府规制实施过程中，还具有一定的灵在政府规制实施过程中，还具有一定的灵 活性，甚至具有相当的主观任意性活性，甚至具有相当的主观任意性 第二，一般公共品的提供主体可能具有多第二，一般公共品的提供主体可能具有多 元性，即可能由政府提供，也可能由私人元性，即可能由政府提供，也可能由私人 （企业或个人）赞助提供，还可能通过特（企业或个人）赞助提供，还可能通过特 许投标制，由私人竞争性供应。但政府规许投标制，由私人竞争性供应。但政府规 制的供应权具有垄断性，
11、即只能由政府独制的供应权具有垄断性，即只能由政府独 家供应家供应 第三，一般公共品能为消费者提供基本相同第三，一般公共品能为消费者提供基本相同 的利益，如美丽的公园、湖泊和江河等都能的利益，如美丽的公园、湖泊和江河等都能 吸引不同国家的游客来观赏，从而使国际旅吸引不同国家的游客来观赏，从而使国际旅 游为许多人所喜爱。但政府规制要受到价值游为许多人所喜爱。但政府规制要受到价值 观、意识形态、政治制度等因素的影响，具观、意识形态、政治制度等因素的影响，具 有一定的有一定的“地域专用性地域专用性”，即在一国被认为，即在一国被认为 是成功的政府规制，在另一国不一定合适。是成功的政府规制，在另一国不一定
12、合适。 因此，任何国家都不能照搬他国的政府规制因此，任何国家都不能照搬他国的政府规制 模式。模式。 同时，在微观层次上，一项政府规制对不同同时，在微观层次上，一项政府规制对不同 的利益集团会产生不同的影响，对一些利益的利益集团会产生不同的影响，对一些利益 集团有利的，对另一些利益集团可能是不利集团有利的，对另一些利益集团可能是不利 的的 1.2经济性规制经济性规制 经济性规制一般是指政府在进入、退出、价格、产经济性规制一般是指政府在进入、退出、价格、产 量等方面对企业决策所实施的各种强制性制约。量等方面对企业决策所实施的各种强制性制约。 具体的说，经济性规制是指在自然垄断和存在信息具体的说，经
13、济性规制是指在自然垄断和存在信息 不对称的领域，为防止发生低效率的资源配置和确不对称的领域，为防止发生低效率的资源配置和确 保利用者的公平利用，政府机关利用法律权限，通保利用者的公平利用，政府机关利用法律权限，通 过许可和认可等手段，对企业的进入、退出、价格、过许可和认可等手段，对企业的进入、退出、价格、 服务的数量和质量、投资、财务、会计等方面的活服务的数量和质量、投资、财务、会计等方面的活 动所进行的规制。动所进行的规制。 经济性规制是政府对某一特定产业的纵向制约经济性规制是政府对某一特定产业的纵向制约 自然垄断领域自然垄断领域,由一家或者极少数几家企业提由一家或者极少数几家企业提 供产品
14、或者服务，通常比多家企业提供相同供产品或者服务，通常比多家企业提供相同 数量的产品或者服务具有较高的生产效率。数量的产品或者服务具有较高的生产效率。 但由于这些产业的经营企业具有相当大的市但由于这些产业的经营企业具有相当大的市 场垄断力量，所以如果不对它们进行政府规场垄断力量，所以如果不对它们进行政府规 制，这些企业就会利用其垄断力量，通过制制，这些企业就会利用其垄断力量，通过制 定高价而取得垄断利润，从而扭曲社会分配定高价而取得垄断利润，从而扭曲社会分配 效率。效率。 而在另一些产业，虽然不具有自然垄断性，但而在另一些产业，虽然不具有自然垄断性，但 存在严重的信息不对称问题，即企业往往是信存
