1、黃宗煌黃宗煌清華大學教授清華大學教授060404華中農大2 一、前言一、前言 二、二、 三、環境污染的成因三、環境污染的成因 四、改善污染的策略四、改善污染的策略 五、改善污染的政策工具五、改善污染的政策工具 六、小結六、小結060404華中農大3 環境污染影響人體健康、生態環境、永續發展 造成環境污染的根源甚多，全面杜絕或零污染的理想境界遙不可及 環境污染的改善涉及許多公共財（public goods）的特性，落實不易，亟需有效的政策工具及執行機制 環境政策的訂定，除須顧及技術可行性之外，亦須兼顧經濟面、社會面、及政治面的可行性 環境保護需要全民、政府、乃至於國際社會的共同合作060404華
2、中農大4 按污染所及之區域範圍可分為：按污染所及之區域範圍可分為： 地方性污染：水污染、空氣污染、土壤污染、噪音 跨界污染：酸雨、流域污染、沙塵暴 大氣污染：溫室效應、臭氧層破洞 按污染物是否隨時間經過而累積可分為：按污染物是否隨時間經過而累積可分為： 流量性污染：臭氧（O3）、碳氫化合物（CxHy） 累積性染：汞、鎘、銅、鉛等重金屬 可移轉的污染可移轉的污染 vs. 不可移轉的污染不可移轉的污染 可耗竭的污染可耗竭的污染 vs. 不可耗竭的污染不可耗竭的污染060404華中農大5 私心、或欠缺公德心及守法精神 環保意識、教育或環境倫理觀念不普及 環保法規不健全，法規執行的公權力不彰 能量不滅
3、定律（熱力學第一定律）：物質平衡模能量不滅定律（熱力學第一定律）：物質平衡模型（型（material balance model） 能趨疲法則（熱力學第二定律）能趨疲法則（熱力學第二定律） 環境的財產權（環境的財產權（property rights）缺乏效率）缺乏效率 市場失靈（市場失靈（market failure）060404華中農大6 熱力學第一定律熱力學第一定律：能量無法創造或毀滅，只會由一種型態轉換成另外一種型態的能量，因此，物質和能量的總數永遠保持不變，故亦稱為質能質能不滅定律不滅定律。 物質平衡模型物質平衡模型為人類經濟活動及其與自然環境的關係建構一個互動的關聯體系，並根據質能不
4、質能不滅定律滅定律來說明環境污染產生的原因，進而據以構思因應策略。060404華中農大7生產生產消費消費經濟社會體系經濟社會體系自然資源、環境勞務自然資源、環境勞務AB殘質殘質殘質殘質C CD D自然環境與生態體系自然環境與生態體系A = C+DA=B+Cand B=D質能不滅：060404華中農大8 熱力學第二定律熱力學第二定律：能量的轉換是一個不可逆的過程（如熱由高溫轉向低溫），可用能量會逐漸減少，而不可用能量之總量則終將達到最大極限，易言之，能量有趨於疲勞的現象，故亦稱為能趨疲法則能趨疲法則（law of entropy）。 能趨疲 （熵）是自然界的質能趨向疲憊、趨向混亂、趨向消減的永恆
5、方向，是宇宙中最基本的性質之一，人生活其中卻不知覺，這也是它被忽視的原因之一。 史丹福大學研究所社會政策研究中心副主任哈曼(Willis W. Harman)對能趨疲一書的觀感認爲：能趨疲是當今工業社會最重大的問題。如果我們不瞭解它的話，我們將無從正確地理解能源供應、污染、通貨膨脹或失業等問題。060404華中農大9 煤的可用能量高（故可視為低能趨疲的物質），燃燒後產生熱能及灰燼（屬於高能趨疲的物質），熱能推動機器後便以熱的型態消散，消散的熱是無用的能量，故亦為高能趨疲的能量。因此，在不斷燒煤的過程中，無用能量的總量將逐漸增加，此即能趨疲的現象。由於煤是可耗竭的天然資源，故來自化石能源的有用能
6、量將日漸減少。 水由水壩落下可以推動發電機渦輪而產生電力，同時一部份能量轉變為無法做工的熱而逸散到環境中（故水由位能轉換為電能的效率永遠小於一 ），而當水落到最底部後，亦將處於一種無法再做工的狀態；至於電力，在經終端使用後亦成為無用的能量。060404華中農大10：環境權缺乏這些特性！環境權缺乏這些特性！060404華中農大11 因為外在因素的存在而使無法有效運作，以致無法達到競爭均衡，例如：不完全競爭、規模經濟（economies of scale）、政府干預等均屬之。 因為外在因素的存在而使不具有或（）的特性，例如、（imperfect competition）、（public goods
