1、三、行政政府三、行政政府 由当选政治家通过的立法通常是模糊不清的，一项由当选政治家通过的立法通常是模糊不清的，一项 计划的最终实施还是掌握在具体公务员的手里计划的最终实施还是掌握在具体公务员的手里 像美国的像美国的国家环境政策法国家环境政策法规定，要对影响环境规定，要对影响环境 的联邦措施作出环境影响报告。然而，这个法案并的联邦措施作出环境影响报告。然而，这个法案并 没有说，由联邦政府管制或资助的私人措施是否也没有说，由联邦政府管制或资助的私人措施是否也 构成联邦措施构成联邦措施, ,由政府中的哪些人来读这些报告，或由政府中的哪些人来读这些报告，或 者应当如何评价这些报告者应当如何评价这些报告
2、是只考虑环境这一问是只考虑环境这一问 题，而将其他一切收益全都忽略不计，还是有另外题，而将其他一切收益全都忽略不计，还是有另外 的评价标准？于是，总得有人去填补这些空白，而的评价标准？于是，总得有人去填补这些空白，而 其中大部分事务便落到了官僚头上，尽管他们并没其中大部分事务便落到了官僚头上，尽管他们并没 有主动要求这些工作有主动要求这些工作 一派观点认为，官僚只是被任命的政一派观点认为，官僚只是被任命的政 治代理人，仅执行被选举的政治供给治代理人，仅执行被选举的政治供给 者的命令。者的命令。 更普遍的看法则认为，政府机构就像更普遍的看法则认为，政府机构就像 九头怪物，有税收意识的立法者每削九
3、头怪物，有税收意识的立法者每削 减掉一个部门，它们就会长出两个来。减掉一个部门，它们就会长出两个来。 第三种观点，则认为现实介于两者之第三种观点，则认为现实介于两者之 间间 （一）尼斯坎南的官僚模型（一）尼斯坎南的官僚模型 双边垄断与信息，预算最大化，影响双边垄断与信息，预算最大化，影响 （二）铁三角（二）铁三角 表现，发挥作用的原因，批评表现，发挥作用的原因，批评 （三）委托代理模型（三）委托代理模型 一般的委托代理，政府中的，国会控制论一般的委托代理，政府中的，国会控制论 （四）政府规模（四）政府规模 表现，原因，治理表现，原因，治理 3.1尼斯坎南的官僚模型尼斯坎南的官僚模型 官僚一直是
4、被尖刻批评的对象。人们指责他们麻木官僚一直是被尖刻批评的对象。人们指责他们麻木 不仁，制造了过多的繁文缛节，横加干涉了公民的不仁，制造了过多的繁文缛节，横加干涉了公民的 私人事务。私人事务。 但是，如果没有官僚，现代政府又将一事无成。官但是，如果没有官僚，现代政府又将一事无成。官 僚们在拟定和执行计划方面有宝贵的技术知识，而僚们在拟定和执行计划方面有宝贵的技术知识，而 且，他们的任职时间往往长于被选出来的官员，对且，他们的任职时间往往长于被选出来的官员，对 各种规章制度也了如指掌。官僚的另一重要作用，各种规章制度也了如指掌。官僚的另一重要作用， 是提供有关公共部门业务的准确文件，确保所有合是提
5、供有关公共部门业务的准确文件，确保所有合 格公民在某一种公共提供的服务上都能得到同等待格公民在某一种公共提供的服务上都能得到同等待 遇，防止各种形式的腐败，等等遇，防止各种形式的腐败，等等 3.1.1双边垄断与不对称信息双边垄断与不对称信息 在公共管理学的早期，许多专家声称组织行在公共管理学的早期，许多专家声称组织行 政政府的最佳方式，是使之等级化和非竞争政政府的最佳方式，是使之等级化和非竞争 化。换句话言，即政府机构应当有不同的责化。换句话言，即政府机构应当有不同的责 任层次和活动范围层次。例如，市政府的园任层次和活动范围层次。例如，市政府的园 林娱乐局由园林处和娱乐处组成就是合理的，林娱乐
6、局由园林处和娱乐处组成就是合理的， 这样，各项任务和技能就会专业化，避免了这样，各项任务和技能就会专业化，避免了 重复工作，并能明确部门首长对未做工作及重复工作，并能明确部门首长对未做工作及 不称职工作的责任。控制链会得到详细规定，不称职工作的责任。控制链会得到详细规定， 组织内的分工协作也会在有序的气氛中出现组织内的分工协作也会在有序的气氛中出现 然而，这些正是市场经济所竭力避免的结构。然而，这些正是市场经济所竭力避免的结构。 垄断者，可以随意敲诈剥削消费者垄断者，可以随意敲诈剥削消费者 美国国家园林局，它是内政部下属的美国国家园林局，它是内政部下属的5个主要行政单位之个主要行政单位之 一，