15、在严重的信息不对称问题，即企业往往是信 息的发出者和操纵者，而消费者则只是信息的息的发出者和操纵者，而消费者则只是信息的 被动接受者。这使消费者未必拥有充分的信息，被动接受者。这使消费者未必拥有充分的信息， 以决定在多种多样的服务和价格中选择哪一种以决定在多种多样的服务和价格中选择哪一种 为好，结果就难以实现帕累托效率那样的资源为好，结果就难以实现帕累托效率那样的资源 配置效率。配置效率。 而且，企业为实现其利益最大化目标，完全还而且，企业为实现其利益最大化目标，完全还 有可能通过信息误导，欺诈消费者。因此，也有可能通过信息误导，欺诈消费者。因此，也 需要政府对这些产业实行政府规制。这些产业需
16、要政府对这些产业实行政府规制。这些产业 主要包括银行、证券、保险等金融业和航空运主要包括银行、证券、保险等金融业和航空运 输等运输业输等运输业 （1）价格规制。政府规制者制定特定产业在）价格规制。政府规制者制定特定产业在 一定时期内的最高限价，有时也制定最低限价，一定时期内的最高限价，有时也制定最低限价， 规定价格调整的周期等。规定价格调整的周期等。 （2）进入或者退出规制。为了获得产业的规）进入或者退出规制。为了获得产业的规 模经济性和成本弱加性，政府规制者需要限制模经济性和成本弱加性，政府规制者需要限制 新企业进入产业。同时，为保证供给的稳定性，新企业进入产业。同时，为保证供给的稳定性，
17、政府规制也可能限制企业任意退出产业。政府规制也可能限制企业任意退出产业。 （3）投资规制。政府规制者既要鼓励企业投）投资规制。政府规制者既要鼓励企业投 资，以满足不断增长的产品或服务要求，又要资，以满足不断增长的产品或服务要求，又要 防止企业之间过度竞争，重复投资，还要对投防止企业之间过度竞争，重复投资，还要对投 资品的最优组合进行规制，以保证投资效率。资品的最优组合进行规制，以保证投资效率。 （4）质量规制，许多产品和服务的质量具有综合性，）质量规制，许多产品和服务的质量具有综合性， 并不容易简单定义和直观认定。例如，航空服务质量包并不容易简单定义和直观认定。例如，航空服务质量包 括准时、安
18、全、机上服务、机舱设备、行李处理服务等括准时、安全、机上服务、机舱设备、行李处理服务等 方面，在规制实践中，很难将这些质量要素进行综合。方面，在规制实践中，很难将这些质量要素进行综合。 因此，在一些被规制产业中，往往不单独实行质量规制，因此，在一些被规制产业中，往往不单独实行质量规制， 而是把质量和价格相联系，即在价格规制中包含质量规而是把质量和价格相联系，即在价格规制中包含质量规 制，如果被规制企业没有达到质量标准，或者消费者对制，如果被规制企业没有达到质量标准，或者消费者对 质量的投诉过多，政府规制者就要降低规制的价格水平。质量的投诉过多，政府规制者就要降低规制的价格水平。 在上述四个方面
19、的规制中，价格规制和进入规制是最基在上述四个方面的规制中，价格规制和进入规制是最基 本的规制内容。本的规制内容。 同时，由于各个被规制产业的技术经济特征存在很大差同时，由于各个被规制产业的技术经济特征存在很大差 异，这就决定了同一政府规制内容在各个产业中也存在异，这就决定了同一政府规制内容在各个产业中也存在 很大的差异很大的差异 美国是最早实行经济性规制的国家之一，特别是在美国是最早实行经济性规制的国家之一，特别是在19 世纪世纪70年代，两个重要事件导致美国重视政府规制：年代，两个重要事件导致美国重视政府规制： 一是美国最高法院的一项重要决定为垄断的规制提供一是美国最高法院的一项重要决定为垄