7、）、（externality）的存在等均屬之。 060404華中農大1200 ( )( )QQcQQMaxNSBP z dzMPC z dQP = P(Q) = = 市場反需求函數市場反需求函數（inverse demand function）C = C(Q) = = 生產的成本函數生產的成本函數（cost function）MPC = = 邊際生產成本邊際生產成本（marginal production cost）QP = P(Q)MPCQcPc 060404華中農大13DMPCMECMSC = MPC+MEC$產量Q*QcEABC0FMWPPcP*Qc Q*Pc P*在競爭均衡下，將造成相
8、當於CBE的福利損失。060404華中農大14因經濟活動而對他人造成的福利影響若符合下列二條件： 決策時未考慮該項影響 缺乏適當的機制使雙方得就該項影響協議補償則稱該項影響為或（external effect）。060404華中農大15 正面的正面的(positive)與負面與負面(negative )的外部性的外部性 生產性生產性(production )與消費性與消費性(consumption )的外部性的外部性 技術性技術性(technical )與金融性與金融性(pecuniary )的外部性的外部性 邊際性邊際性(marginal )與邊際內與邊際內(infra-marginal )
9、的外部性的外部性 可耗竭可耗竭(depletable )與不可耗竭與不可耗竭(non-depletable )的外部性的外部性 可移轉可移轉(shiftable )與不可移轉與不可移轉(non-shiftable )的外部性的外部性 可避免可避免(avoidable )與不可避免與不可避免(unavoidable )的外部性的外部性 柏瑞圖有關柏瑞圖有關(Pareto relevant )與柏瑞圖無關與柏瑞圖無關(Pareto irrelevant )的外部性的外部性 ：受影響者並無意願去改變現況，此時的外部性乃為柏瑞圖無關；在外部性發生後，若其製造者與受影響者之任何一方有意願去改變現況，則稱
10、之為柏瑞圖有關。 060404華中農大16060404華中農大17 減少使用自然資源或環境勞務，避免資源濫用減少使用自然資源或環境勞務，避免資源濫用 發展使用發展使用再生能源再生能源（renewable energy），以），以替代替代化石能源化石能源（fossil energy） 改變不永續的生產型態：例如提升生產的技術效改變不永續的生產型態：例如提升生產的技術效率與經濟效率、改變產業結構、強化產品率與經濟效率、改變產業結構、強化產品綠色設綠色設計計或或環境親善度。環境親善度。 改變不永續的消費型態：例如減少消費、調整消改變不永續的消費型態：例如減少消費、調整消費偏好與消費結構。費偏好與消費
11、結構。 減少殘質的排放量或降低其污染性減少殘質的排放量或降低其污染性060404華中農大18 抑制個人對各種經濟財貨及環境勞務的需求抑制個人對各種經濟財貨及環境勞務的需求 抑制人口的持續增長抑制人口的持續增長 加強自然資源及生態系統的保育，降低資源的加強自然資源及生態系統的保育，降低資源的耗竭速度與減少人為的破壞耗竭速度與減少人為的破壞 減少殘質的排放量減少殘質的排放量 工業減癈工業減癈 加強污染防治加強污染防治 落實廢棄物的再生（落實廢棄物的再生（recycling）、能源回收）、能源回收（recovery）、再利用（）、再利用（reuse）060404華中農大19 由政府藉由可行的政策工具
12、（policy instruments）來規範污染源，使污染者的決策能充分實踐污染者付費原則或使用者付費原則，藉以降低污染物的排放量。例如：例如： 污染者付費：就污染物的排放收費（環境稅或污染稅），例如空污費、水污費的徵收，都是為了迫使污染者負擔污染的代價。 預收處理費（advanced disposal fee）：就販售之產品加收額外稅費捐，以反映使用該產品之外部成本（external cost），如回收清除處理費、輪胎預收處理費、土污費、寶特瓶押金。 使用者（受益者）付費：廢污水處理費、垃圾處理費等。 事後損害賠償：由污染者就所造成的實際污染損害負擔賠償責任。060404華中農大20 （一
13、）直接管制（一）直接管制（command and control） 由政府經由法令直接明訂排放源應該採行法定的污染防治措施、或應該遵循的各種技術規範，俾能落實法令管制的初衷。 （二）經濟工具（二）經濟工具（economic instruments） 泛指政府所制訂之具有經濟誘因的政策工具，冀能藉由價格機能的運作，或創造具有經濟效率的市場，以達到污染防治目標。Baumol 認為，這樣的二分法對於環境政策工具之經濟效率或成本有效性的分析，有可能造成誤導之虞。060404華中農大211.1.投入的管制投入的管制2.2.產品的管制產品的管制3.3.生產技術及區位的管制生產技術及區位的管制4.4.排污及