7、负责管理全国的园林、纪念碑、历史遗址，以及娱一，负责管理全国的园林、纪念碑、历史遗址，以及娱 乐场所等。乐场所等。 根据尼斯坎南，国家园林局可以定义为行政机构：非营根据尼斯坎南，国家园林局可以定义为行政机构：非营 利性组织，资金至少一部分来自定期拨款或者捐赠。利性组织，资金至少一部分来自定期拨款或者捐赠。 出售某些产品或者服务。国家园林局对进入某些区域、出售某些产品或者服务。国家园林局对进入某些区域、 使用某些设施收取费用，批准出租园林用于餐饮住宿，使用某些设施收取费用，批准出租园林用于餐饮住宿， 就是在出售某些产品或服务。就是在出售某些产品或服务。 这种机构还必须从国库定期获取拨款，因为它专
8、门提供这种机构还必须从国库定期获取拨款，因为它专门提供 一些人希望提供比按单位价格出售时所能供给的数量更一些人希望提供比按单位价格出售时所能供给的数量更 多的某些产品或服务。大多数人可能会同意单靠市场无多的某些产品或服务。大多数人可能会同意单靠市场无 法提供适量的历史、文化以及自然保护品。因此，向国法提供适量的历史、文化以及自然保护品。因此，向国 家园林局定期拨款时符合公共利益的家园林局定期拨款时符合公共利益的 国家园林局获得拨款必须至少要有两个适当的国会次级国家园林局获得拨款必须至少要有两个适当的国会次级 委员会支持国家园林局的预算申请。在第委员会支持国家园林局的预算申请。在第102届国会届
9、国会 （19911992）中，一个是）中，一个是众院国家园林和土地小众院国家园林和土地小 组委员会组委员会，它是众院内政及海岛事务委员会下属的，它是众院内政及海岛事务委员会下属的6个个 常设小组委员会之一；另一个是常设小组委员会之一；另一个是参院公地、国家园林和参院公地、国家园林和 森林小组委员会森林小组委员会，它是属于参议院能源和自资源委员会，它是属于参议院能源和自资源委员会 的的5个常设小组委员会之一。分别来自两院的这两个次个常设小组委员会之一。分别来自两院的这两个次 级委员会的立法管辖权包括三个领域：娱乐、国家园林级委员会的立法管辖权包括三个领域：娱乐、国家园林 系统，及土地管理署。系统
10、，及土地管理署。 筹资水平和收入来源的管辖权属于各院的筹资水平和收入来源的管辖权属于各院的拨款和收入委拨款和收入委 员会员会，但这两个次级委员会都负有监管功能，也括对筹，但这两个次级委员会都负有监管功能，也括对筹 资水平提出建议。每个次级委员会都被尼斯坎南称为资水平提出建议。每个次级委员会都被尼斯坎南称为 “赞助人赞助人”，通过就项目计划、时间安排、地理位置及，通过就项目计划、时间安排、地理位置及 其他方面的听证会，在双边垄断的情况下，与行政机构其他方面的听证会，在双边垄断的情况下，与行政机构 进行谈判，所有一些都最终转化为拨款申请进行谈判，所有一些都最终转化为拨款申请 在市场条件下，双边垄断
11、的结果通常是非决定在市场条件下，双边垄断的结果通常是非决定 性的，卖方抑或买方占优势，决定于各种因素，性的，卖方抑或买方占优势，决定于各种因素， 比如策略、信息、环境，乃至运气等。比如策略、信息、环境，乃至运气等。 将不确定性用于官僚政治时，尼斯坎南强调的将不确定性用于官僚政治时，尼斯坎南强调的 是信息不对称性，即作为代理人的行政机构通是信息不对称性，即作为代理人的行政机构通 常对他的活动比赞助人拥有更多的信息。常对他的活动比赞助人拥有更多的信息。 由于行政机构为其预算申请进行说明时，他所由于行政机构为其预算申请进行说明时，他所 提供的大部分资料和统计数据都只对投入而非提供的大部分资料和统计数
12、据都只对投入而非 产出进行计量，从而会使情况更为复杂。这些产出进行计量，从而会使情况更为复杂。这些 资料反映的是机构所做、所用或所购买的东西，资料反映的是机构所做、所用或所购买的东西， 而非这些活动或购买物所产生的东西而非这些活动或购买物所产生的东西 国家园林局必然会向赞助人提供的一项主要国家园林局必然会向赞助人提供的一项主要 统计数据是近年来参观国家园林的人数。然统计数据是近年来参观国家园林的人数。然 而，如果设立该机构的原因在于保护某些具而，如果设立该机构的原因在于保护某些具 有自然及历史意义的区域，促进公众对这些有自然及历史意义的区域，促进公众对这些 区域的理解、品味和鉴赏，则园林参观仅
13、是区域的理解、品味和鉴赏，则园林参观仅是 达到此目的的一种途径，而非最终产品。最达到此目的的一种途径，而非最终产品。最 终的产品应是公众理解、品味与鉴赏的程度，终的产品应是公众理解、品味与鉴赏的程度， 而这又很难计量而这又很难计量 计量结果的困难正是官僚主义问题的症结。计量结果的困难正是官僚主义问题的症结。 行政机构的产出通常是含混、高度主观性的，赞助人要行政机构的产出通常是含混、高度主观性的，赞助人要 确定投入怎样转化为产出，以及监管这个传递系统是需确定投入怎样转化为产出，以及监管这个传递系统是需 要成本的。要成本的。 国家园林局雇人为野外远足担任向导，维护露营地，维国家园林局雇人为野外远足