20、断的规制提供 了依据；二是在铁路运输产业形成了明显的垄断力量，了依据；二是在铁路运输产业形成了明显的垄断力量， 从而使这一产业称为美国联邦政府实行经济性规制的从而使这一产业称为美国联邦政府实行经济性规制的 第一个主要产业。第一个主要产业。 到到20世纪世纪30年代，美国出现了经济性规制的浪潮，年代，美国出现了经济性规制的浪潮， 从从1933年一直持续到年一直持续到1940年，期间颁布了银行年，期间颁布了银行 法、证券法、电信法、汽车运输法、法、证券法、电信法、汽车运输法、 民用航空法、天然气法和运输法等法律，民用航空法、天然气法和运输法等法律， 设立了联邦通讯委员会、联邦电力委员会、证券交易设
21、立了联邦通讯委员会、联邦电力委员会、证券交易 委员会和民用航空规制局等政府规制机构。委员会和民用航空规制局等政府规制机构。 19401970年，美国的经济性规制继续加强，但年，美国的经济性规制继续加强，但 在在19711989年，出现了放松经济性规制的浪潮年，出现了放松经济性规制的浪潮 中国从改革开放以来，特别是进入中国从改革开放以来，特别是进入90年代以来，年代以来， 在经济性规制方面也有较大的进展在经济性规制方面也有较大的进展 但应该指出的是，中国的经济性规制存在的主要但应该指出的是，中国的经济性规制存在的主要 问题是缺乏有效的法规支持，更缺乏具有独立性问题是缺乏有效的法规支持，更缺乏具有
22、独立性 的的政府规制机构，由于被规制产业绝大多数都的的政府规制机构，由于被规制产业绝大多数都 是由国有企业垄断经营的，实行政企合一的管理是由国有企业垄断经营的，实行政企合一的管理 体制，因此，中国的经济性规制还不是严格意义体制，因此，中国的经济性规制还不是严格意义 上的政府规制，需要通过改革加以规范上的政府规制，需要通过改革加以规范 1.3社会性规制社会性规制 与经济性规制不同，社会性规制是以保障与经济性规制不同，社会性规制是以保障 劳动者和消费者的安全、健康、卫生，保劳动者和消费者的安全、健康、卫生，保 护环境，防止灾害为目的，对产品或者服护环境，防止灾害为目的，对产品或者服 务的质量和伴随
23、着为达到这些目的而制定务的质量和伴随着为达到这些目的而制定 一定的标准，并禁止、限定特定行为的规一定的标准，并禁止、限定特定行为的规 制制 社会性规制的研究领域主要包括卫生健康、安全社会性规制的研究领域主要包括卫生健康、安全 和环境保护。和环境保护。 与经济性规制不同的是，社会性规制是一种较新与经济性规制不同的是，社会性规制是一种较新 的政府规制，社会性规制不是以特定产业为研究的政府规制，社会性规制不是以特定产业为研究 对象，而是围绕如何达到一定的社会目标，实行对象，而是围绕如何达到一定的社会目标，实行 跨产业、全方位的规制。跨产业、全方位的规制。 外部性理论和信息不对称理论是社会性规制的基外
24、部性理论和信息不对称理论是社会性规制的基 本理论。本理论。 在美国，通常把社会性规制局限于健康、安全和环在美国，通常把社会性规制局限于健康、安全和环 境保护三个方面，因此，把社会性规制称为境保护三个方面，因此，把社会性规制称为HSE规规 制（制（health, safety and environmental regulation），），甚至不对社会性规制下定义甚至不对社会性规制下定义 中国从改革开放以来，也日益重视社会性规制，相中国从改革开放以来，也日益重视社会性规制，相 继颁布了许多相关的法律继颁布了许多相关的法律 与中国的经济性规制一样，中国在社会性规制方面与中国的经济性规制一样，中国在
25、社会性规制方面 业需要加强法治建设，通过精简政府机构，设立高业需要加强法治建设，通过精简政府机构，设立高 效率的政府规制机构，以提高社会性规制的效率效率的政府规制机构，以提高社会性规制的效率 第第2节节 政府规制的经济学分析政府规制的经济学分析 关于政府规制的经济学分析，可以说是纷关于政府规制的经济学分析，可以说是纷 繁复杂，已经形成了各种流派各式意见，繁复杂，已经形成了各种流派各式意见， 在一节的内容中，我们也只能选取部分我在一节的内容中，我们也只能选取部分我 们认为具有代表性的作一简单介绍们认为具有代表性的作一简单介绍 这些内容部分是支持政府规制的，部分是这些内容部分是支持政府规制的，部分