14、處理的管制排污及處理的管制5.5.污防技術的管制污防技術的管制6.6.資源回收再生的管制資源回收再生的管制7.7.消費行為的管制消費行為的管制8.8.行政或執行上的管制行政或執行上的管制060404華中農大22耕種面積的限制耕種面積的限制：例如為因應乾旱而強制農地休耕；受重金屬污染之農地禁止生產。 合成化學物質管制合成化學物質管制：限用或禁用有害環境之生產要素。例如蒙特婁議定書（1989年生效）禁用損壞臭氧層的各種合成化學物質，包括氟氯碳化物(CFC)、海龍(Halons)、不完全鹵化氟溴碳化物(HBFC)、不完全鹵化氟氯碳化物(HCFC)、及甲基溴(Methyl Bromide)等。生產要素
15、的品質管制生產要素的品質管制：燃料煤含硫量的管制共有財產資源（共有財產資源（common property）的使用管制）的使用管制：如地下水使用管制、林木砍伐管制、在水污染管制區內，不得使用農藥或化學肥料，致有污染主管機關指定之水體之虞（水污法第30條）。060404華中農大23土地使用或人為活動的管制土地使用或人為活動的管制：土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動，應依居民健康及生活環境需要予以管制；其管制辦法應包括土地利用、地下水使用、農作物耕種及其他必要之管制事項。（土壤與地下水污染整治法） 產品的貿易管制：產品的貿易管制： 瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約（CITES，簡稱華盛頓公
16、約，1975年生效）：受貿易影響或可能受其影響而致有滅種威脅之一切物種的國際貿易，應予以嚴格管制，以免危及其生存(僅於極特殊情形下方例外准許)。空污法第空污法第3030條條：中央主管機關得禁止或限制國際環保公約管制之易致空氣污染物質及利用該物質製造或填充產品之製造、輸入、輸出、販賣或使用。 食品的衛生標準管制食品的衛生標準管制 產品的能源效率標準、溫室氣體效能管制等產品的能源效率標準、溫室氣體效能管制等060404華中農大24 聯合國大會於1989年曾建議國際社會於 1992 年 6 月30日前對流刺網捕魚採取禁止措施。 威靈頓公約(Wellington Convention，1991年生效)
17、限制在南太平洋區域內使用流刺網捕魚，以保護海洋哺乳類動物。 在水污染管制區內，不得電流捕殺水生物（水污法第30條）。 產品的生產過程與方法（產品的生產過程與方法（production process and method, PPM）管）管制制 從事物品、容器之製造、販賣之事業，有責任提昇產品耐用年限，及落實修繕服務，以抑制該物品、容器成為廢棄物，並且應朝促使該產品利於回收再利用之方向進行產品之研發、設計，及標示材質種類。 （廢清法第9條） 中央目的事業主管機關並得視產業發展狀況公告指定產品、營建工程、或事業別及其規模於研發、設計、製造、生產、銷售或工程施工等階段，應遵行經指定之下列事項： 一、
18、使用易於分解、拆解或回收再利用之材質、規格或設計。 二、使用一定比例或數量之再生資源。 三、使用可重複填充之容器。060404華中農大25 品質標準（ambient standards）：空氣品質標準、水質標準 排放標準（emission or effluent standards）：排放標準、放流水標準 技術標準（technology standards）： 前處理管制等。廢（污）水不得注入於地下水體或排放於土壤。但有下列情形之一，不在此限（水污法第32條）： 污水經依環境風險評估結果處理至規定標準，且不含有害健康物質者，為補注地下水源之目的，得注入於飲用水水源水質保護區或其他需保護地區以外
19、之地下水體。 廢（污）水經處理至合於土壤處理標準及依第18條所定之辦法者，得排放於土壤。見下一頁。 氣候變化綱要公約、京都議定書（2005年生效） 我國溫室氣體減量法草案第2條訂有溫室氣體效能標準。060404華中農大26水體之全部或部分，有下列情形之一，直轄巿、縣（巿）主管機關應依該水體之涵容能力，以廢（污）水排放之總量管制方式管制之 （一）因事業、污水下水道系統密集，以放流水標準管制，仍未能達到該水體之水質標準者。 （二）經主管機關認定需特予保護者。：中央主管機關得依地形、氣象條件，將空氣污染物可能互相流通之一個或多個直轄市、縣（巿）指定為總量管制區，訂定總量管制計畫，公告實施總量管制。