14、担任向导，维护露营地，维 护历史建筑和做其他许多事情，这些都是为机构提供增护历史建筑和做其他许多事情，这些都是为机构提供增 加理解、品味和鉴赏这类产出而进行的投入。按照经济加理解、品味和鉴赏这类产出而进行的投入。按照经济 学的术语，每一项都是机构生产函数的一部分。假如机学的术语，每一项都是机构生产函数的一部分。假如机 构及其赞助人均了解维护露营地花费了构及其赞助人均了解维护露营地花费了6小时生产小时生产1单位单位 最终产出，而最终产出，而2小时的野外远足可生产相同的最终产出，小时的野外远足可生产相同的最终产出， 则远足是有益的。然而，这些事实通常是无法知道的，则远足是有益的。然而，这些事实通常
15、是无法知道的， 机构和赞助人必须就投入或其活动程度，而非产出进行机构和赞助人必须就投入或其活动程度，而非产出进行 谈判谈判 就投入成本和生产率言，行政机构几乎总是比其就投入成本和生产率言，行政机构几乎总是比其 立法赞助人享有更多的信息。立法赞助人享有更多的信息。 根据过去的经验，国家园林局会相当明确的知道，根据过去的经验，国家园林局会相当明确的知道， 在给定预算规模时，能够引导多少人自然远足，在给定预算规模时，能够引导多少人自然远足， 有多少历史建筑可被修复。知道了这一点，机构有多少历史建筑可被修复。知道了这一点，机构 就会向赞助人提供特定的一组活动，以换取一定就会向赞助人提供特定的一组活动，
16、以换取一定 规模的预算。规模的预算。 这些活动当然会与产出有关，但这种关系却必然这些活动当然会与产出有关，但这种关系却必然 是模糊的，而机构所提供的总体活动水平将依存是模糊的，而机构所提供的总体活动水平将依存 于不同规模的预算于不同规模的预算 预算在何处预算在何处 机构承诺提供的服务以及它所要求的预算量取决于该机构承诺提供的服务以及它所要求的预算量取决于该 机构怎样看待立法赞助人对不同产出水平的需求。由机构怎样看待立法赞助人对不同产出水平的需求。由 于赞助人代表着评价这些服务的选民，并且该赞助人于赞助人代表着评价这些服务的选民，并且该赞助人 希望再度当选，由此他会提供一定预算，以换取机构希望再
17、度当选，由此他会提供一定预算，以换取机构 的各种服务。的各种服务。 然而国家园林局的活动越多，所要求的税赋通常也越然而国家园林局的活动越多，所要求的税赋通常也越 重，而这又意味着选民得到的其他公共品越少。同时重，而这又意味着选民得到的其他公共品越少。同时 除国家园林局外，立法赞助人还有娱乐以及土地管理除国家园林局外，立法赞助人还有娱乐以及土地管理 署的管辖权。其中每一项都可以是让选民感到愉快的署的管辖权。其中每一项都可以是让选民感到愉快的 选择。选择。 图图417的总预算函数（的总预算函数（TB）反映了赞助人为换取一）反映了赞助人为换取一 定水平的服务或预期产出（如定水平的服务或预期产出（如Q
18、*）会批准的最高预算）会批准的最高预算 （如（如B*）。最高预算可能会在某一计划产出范围内有）。最高预算可能会在某一计划产出范围内有 所增加，但由于选民的边际收益递减，因此增加的速所增加，但由于选民的边际收益递减，因此增加的速 率是递减的。率是递减的。 一是边际收益函数是否准确反映了选民的偏一是边际收益函数是否准确反映了选民的偏 好。立法程序准确反映了选民偏好。好。立法程序准确反映了选民偏好。 既得利益，特定的偏好既得利益，特定的偏好 二，机构是否准确了解边际收益和边际成本二，机构是否准确了解边际收益和边际成本 函数。机构通常有清晰的成本意识，机构首函数。机构通常有清晰的成本意识，机构首 脑并
19、不想承诺以其所分配的预算无法提供的脑并不想承诺以其所分配的预算无法提供的 产出而使其陷入窘境。机构人员与用户的接产出而使其陷入窘境。机构人员与用户的接 触比赞助人更频繁、更直接，因此它们不仅触比赞助人更频繁、更直接，因此它们不仅 对成本，而且对收益也了解得更多对成本，而且对收益也了解得更多 三，在机构所能承诺的不同产出，以及他们三，在机构所能承诺的不同产出，以及他们 所能申请的不同预算中，他们愿意提出哪一所能申请的不同预算中，他们愿意提出哪一 种种 3.1.2预算最大化预算最大化 在一个牟利企业中，该经理很可能会得到奖金、提升以在一个牟利企业中，该经理很可能会得到奖金、提升以 及再发现这样节约