26、是 反对政府规制的，还有部分则对政府规制反对政府规制的，还有部分则对政府规制 的效果取不确定的态度的效果取不确定的态度 2.1政府规制与公共利益政府规制与公共利益 在政府规制经济学的早期，人们一般认为政府在政府规制经济学的早期，人们一般认为政府 规制是对于市场失灵的回应，即自发的市场不规制是对于市场失灵的回应，即自发的市场不 能实现公共利益，而政府规制通过干预和影响能实现公共利益，而政府规制通过干预和影响 市场微观经济主体的行为，能够克服自发市场市场微观经济主体的行为，能够克服自发市场 的缺陷，从而达到保护社会公共利益的目的。的缺陷，从而达到保护社会公共利益的目的。 在市场失灵的场合，自发市场
27、中自利主体的行在市场失灵的场合，自发市场中自利主体的行 为将导致社会资源配置水平偏离有效的帕累托为将导致社会资源配置水平偏离有效的帕累托 水平，而政府恰可以克服一般行为主体的不足，水平，而政府恰可以克服一般行为主体的不足， 代表公众对市场做出一种理性的计算，进而使代表公众对市场做出一种理性的计算，进而使 政府规制符合帕累托的最优原则。政府规制符合帕累托的最优原则。 因此，政府规制也可以认为是从公共利益出因此，政府规制也可以认为是从公共利益出 发制定和实施规制的过程，目的是为了限制发制定和实施规制的过程，目的是为了限制 并纠正被规制者可能偏离社会公共利益的的并纠正被规制者可能偏离社会公共利益的的
28、 行为。行为。 支持政府规制的一个重要理由，也是政府规支持政府规制的一个重要理由，也是政府规 制中的规制者，包括政府和政府官员等，与制中的规制者，包括政府和政府官员等，与 市场中的一般的主体，包括个人和组织等不市场中的一般的主体，包括个人和组织等不 同，他们能够认识并实现社会的公共利益同，他们能够认识并实现社会的公共利益 政府规制的具体理由有许多，比如我们前面重点讲述的政府规制的具体理由有许多，比如我们前面重点讲述的 外部性、公共品等，都可以称为政府规制的支持因素。外部性、公共品等，都可以称为政府规制的支持因素。 像外部性，自发市场中的主体是不会考虑第三者的，但像外部性，自发市场中的主体是不会
29、考虑第三者的，但 他们的行为又确确实实影响了第三者，所以自然的想法他们的行为又确确实实影响了第三者，所以自然的想法 是具有强制力量的的政府是具有强制力量的的政府“迫使迫使”行为主体在某处生产行为主体在某处生产 或者销售，而该处恰是社会资源配置的最优点，兼顾了或者销售，而该处恰是社会资源配置的最优点，兼顾了 第三方的利益。第三方的利益。 政府规制能够避免外部性问题，一个条件是认识到社会政府规制能够避免外部性问题，一个条件是认识到社会 资源配置的最优点，还有个条件是有意愿也有能力让行资源配置的最优点，还有个条件是有意愿也有能力让行 为主体在社会资源配置的最优点生产或者销售，这些条为主体在社会资源配
30、置的最优点生产或者销售，这些条 件在早期理论中被认为是理所当然的，因为代表人民的件在早期理论中被认为是理所当然的，因为代表人民的 政府当然为人民的利益而行动。政府当然为人民的利益而行动。 2.1.1垄断垄断 关于垄断，不同的学者有不同的界定，像我们关于垄断，不同的学者有不同的界定，像我们 其实并不赞成其实并不赞成“垄断垄断”的使用，但既然大家都的使用，但既然大家都 用，为交流的方便，我们也只能暂且用之。用，为交流的方便，我们也只能暂且用之。 关于垄断的定义，一般教科书是这么界定的：关于垄断的定义，一般教科书是这么界定的： 垄断是指整个行业中只有唯一的一个厂商的市垄断是指整个行业中只有唯一的一个