20、060404華中農大27：三級防制區內，新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術（best available control technology, BACT） 。 ：經中央主管機關指定公告之一定規模新設或變更排放源或排放實體 （包括既存排放源、新設排放源、以及變更排放源）應採用最佳可行技術 （best available technology, BAT） 。060404華中農大28 廢棄物清理法（廢棄物清理法（93.06.02）：）： 一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定。 （第12條） 回收責任歸屬
21、：物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。 一、不易清除、處理。 二、含長期不易腐化之成分。 三、含有害物質之成分。 四、具回收再利用之價值。060404華中農大29 資源回收再利用法（資源回收再利用法（91.07.03）：）： 第6條：為達成資源永續利用，在可行之技術及經濟的基礎下，對於物質之使用，應優先考量減少產生廢棄物，失去原效用後應依序考量再使用，其次物質再生利用，能源回收、及妥善處理。 第9條：事業於進行事業活動時，應循下列
22、原則，以減少資源之消耗，抑制廢棄物之產生，及促進資源回收再利用。 一、選用清潔生產技術。 二、對於原料之使用，應採取減少廢棄物產生之必要措施。 三、原材料失去原效用後，應自行回收再利用，或供回收再利用，無法回收再利用者應負責妥善處理。 四、從事物品、容器之製造、販賣之事業，有責任提昇產品耐用年限，及落實修繕服務，以抑制該物品、容器成為廢棄物，並且應朝促使該產品利於回收再利用之方向進行產品之研發、設計，及標示材質種類。060404華中農大30 第 11 條：事業經中央主管機關公告指定後，應自指定期限起，遵行經指定之下列事項： 一、回收再生資源之種類及回收方式。 二、產品標示使用之材質及再生資源比
23、例。 三、產品標示分類回收標誌。 四、其他經中央主管機關會商中央目的事業主管機關指定之事項。 第 12 條： 目的事業主管機關應輔導事業回收再利用再生資源。 中央目的事業主管機關並得視產業發展狀況公告指定產品、營建工程、或事業別及其規模於研發、設計、製造、生產、銷售或工程施工等階段，應遵行經指定之下列事項： 一、使用易於分解、拆解或回收再利用之材質、規格或設計。 二、使用一定比例或數量之再生資源。 三、使用可重複填充之容器。060404華中農大31 廢棄物跨國轉運（巴塞爾公約，廢棄物跨國轉運（巴塞爾公約，1992年生效 ）對於出口供回收再利用之有害廢棄物，必須符合該公約第4條第9項之規定：(a
24、)出口國沒有技術能力和必要的設施、或缺乏適當的處置場、或無周全的環境管理和方式來有效的處置有害廢棄物；(b)進口國須有循環再生或回收該廢棄物之工業與原材料；(c)越境轉移需符合由締約國決定的其他標準，但這些標準不得背離該公約的目標。 我國廢棄物輸入輸出過境轉我國廢棄物輸入輸出過境轉口管理辦法（口管理辦法（94.01.05）：）：管理廢棄物輸入輸出及其他國家有害廢棄物過境轉口行為。060404華中農大32 限用購物用塑膠袋（91.07.01起實施）：購物用塑膠袋限制使用實施方式為：凡是含有聚乙烯（PE）、聚丙烯（PP）、聚苯乙烯（PS）或聚氯乙烯（PVC）等成分，經由吹膜、壓延或擠壓加工成型，且
25、厚度未達0.06公釐的購物用塑膠袋不得提供，而厚度達0.06公釐（含）以上者不得免費提供。 限用塑膠類（含發泡聚苯乙烯，即保麗龍）免洗餐具 限用無鉛汽油 限制抽取地下水 水權限量核發060404華中農大33 必須取得設廠許可、操作許可、及排放許可必須取得設廠許可、操作許可、及排放許可 設置環保專業單位或人員設置環保專業單位或人員 設置自動測系統設置自動測系統 應經依法登記之環境工程技師或其他相關專業應經依法登記之環境工程技師或其他相關專業技師簽證技師簽證 廢水或廢氣排放量自動申報廢水或廢氣排放量自動申報 違規之停工、罰鍰、停業、刑罰等違規之停工、罰鍰、停業、刑罰等060404華中農大34 排放