20、措施的机会，如果该经理不能指望得及再发现这样节约措施的机会，如果该经理不能指望得 到这些奖励，他通常有机会在其他企业中市场化他的技到这些奖励，他通常有机会在其他企业中市场化他的技 能。能。 而在行政机构中，这个经理最多可以得到口头嘉奖和储而在行政机构中，这个经理最多可以得到口头嘉奖和储 蓄债券、平调、以前同事的敌意，以及新同事的猜疑。蓄债券、平调、以前同事的敌意，以及新同事的猜疑。 机构首脑及其关键办事人员的薪金、职务特权，如权力、机构首脑及其关键办事人员的薪金、职务特权，如权力、 名望、人情等，以及机构首脑和机构本身的声誉。所有名望、人情等，以及机构首脑和机构本身的声誉。所有 这些变量都与预
21、算规模成正相关，尽管这种关系可能是这些变量都与预算规模成正相关，尽管这种关系可能是 无关紧要的。正如一个自利的（成功）立法者在任职期无关紧要的。正如一个自利的（成功）立法者在任职期 间既可行善，也可作恶，一个自利的（成功）官僚也可间既可行善，也可作恶，一个自利的（成功）官僚也可 行善或作恶，并且预算越大，他行善或者作恶都会更多行善或作恶，并且预算越大，他行善或者作恶都会更多 Q*的产出，申请的产出，申请B*的预算，最大化的预算，最大化 不确定模型不确定模型 自利的机构首脑会追求无效率的庞大预算。由于与拥自利的机构首脑会追求无效率的庞大预算。由于与拥 有较少信息的赞助人谈判，机构成为双边垄断的胜
22、利有较少信息的赞助人谈判，机构成为双边垄断的胜利 者，他们承诺者，他们承诺Qa的产量水平，获得的产量水平，获得Ba的预算。的预算。 不但丧失了不但丧失了Q*所能产生的净收益，而且还会引起额外所能产生的净收益，而且还会引起额外 的产出，从而导致等量的负经济值。的产出，从而导致等量的负经济值。 在产出为在产出为Qa时，除机构得以膨胀外一无所获，机构的时，除机构得以膨胀外一无所获，机构的 扩张使其耗尽了选民可能获得的收益，从而也就否定扩张使其耗尽了选民可能获得的收益，从而也就否定 了它自身。了它自身。 3.1.3影响与批评影响与批评 由于尼斯坎南模型简练，结论有力，它很由于尼斯坎南模型简练，结论有力
23、，它很 快成为集体选择知识的一个重要内容。快成为集体选择知识的一个重要内容。 官僚机构预算最大化的思想很快引起了众官僚机构预算最大化的思想很快引起了众 多集体选择分析家的瞩目。多集体选择分析家的瞩目。 即使立法赞助人不太友好，机构的产出也即使立法赞助人不太友好，机构的产出也 会过多。如果立法赞助人友好，机构的产会过多。如果立法赞助人友好，机构的产 出就会更多，通常的情形也是这样出就会更多，通常的情形也是这样 预算最大化思想是意识形态偏见，诋毁政府预算最大化思想是意识形态偏见，诋毁政府 的伪科学。另一些人感到情感受到了伤害，的伪科学。另一些人感到情感受到了伤害， 因为他们眼中的机构是人们相互帮助
24、的组织，因为他们眼中的机构是人们相互帮助的组织， 而不是一群满脑自私的人而不是一群满脑自私的人 它与事实不符，比如公共投资的高回报率它与事实不符，比如公共投资的高回报率 只能在有限的范围内用科学手段检验。模型只能在有限的范围内用科学手段检验。模型 描述的是存在于热门头脑中的关系，但如果描述的是存在于热门头脑中的关系，但如果 这些关系无法客观计量，也就难以了解人们这些关系无法客观计量，也就难以了解人们 谈论的是否是同一件事谈论的是否是同一件事 3.2.1铁三角思想铁三角思想 被任命的代理人发挥积极作用，铁三角，或次被任命的代理人发挥积极作用，铁三角，或次 级政府级政府 一个次级政府，主要包括利益
25、集团的拥护者，一个次级政府，主要包括利益集团的拥护者， 立法者及其助手，以及受通行的原则相互制约，立法者及其助手，以及受通行的原则相互制约， 并控制着某一特定领域政策制定的关键机构官并控制着某一特定领域政策制定的关键机构官 员。员。 水的次级政府，为健康的次级政府，或者为国水的次级政府，为健康的次级政府，或者为国 防的次级政府，等等。防的次级政府，等等。 在一些社会评论家看来，铁三角的关系也是现在一些社会评论家看来，铁三角的关系也是现 代美国政治中最重要的方面。批准一项计划的代美国政治中最重要的方面。批准一项计划的 国会议员、实施该计划的官僚，以及受益于该国会议员、实施该计划的官僚，以及受益于