31、厂商的市 场组织。场组织。 垄断应满足三个条件：第一，市场上只有唯一垄断应满足三个条件：第一，市场上只有唯一 的一个厂商生产和销售商品；第二，该厂商生的一个厂商生产和销售商品；第二，该厂商生 产和销售的商品没有任何相近的替代品；第三，产和销售的商品没有任何相近的替代品；第三， 其他任何厂商进入该行业都极为困难或不可能其他任何厂商进入该行业都极为困难或不可能 在垄断市场上，由于没有竞争，独家垄断厂在垄断市场上，由于没有竞争，独家垄断厂 商可以控制和操纵市场价格。商可以控制和操纵市场价格。 竞争竞争,厂商都只能获得正常利润和弥补成本。厂商都只能获得正常利润和弥补成本。 在现实生活中，满足上述三个条
32、件的垄断几在现实生活中，满足上述三个条件的垄断几 乎没有，它只是经济学中的抽象。垄断最为乎没有，它只是经济学中的抽象。垄断最为 关键的本质还是提高价格于成本之上的能力。关键的本质还是提高价格于成本之上的能力。 提高价格的能力与竞争厂商的数目相关，但提高价格的能力与竞争厂商的数目相关，但 也不一定，因为某些市场只有一个厂商，但也不一定，因为某些市场只有一个厂商，但 它也不能提高价格，而某些市场可能厂商众它也不能提高价格，而某些市场可能厂商众 多，但却也具有一定的能力提高价格。多，但却也具有一定的能力提高价格。 导致垄断的因素有许多，比如专门的技术、规导致垄断的因素有许多，比如专门的技术、规 模经
33、济、企业行为、政府特许等。模经济、企业行为、政府特许等。 自然垄断自然垄断 企业行为企业行为 政府特许政府特许.某些学派甚至认为，只有政府特许的某些学派甚至认为，只有政府特许的 垄断才是垄断，其他所谓的垄断才是垄断，其他所谓的“垄断垄断”其实都会其实都会 受到竞争的制约。由于特殊的权威和权力，政受到竞争的制约。由于特殊的权威和权力，政 府可能将经营权授予独家企业，遗憾的是，最府可能将经营权授予独家企业，遗憾的是，最 后这些企业的行为可能脱离政府的理想目标，后这些企业的行为可能脱离政府的理想目标， 而单纯的通过提高价格掠夺消费者等而单纯的通过提高价格掠夺消费者等 图图61 垄断及其资源配置效应垄
34、断及其资源配置效应 效率损失效率损失 分配影响。剩余从消费者转向生产者，许多人也因此分配影响。剩余从消费者转向生产者，许多人也因此 认为垄断是收入分配不平等的重要根源。像现实中的认为垄断是收入分配不平等的重要根源。像现实中的 高收入者往往是大企业的高级管理者和大股东，他们高收入者往往是大企业的高级管理者和大股东，他们 的收入又主要来源于什么呢？当然，也有人否认垄断的收入又主要来源于什么呢？当然，也有人否认垄断 是高收入的重要来源，这是一个经验性的问题，但并是高收入的重要来源，这是一个经验性的问题，但并 不容易验证。不容易验证。 垄断还具有政治方面的影响。在西方发达国家，大公垄断还具有政治方面的
35、影响。在西方发达国家，大公 司能够依靠其强大的经济实力向政府施加影响，使政司能够依靠其强大的经济实力向政府施加影响，使政 府制定有利于大公司但不符合公众利益的政策，比如府制定有利于大公司但不符合公众利益的政策，比如 大公司凭借其对政府的影响获得国防合同、关税倾斜大公司凭借其对政府的影响获得国防合同、关税倾斜 政策和配额保护以及其他补贴和特权等政策和配额保护以及其他补贴和特权等 考虑到垄断的危害，所以政府倾向于干预垄断。考虑到垄断的危害，所以政府倾向于干预垄断。 最为简单的，政府规制企业直接在供给需求曲最为简单的，政府规制企业直接在供给需求曲 线的交点生产或者销售，企业定价不能过高，线的交点生产