26、費（空污費、水污費）、使用費或受益費、產品附加費、押金退排放費（空污費、水污費）、使用費或受益費、產品附加費、押金退費（費（deposit-refund system）、行政規費、差別稅率等）、行政規費、差別稅率等 專款補助（專款補助（grants）、租稅減免、投資抵減（）、租稅減免、投資抵減（tax credit）、加速折舊）、加速折舊（accelerated depreciation）、低利貸款（）、低利貸款（low-interest loan）、進口）、進口設備免關稅、價格優惠設備免關稅、價格優惠（Property rule）/市場創造（市場創造（market creation） 責任制
27、責任制（Liability rule）：）： 事前預防收費：事前預防收費：土壤及地下水污染整治費（土污費）（土污法第22條）、回收清除處理費（廢清法第16條） 事後損害賠償：事後損害賠償：土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動因污染而受到管制後，土地使用人、管理人或所有人因管制所遭受之損害，得向污染行為人請求損害賠償。 （土污法第14條）060404華中農大35 （94.05.18）第16條： 各級主管機關得對排放空氣污染物之固定污染源及移動污染源徵收空氣污染防制費，其徵收對象如下： 一、固定污染源固定污染源：依其排放空氣污染物之種類及數量向污染源之所有人徵收，其所有人非使用人或管理人者
28、，向實際使用人或管理人徵收；其為營建工程者，向營建業主徵收；經中央主管機關指定公告之物質，得依該物質之銷售數量向銷售者或進口者徵收。 二、移動污染源移動污染源：依其排放空氣污染物之種類及數量，向銷售者或使用者徵收，或依油燃料之種類成分與數量，向銷售者或進口者徵收。060404華中農大36 水污法水污法（91.05.22）第11條： 中央主管機關對於排放廢（污）水於地面水體之事業、污水下水道系統及家戶，應依其排放之水質水量或依中央主管機關規定之計算方式核定其排放之水質水量，徵收水污染防治費。 廢廢(污污)水排放收費辦法水排放收費辦法（87.06.30）第5條： 事業及污水下水道系統應繳水污染防治
29、費之費額，依下列公式計算之： 費額 總污染當量 費率 總污染當量各污染物之污染當量的總和 污染當量排放水質 排放水量 污染當量換算值060404華中農大37污染物項目污染當量換算值污染物項目污染當量換算值化學需氧量50公斤銅1公斤懸浮固體1公噸砷500公克總汞20公克氰化物100公克鎘100公克總磷3公斤總鉻500公克總氮2五公斤鉛1公斤有機鹵化物2公斤鎳1公斤酚類100公克060404華中農大38 土壤及地下水污染整治法土壤及地下水污染整治法（92.01.08）第22條第1項：中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染
30、整治費（土污費），並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦法由行政院定之。060404華中農大39化學物質徵收種類化學物質徵收種類之英文名稱收費費率(元公噸)原油Crude oil12汽油Gasoline12柴油Diesel oil12燃料油Fuel oil12潤滑油/脂/膏Lubricants12石蠟Paraffin wax12有機溶劑Organic solvents12乙烯Ethylene12丙烯Propylene (Propene)12丁二烯Butadiene12苯乙烯Styrene18苯Benzene (Benzol)36甲苯Toluene42丙基甲苯Propyl tolu
31、ene16二甲苯Xylenes30土污費費率：石油系有機物060404華中農大40 廢棄物清理法（廢棄物清理法（93.06.02）第）第16條：條： 應負回收、清除、處理責任之業者（簡稱責任業者），應向主管機關辦理登記；製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後十五日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。 060404華中農大41 各種政策失靈的管道甚多，包括業者的違規行為層出不窮、執行品質多瑕疵、可用資源受限等。因此，環保是個永無止境的工作。 與環保相關之政策工具甚多，其最適水準的制訂與執行，亟需立基於合理的選擇準則。 經濟工具與直接管制各有利弊，二者兼籌併顧，方可望發揮協和效果。 環保問題已跨越國界，更與國際貿易密切關聯，故環保工作更須立足台灣，放眼全世界。