26、该 计划的利益集团，三家将携手促成该计划。计划的利益集团，三家将携手促成该计划。 比如，铁三角在美国总统艾森豪威尔的告别致比如，铁三角在美国总统艾森豪威尔的告别致 词中得到了说明，他警告道，国防工业、国防词中得到了说明，他警告道，国防工业、国防 部，以及那些企图谋求或保护本选区内军事基部，以及那些企图谋求或保护本选区内军事基 地的立法者会结成一个军事工业联合体。地的立法者会结成一个军事工业联合体。 还有像建筑业、木材业、电器业的成员与住房还有像建筑业、木材业、电器业的成员与住房 和城市发展部的官员们，以及在城区的国会议和城市发展部的官员们，以及在城区的国会议 员，他们联合起来，共同支持公共住房
27、计划员，他们联合起来，共同支持公共住房计划 3.2.2发挥作用的原因发挥作用的原因 利益集团与官僚们组织得严密，信息灵通，而承担成利益集团与官僚们组织得严密，信息灵通，而承担成 本的人们没有组织起来，甚至连事情的真相都不知道。本的人们没有组织起来，甚至连事情的真相都不知道。 即使负担成本的人信息灵通，他们也可能觉得不值得即使负担成本的人信息灵通，他们也可能觉得不值得 浪费时间去反对。浪费时间去反对。 其他代表可能有自己的铁三角，因而愿意进行投票交其他代表可能有自己的铁三角，因而愿意进行投票交 易，以取得对他们自己偏爱的项目的支持。每个议员易，以取得对他们自己偏爱的项目的支持。每个议员 把他所偏
28、爱的项目交给有关委员会的主席，主席再将把他所偏爱的项目交给有关委员会的主席，主席再将 这些项目合并为一大宗拨款议案，但这里面有一个简这些项目合并为一大宗拨款议案，但这里面有一个简 单规则，即对于该议案中的所有其他项目，议员们都单规则，即对于该议案中的所有其他项目，议员们都 闭口不谈不同意见闭口不谈不同意见 操纵政治制度，使得收入分配有利于自己。寻租操纵政治制度，使得收入分配有利于自己。寻租 3.2.3影响与批评影响与批评 我们的理想是一种代理人受委托人集团支我们的理想是一种代理人受委托人集团支 配的形象，受到高度约束的参与、保持现配的形象，受到高度约束的参与、保持现 状的稳定性和集中决策。然而
29、，铁三角却状的稳定性和集中决策。然而，铁三角却 再次证明了我们基于集团的政治决策体系再次证明了我们基于集团的政治决策体系 漏洞百出，以致无法促进民主政府的发展漏洞百出，以致无法促进民主政府的发展 第一类批评是认为其缺乏有力的理论基础，该概念不第一类批评是认为其缺乏有力的理论基础，该概念不 过是主角在某一时点上的一幅快照，并不能解释体系过是主角在某一时点上的一幅快照，并不能解释体系 的成因，或将来会如何变化。的成因，或将来会如何变化。 第二类批评认为，虽然铁三角被描述为一致或协调的，第二类批评认为，虽然铁三角被描述为一致或协调的， 但现实世界却往往充满冲突。许多研究都表明，大多但现实世界却往往充
30、满冲突。许多研究都表明，大多 数利益集团都明显感到它们面临着强有力的敌对利益数利益集团都明显感到它们面临着强有力的敌对利益 集团。许多研究也发现，在政策形成和执行的不同阶集团。许多研究也发现，在政策形成和执行的不同阶 段，积极参与的利益集团数目在不同的公共政策领域段，积极参与的利益集团数目在不同的公共政策领域 从从24到到28不等。显然，这并不是一个平静的意见一不等。显然，这并不是一个平静的意见一 致的政府。突出的一点是，许多新兴集团以公民为基致的政府。突出的一点是，许多新兴集团以公民为基 础，无疑他们的存在已使那些根深蒂固、赞成开发的础，无疑他们的存在已使那些根深蒂固、赞成开发的 生产者集团
31、的日子不那么好过了生产者集团的日子不那么好过了 3.3.1委托代理模型委托代理模型 委托代理模型是代理关系的分析性表述，委托代理模型是代理关系的分析性表述， 模型包括委托人与代理人，根本的逻辑是委模型包括委托人与代理人，根本的逻辑是委 托人一方考虑与另一方或代理人达成适当的托人一方考虑与另一方或代理人达成适当的 契约，该契约促使代理人随后会选择的行为契约，该契约促使代理人随后会选择的行为 将产生委托人所希望的结果。将产生委托人所希望的结果。 律师当事人，医生病人，经纪人投资律师当事人，医生病人，经纪人投资 者，政治家公民等，而最普遍的无疑是雇者，政治家公民等，而最普遍的无疑是雇 员和雇主。员和