36、或者销售，企业定价不能过高， 否则会受到政府行政性的制裁。或者是反垄断否则会受到政府行政性的制裁。或者是反垄断 法的行政或者司法规制，这在各国也最为普遍，法的行政或者司法规制，这在各国也最为普遍， 许多国家都颁布了反垄断法，中国的反垄断法许多国家都颁布了反垄断法，中国的反垄断法 也在制定当中。也在制定当中。 像其他一些经济性规制或者社会性规制，比如像其他一些经济性规制或者社会性规制，比如 价格、生产、进入规制等，比如环境保护、保价格、生产、进入规制等，比如环境保护、保 护职工健康安全等，其实也有防止或规制企业护职工健康安全等，其实也有防止或规制企业 提高价格之能力滥用的考虑提高价格之能力滥用的
37、考虑 2.1.2自然垄断自然垄断 传统的观点主要是从规模经济角度做出阐述，认传统的观点主要是从规模经济角度做出阐述，认 为自然垄断是由规模报酬递增带来的垄断。为自然垄断是由规模报酬递增带来的垄断。 所谓规模报酬递增，是指生产规模越大，单位产所谓规模报酬递增，是指生产规模越大，单位产 品的成本就越小，这样，由一个企业大规模生产，品的成本就越小，这样，由一个企业大规模生产， 要比由几个规模较小的企业同时进行生产能够更要比由几个规模较小的企业同时进行生产能够更 有效的利用资源。有效的利用资源。 后来，人们拓展了自然垄断的概念，认为简单的后来，人们拓展了自然垄断的概念，认为简单的 规模经济既不是自然垄
38、断的必要条件，也不是其规模经济既不是自然垄断的必要条件，也不是其 充分条件。充分条件。 新的定义建立在成本弱可加性而不是规模经济的基础上。新的定义建立在成本弱可加性而不是规模经济的基础上。 在单一产品的情况下，弱可加性意味着由单个企业生产在单一产品的情况下，弱可加性意味着由单个企业生产 给定产量的总成本小于由多个企业生产时的总成本；在给定产量的总成本小于由多个企业生产时的总成本；在 多产品情况下，弱可加性意味着由单个企业生产给定数多产品情况下，弱可加性意味着由单个企业生产给定数 量的多种产品的总成本小于由多个企业生产该产品组合量的多种产品的总成本小于由多个企业生产该产品组合 时的总成本。时的总
39、成本。 根据鲍莫尔等人的定义，如果在有意义的产出区间，成根据鲍莫尔等人的定义，如果在有意义的产出区间，成 本函数是弱可加性的，则这个行业可以被称为是自然垄本函数是弱可加性的，则这个行业可以被称为是自然垄 断的。断的。 可以证明，在单一产品下，平均成本下降意味着弱可加可以证明，在单一产品下，平均成本下降意味着弱可加 性，但弱可加性不一定意味着平均成本的下降；在多产性，但弱可加性不一定意味着平均成本的下降；在多产 品下，自然垄断也不一定要求平均成本非下降不可品下，自然垄断也不一定要求平均成本非下降不可 一般言，自然垄断行业大都属于基础设施和公一般言，自然垄断行业大都属于基础设施和公 用事业，比如电
40、信、电力、铁路运输、煤气、用事业，比如电信、电力、铁路运输、煤气、 自来水供应等。自来水供应等。 从整体上言这些行业属于自然垄断行业，但现从整体上言这些行业属于自然垄断行业，但现 在看来，并不是这些行业的所有业务都属于自在看来，并不是这些行业的所有业务都属于自 然垄断业务。然垄断业务。 许多学者认为，这些行业的输送网络业务属于许多学者认为，这些行业的输送网络业务属于 自然垄断的业务范围，因为输送网络业务需要自然垄断的业务范围，因为输送网络业务需要 大量的固定资产投资，其中相当部分是沉没成大量的固定资产投资，其中相当部分是沉没成 本，而如果由两家或者两家以上的企业重复进本，而如果由两家或者两家以