32、雇主。 委托人寻找代理人的原因各异，缺乏代理人委托人寻找代理人的原因各异，缺乏代理人 拥有的专业知识，或法律许可，或有时是因拥有的专业知识，或法律许可，或有时是因 为某些任务规模或者复杂性需要个人间的协为某些任务规模或者复杂性需要个人间的协 同合作。同合作。 但是，委托人所能决定的问题远不是只是找但是，委托人所能决定的问题远不是只是找 到一个合格的人，因为绝不能保证代理人一到一个合格的人，因为绝不能保证代理人一 旦被雇佣后就会按委托人的最佳利益行事。旦被雇佣后就会按委托人的最佳利益行事。 代理人心中有他自己的利益，因而只有在契代理人心中有他自己的利益，因而只有在契 约施加的激励结构使得代理人追
33、求委托人目约施加的激励结构使得代理人追求委托人目 标的行为对他自己有利的范围内，他才会去标的行为对他自己有利的范围内，他才会去 实现委托人的目标。实现委托人的目标。 委托人问题的本质就在于这样一种激励结构委托人问题的本质就在于这样一种激励结构 的设计的设计 棘手的是有关代理人和代理行为的信息不仅棘手的是有关代理人和代理行为的信息不仅 不完善，而且是偏向代理人的不完善，而且是偏向代理人的 逆向选择发生在委托代理关系发生的事前，即委托者逆向选择发生在委托代理关系发生的事前，即委托者 不一定能够寻找到合适的代理者。不一定能够寻找到合适的代理者。 雇主对市场上的雇员有个平均估价，但对于每一个可雇主对市
34、场上的雇员有个平均估价，但对于每一个可 能雇员的生产率水平并不知晓，所以雇主一般只提供能雇员的生产率水平并不知晓，所以雇主一般只提供 雇员平均水平的工资。雇员平均水平的工资。 最了解自己生产率的还是雇员自己，因此具有高生产最了解自己生产率的还是雇员自己，因此具有高生产 率的雇员只有在获得高工资水平的前提下才接受雇佣，率的雇员只有在获得高工资水平的前提下才接受雇佣， 而在平均水平的工资下将选择退出市场。而在平均水平的工资下将选择退出市场。 这对于委托者是不利的，因为市场上留下雇员的生产这对于委托者是不利的，因为市场上留下雇员的生产 率都在平均水平及平均水平之下，特别是某些低生产率都在平均水平及平
35、均水平之下，特别是某些低生产 率水平的雇员还将冒充平均水平或者平均水平之上，率水平的雇员还将冒充平均水平或者平均水平之上， 而这是雇主所不能鉴别的。而这是雇主所不能鉴别的。 最后的结果，雇主当然是雇佣不到合适的雇员，已经最后的结果，雇主当然是雇佣不到合适的雇员，已经 支付的工资也不足以带来足够的产出收入支付的工资也不足以带来足够的产出收入 与逆向选择相反，道德风险发生在委托代理关系发生与逆向选择相反，道德风险发生在委托代理关系发生 的事后，它是指代理者不一定按照委托者的利益行事。的事后，它是指代理者不一定按照委托者的利益行事。 委托者与代理者签订契约，是希望委托者按照自己的委托者与代理者签订契
36、约，是希望委托者按照自己的 利益行事，代理者之所以获得契约，也是因为承诺将利益行事，代理者之所以获得契约，也是因为承诺将 为委托者办事。为委托者办事。 但问题是，在契约签订后，代理者可能出于自己的利但问题是，在契约签订后，代理者可能出于自己的利 益，而作出违法委托者利益的行为。而且，委托者并益，而作出违法委托者利益的行为。而且，委托者并 不一定能够观察到代理者的行为，代理者为自己的行不一定能够观察到代理者的行为，代理者为自己的行 为也可以有种种所谓的理由。为也可以有种种所谓的理由。 比如代理者可能偷懒，但委托者看到的也许是代理者比如代理者可能偷懒，但委托者看到的也许是代理者 在埋头苦干，由于偷
37、懒，产出会减少，但代理者可以在埋头苦干，由于偷懒，产出会减少，但代理者可以 将产出下降的原因归于个人以外的原因，比如天气等，将产出下降的原因归于个人以外的原因，比如天气等， 所以委托者对代理者的偷懒往往没有有效的约束，而所以委托者对代理者的偷懒往往没有有效的约束，而 且事实也确实不能排除代理者尽力但天气影响的可能且事实也确实不能排除代理者尽力但天气影响的可能 逆向选择、道德风险问题的存在，说明了委托代理关逆向选择、道德风险问题的存在，说明了委托代理关 系的可能失效，但现实又确实存在众多的委托代理关系的可能失效，但现实又确实存在众多的委托代理关 系，这说明人们还是有许多抑制逆向选择和道德风险系，
38、这说明人们还是有许多抑制逆向选择和道德风险 的手段。的手段。 像逆向选择，雇主可能乐于雇佣高学历的雇员，因为像逆向选择，雇主可能乐于雇佣高学历的雇员，因为 高学历一般代表了高能力，所以文凭就已经直接将一高学历一般代表了高能力，所以文凭就已经直接将一 些低水平的可能雇员淘汰出局。些低水平的可能雇员淘汰出局。 还有像道德风险，为防止雇员偷懒，也许雇主会实施还有像道德风险，为防止雇员偷懒，也许雇主会实施 计件工资，或者直接监督雇员的工作，此时雇员的偷计件工资，或者直接监督雇员的工作，此时雇员的偷 懒也许就不值得，或者没有那么方便，因为偷懒的结懒也许就不值得，或者没有那么方便，因为偷懒的结 果，或者如
39、果被发现和证实，遭受重大损失的可能仅果，或者如果被发现和证实，遭受重大损失的可能仅 是雇员自己，比如扣除部分薪水，乃至被开除等。是雇员自己，比如扣除部分薪水，乃至被开除等。 社会有多种多样的手段可以抑制它们，虽然这些问题社会有多种多样的手段可以抑制它们，虽然这些问题 也不一定被完全根除（事实上是不可能被完全根除），也不一定被完全根除（事实上是不可能被完全根除）， 但我们还是可以认为，代理人总体上会按照委托者的但我们还是可以认为，代理人总体上会按照委托者的 利益行事。利益行事。 难以想象，在一个相互交往的社会中，如果代理人可难以想象，在一个相互交往的社会中，如果代理人可 以不顾委托人的利益行事，
40、这将是一个什么样的社会？以不顾委托人的利益行事，这将是一个什么样的社会？ 3.3.2政府中的委托与代理政府中的委托与代理 政府机构可以看作一系列的委托代理政府机构可以看作一系列的委托代理 关系总和，其中也存在着各行为主体关系总和，其中也存在着各行为主体 之间信息不对称的状况，所以可能的之间信息不对称的状况，所以可能的 逆向选择与道德风险问题也处处存在逆向选择与道德风险问题也处处存在 在政府基本的等级制度中，国会是官僚机构的上级在政府基本的等级制度中，国会是官僚机构的上级 机关，所以我们可以把国会看作是委托人，而官僚机关，所以我们可以把国会看作是委托人，而官僚 机构是国会的代理人。机构是国会的代
41、理人。 作为委托人的国会有权发布命令，并采用激励等制作为委托人的国会有权发布命令，并采用激励等制 度，控制官僚机构议事日程，并在它认为必要时构度，控制官僚机构议事日程，并在它认为必要时构 造委托代理关系。造委托代理关系。 在国会与官僚机构之间，信息也是不对称的，他们在国会与官僚机构之间，信息也是不对称的，他们 各自需要以及拥有的信息都各不相同。各自需要以及拥有的信息都各不相同。 对作为委托人的国会言，信息问题的关键在于国会对作为委托人的国会言，信息问题的关键在于国会 是否了解他们自己需要什么样的信息，以及能否及是否了解他们自己需要什么样的信息，以及能否及 时获取这些信息。由于信息阻塞，在作为委
42、托人的时获取这些信息。由于信息阻塞，在作为委托人的 国会，具体的可能为专门委员会，与作为代理人的国会，具体的可能为专门委员会，与作为代理人的 官僚机构之间的隐性契约中，也可能存在严重的逆官僚机构之间的隐性契约中，也可能存在严重的逆 向选择和道德风险问题，所以对国会言，重要的是向选择和道德风险问题，所以对国会言，重要的是 设计各种可能的措施，以抑制可能出现的委托代理设计各种可能的措施，以抑制可能出现的委托代理 问题，将官僚机构的行为拉倒国会期望的轨道上来。问题，将官僚机构的行为拉倒国会期望的轨道上来。 一是筛选代理人。一是筛选代理人。 如果要选择一个政府机构来从事所委托的某项如果要选择一个政府机
43、构来从事所委托的某项 任务的话，立法委员会可能通过比较有关多个任务的话，立法委员会可能通过比较有关多个 代理人种种可能行为的例样，来减少逆向选择代理人种种可能行为的例样，来减少逆向选择 问题，像行政机构以前的绩效就是这样的例样问题，像行政机构以前的绩效就是这样的例样 二是契约设计。二是契约设计。 如果可能的代理人是唯一的，那么代理问题的大小就如果可能的代理人是唯一的，那么代理问题的大小就 取决于如何为机构分派管理责任，而非由谁来代理。取决于如何为机构分派管理责任，而非由谁来代理。 某些类型的契约设计更有吸引力，规制方式的选择。某些类型的契约设计更有吸引力，规制方式的选择。 一是由立法机关明确界
44、定特定法规的管辖范围，二是一是由立法机关明确界定特定法规的管辖范围，二是 由它界定执法的程序要求。比如在美国由它界定执法的程序要求。比如在美国有毒物质控有毒物质控 制法案制法案中，管辖范围被界定为两类，一类为环境保中，管辖范围被界定为两类，一类为环境保 护署有权规制的化学品，另一类（杀虫剂、麻醉剂、护署有权规制的化学品，另一类（杀虫剂、麻醉剂、 食物添加剂）是它无权规制的。食物添加剂）是它无权规制的。 由于限制了可供选择的管辖目标范围，国会强化了对由于限制了可供选择的管辖目标范围，国会强化了对 决策的控制。通过限制潜在规制目标的范围，国会也决策的控制。通过限制潜在规制目标的范围，国会也 就限制