41、上的企业重复进 行投资，不仅会浪费资源，而且会使每家的网行投资，不仅会浪费资源，而且会使每家的网 络系统都得不到充分利用。络系统都得不到充分利用。 以电力为例，一般认为电力输送，包括高压输电和低压以电力为例，一般认为电力输送，包括高压输电和低压 配电是自然垄断业务，而电力生产即发电则不是自然垄配电是自然垄断业务，而电力生产即发电则不是自然垄 断业务。断业务。 假想存在多个输电的网络，则浪费是显然的，每个网络假想存在多个输电的网络，则浪费是显然的，每个网络 也得不到充分应用，而电力生产则不存在多个企业经营也得不到充分应用，而电力生产则不存在多个企业经营 会浪费的后果。会浪费的后果。 因此，理想的
42、途径是应把两大类业务分割，电力输送业因此，理想的途径是应把两大类业务分割，电力输送业 务由单个公共企业或者被规制的私人企业承担，而电力务由单个公共企业或者被规制的私人企业承担，而电力 生产业务则应由多家私人企业竞争性经营。生产业务则应由多家私人企业竞争性经营。 不过，对于配电业务是否属于自然垄断业务在学术界依不过，对于配电业务是否属于自然垄断业务在学术界依 然存在争论，因为在美国的然存在争论，因为在美国的20多个城市中，有两个电力多个城市中，有两个电力 公司分别建立配电网络，竞争性的提供电力服务，其结公司分别建立配电网络，竞争性的提供电力服务，其结 果是提高了生产效率和分配效率果是提高了生产效
43、率和分配效率 以上是从静态的角度对自然垄断边界加以分析。以上是从静态的角度对自然垄断边界加以分析。 从动态角度看，自然垄断的业务范围在不同时从动态角度看，自然垄断的业务范围在不同时 期会发生变化，这主要是由于技术进步和市场期会发生变化，这主要是由于技术进步和市场 范围发生变化引起的。比如，由于技术进步，范围发生变化引起的。比如，由于技术进步， 电信产业的自然垄断业务的范围呈明显缩小的电信产业的自然垄断业务的范围呈明显缩小的 趋势。趋势。 市场范围的变化也会改变自然垄断的边界。例市场范围的变化也会改变自然垄断的边界。例 如，在经济水平较低且较小的区域市场上具有如，在经济水平较低且较小的区域市场上
44、具有 自然垄断性的产业，随着经济水平的提高，当自然垄断性的产业，随着经济水平的提高，当 市场需求量超过成本弱增的范围后，这些行业市场需求量超过成本弱增的范围后，这些行业 的许多业务领域就不再具有自然垄断的性质了的许多业务领域就不再具有自然垄断的性质了 由于自然垄断行业大都属于基础设施和公用事业，它们由于自然垄断行业大都属于基础设施和公用事业，它们 是现代工业发展不可或缺的重要保障，或是维护居民生是现代工业发展不可或缺的重要保障，或是维护居民生 活和机构运营必不可少的基本条件，所以，对于这些行活和机构运营必不可少的基本条件，所以，对于这些行 业，政府往往给予特别的关注。业，政府往往给予特别的关注
45、。 在这些行业，如果是允许多家民营企业竞争，要么是由在这些行业，如果是允许多家民营企业竞争，要么是由 于投资额大、投资回收期长，私人企业无力提供，要么于投资额大、投资回收期长，私人企业无力提供，要么 是恶性竞争，浪费严重，所以政府往往对这些行业实施是恶性竞争，浪费严重，所以政府往往对这些行业实施 规制，比如进入退出规制，乃至是政府直接干预企业经规制，比如进入退出规制，乃至是政府直接干预企业经 营，或者直接经营企业等。营，或者直接经营企业等。 在自然垄断行业实施规制的目标至少有二，一是维护大在自然垄断行业实施规制的目标至少有二，一是维护大 规模生产的优势，二是规范垄断企业，防止企业收取垄规模生产
46、的优势，二是规范垄断企业，防止企业收取垄 断价格，掠夺消费者，危害社会。断价格，掠夺消费者，危害社会。 在在20世纪世纪80年代以前，主要工业化国家的自然垄断行年代以前，主要工业化国家的自然垄断行 业大多数由政府投资经营，但在业大多数由政府投资经营，但在80年代以后，各国政府年代以后，各国政府 纷纷对自然垄断行业进行了一系列的改革，集中表现为纷纷对自然垄断行业进行了一系列的改革，集中表现为 规制放松、非国有化和引入竞争机制等规制放松、非国有化和引入竞争机制等 2.1.3信息不对称信息不对称 充分竞争一个很重要的假定是完全信息，即假定在竞争充分竞争一个很重要的假定是完全信息，即假定在竞争 市场上
47、，市场的供求双方对于所交换的商品拥有充分的市场上，市场的供求双方对于所交换的商品拥有充分的 信息，所有与商品有关的信息都是完全公开的，生产者信息，所有与商品有关的信息都是完全公开的，生产者 和消费者据此做出正确的决策。和消费者据此做出正确的决策。 上述假定并不现实，现实中更普遍的是市场交易者之间上述假定并不现实，现实中更普遍的是市场交易者之间 的信息不对称现象。的信息不对称现象。 所谓信息不对称，是指市场交易的各方所拥有的信息不所谓信息不对称，是指市场交易的各方所拥有的信息不 对等，买卖双方所掌握的商品的价格、质量等信息不相对等，买卖双方所掌握的商品的价格、质量等信息不相 同，即卖方比买方，也
48、可能是买方比卖方拥有更多的相同，即卖方比买方，也可能是买方比卖方拥有更多的相 关信息，处于信息优势地位，而另一方则处于信息劣势关信息，处于信息优势地位，而另一方则处于信息劣势 地位地位 信息不对称是普遍存在的信息不对称是普遍存在的 在正常情况下，尽管存在信息不对称，但根据通常所在正常情况下，尽管存在信息不对称，但根据通常所 拥有的市场信息也足以保证产品和服务的生产与销售拥有的市场信息也足以保证产品和服务的生产与销售 有效进行。有效进行。 例如，厂商为实现利润最大化，应该根据消费者的偏例如，厂商为实现利润最大化，应该根据消费者的偏 好进行生产，否则，生产出来的产品可能由于不符合好进行生产，否则，
49、生产出来的产品可能由于不符合 消费者的需求而卖不出去。事实上，厂商很难知道每消费者的需求而卖不出去。事实上，厂商很难知道每 个消费者的具体偏好，但这种信息不对称一般不会影个消费者的具体偏好，但这种信息不对称一般不会影 响厂商的正确决策，因为厂商虽然不知道每个消费者响厂商的正确决策，因为厂商虽然不知道每个消费者 的偏好，却可以很容易的知道市场上该类产品的价格，的偏好，却可以很容易的知道市场上该类产品的价格， 厂商可以根据商品的市场价格计算出生产该商品的边厂商可以根据商品的市场价格计算出生产该商品的边 际收益，从而能够确定他们的利润最大化的产量。际收益，从而能够确定他们的利润最大化的产量。 但在另
50、一些情况下，信息不对称却导致市场失灵。但在另一些情况下，信息不对称却导致市场失灵。 由信息不对称带来的市场失灵主要表现为两种情由信息不对称带来的市场失灵主要表现为两种情 况，逆向选择和道德风险。当存在逆向选择和道况，逆向选择和道德风险。当存在逆向选择和道 德风险时，市场可能会给出错误的信号，进而破德风险时，市场可能会给出错误的信号，进而破 坏激励机制，甚至会出现市场萎缩乃至市场不存坏激励机制，甚至会出现市场萎缩乃至市场不存 在的局面。在这种情况下，政府规制就可能需要在的局面。在这种情况下，政府规制就可能需要 进入进入 逆向选择发生在交易的事前，市场交易双方逆向选择发生在交易的事前，市场交易双方