45、了行政官员的大量自主决策，使它自己免受机就限制了行政官员的大量自主决策，使它自己免受机 构操纵和利用。界定执法程序的要求则涉及对听证过构操纵和利用。界定执法程序的要求则涉及对听证过 程、取证负担以及复审标准和证据的具体规定。显然，程、取证负担以及复审标准和证据的具体规定。显然， 程序要求越严格，对机构自主权的限制也就越大程序要求越严格，对机构自主权的限制也就越大 三是监督和汇报。三是监督和汇报。 委托人之所以面临道德风险，是因为达成契委托人之所以面临道德风险，是因为达成契 约后，行政机构可以改变其行为，特别是当约后，行政机构可以改变其行为，特别是当 立法机构赋予机构相当大的自由处置权时。立法机
46、构赋予机构相当大的自由处置权时。 由于信息不对称，监督是需要成本的，但相由于信息不对称，监督是需要成本的，但相 对于没有监督，某些恰当的监督至少能够缓对于没有监督，某些恰当的监督至少能够缓 解代理问题的严重程度。解代理问题的严重程度。 当然，这里面其实是一个如何监督的问题，当然，这里面其实是一个如何监督的问题， 深入的分析我们就不继续了深入的分析我们就不继续了 四是机构检查。这通常要求拥有权力否决或四是机构检查。这通常要求拥有权力否决或 者阻止特定代理人行为的其他代理人进行。者阻止特定代理人行为的其他代理人进行。 机构检查可以保护委托人，但也可能成为意机构检查可以保护委托人，但也可能成为意 愿
47、行动的障碍。换句话说，由检查提供的安愿行动的障碍。换句话说，由检查提供的安 全性，及政府内部平衡可能是以灵活性以及全性，及政府内部平衡可能是以灵活性以及 效率为代价的效率为代价的 3.3.3国会优势说国会优势说 通过将委托代理模型应用于政府机构，我们通过将委托代理模型应用于政府机构，我们 发现国会能够在一定程度上控制行政机构，发现国会能够在一定程度上控制行政机构， 但这并没有告诉我们究竟是立法机构占上风，但这并没有告诉我们究竟是立法机构占上风， 还是行政机构占上风。还是行政机构占上风。 虽然委托人能够通过多种手段控制代理人，虽然委托人能够通过多种手段控制代理人， 但信息不对称的存在决定了逆向选
48、择、道德但信息不对称的存在决定了逆向选择、道德 风险问题并不能被完全根除，更何况委托人风险问题并不能被完全根除，更何况委托人 的控制措施也是需要成本的，所以代理人的的控制措施也是需要成本的，所以代理人的 影响在委托代理关系中继续存在，至于究竟影响在委托代理关系中继续存在，至于究竟 是哪一方占优势，恐怕要决定于更具体的因是哪一方占优势，恐怕要决定于更具体的因 素素 国会优势论认为，通过程序控制，委员会制度国会优势论认为，通过程序控制，委员会制度 会降低不稳定性，产生可预期的稳定结果。会降低不稳定性，产生可预期的稳定结果。 假设一个由三人组成的立法机关考虑对两个不假设一个由三人组成的立法机关考虑对
49、两个不 同的行业给予不同水平的补贴（见下图），而同的行业给予不同水平的补贴（见下图），而 且这三个立法者对补贴水平有不同的偏好。立且这三个立法者对补贴水平有不同的偏好。立 法者法者1最不愿意批准补贴，他宁愿将公共资源最不愿意批准补贴，他宁愿将公共资源 用于其他目的，所以他偏好的补贴水平是对两用于其他目的，所以他偏好的补贴水平是对两 个行业都给予低水平补贴。如图个行业都给予低水平补贴。如图420所示，所示， 无论从何方向，越远离无论从何方向，越远离1点，立法者点，立法者1越不喜越不喜 欢，而离欢，而离1越近则越好。另外两个立法者则更越近则越好。另外两个立法者则更 喜欢高支出，至少就此目的而言是这
50、样。立法喜欢高支出，至少就此目的而言是这样。立法 者者2赞成对赞成对Y行业补贴，立法者行业补贴，立法者3则热衷于补贴则热衷于补贴 X行业行业 如果三人立法机关要对该议题作出决策，那如果三人立法机关要对该议题作出决策，那 么根据多数规则就会产生不稳定结果。么根据多数规则就会产生不稳定结果。 具体的最终结果取决于提出的是哪种替代现具体的最终结果取决于提出的是哪种替代现 状的方案，每种建议中的方案都胜于现状状的方案，每种建议中的方案都胜于现状 如果是简单的多数规则，最后结果是不稳定如果是简单的多数规则，最后结果是不稳定 的的 但如果采用程序控制，委员会制度可能会恢但如果采用程序控制，委员会制度可能会
