1、第七章第七章 行政绩效行政绩效v 对传统行政学价值对传统行政学价值效率的批判效率的批判v 绩效的内涵及意义绩效的内涵及意义v 绩效评估的要素分析绩效评估的要素分析v 绩效评估与政府再造路径绩效评估与政府再造路径1 1、行政管理学价值的原始设计、行政管理学价值的原始设计 效率概念的提出效率概念的提出 效率（效率（efficiencyefficiency）是一个被是一个被“泛化泛化”了的词汇。效率最初应用于机械学与电子学，了的词汇。效率最初应用于机械学与电子学，是指能量投入与产出之比的数量概念。是指能量投入与产出之比的数量概念。泰勒（泰勒（Fredrick W.TaylorFredrick W.T
2、aylor）等将效等将效率概念及其衡量方法引入管理活动之中，以率概念及其衡量方法引入管理活动之中，以对生产活动与管理活动进行分析与衡量。对生产活动与管理活动进行分析与衡量。科学管理原则与行政原理的结合使得人科学管理原则与行政原理的结合使得人们像关注私人部门一样关注着公共部门的效们像关注私人部门一样关注着公共部门的效率。诚如威洛比（率。诚如威洛比（W.F.WilloughbyW.F.Willoughby）所言，所言，行政的最终目的是提高效率。行政的最终目的是提高效率。2 2、效率的局限性、效率的局限性作为绩效评估一个侧面的行政效率，难以反映行政作为绩效评估一个侧面的行政效率，难以反映行政管理的复
3、杂性与变化性，往往由于存在太多的主观管理的复杂性与变化性，往往由于存在太多的主观臆测性与模糊性，因而缺乏可操作性。臆测性与模糊性，因而缺乏可操作性。行政管理区别于其他管理（如企业管理）的一个明行政管理区别于其他管理（如企业管理）的一个明显的特点就是其多重价值目标。而机械的效率观点显的特点就是其多重价值目标。而机械的效率观点缺乏价值层面的内涵，难以反映公共行政活动中的缺乏价值层面的内涵，难以反映公共行政活动中的其他价值，如质量、效果与效能其他价值，如质量、效果与效能（effectivenesseffectiveness）等。等。效率绝非行政管理的最高目标。绩效评估的普遍运效率绝非行政管理的最高目
4、标。绩效评估的普遍运用恰好反映了行政管理的价值在于提高公共服务的用恰好反映了行政管理的价值在于提高公共服务的质量，这也正是新行政管理的核心价值。质量，这也正是新行政管理的核心价值。3 3、对效率的质疑与批判、对效率的质疑与批判 行 政 学 者 迪 莫 克（行 政 学 者 迪 莫 克（M a s h a l l E.M a s h a l l E.DimockDimock）早就说过，早就说过，“机械的效率太过精机械的效率太过精明与非人性，而成功的管理则令人振奋、富明与非人性，而成功的管理则令人振奋、富有生气和人性化有生气和人性化”。因此，他明确指出，对。因此，他明确指出，对于行政管理者而言，于行
5、政管理者而言，“满足公民需求是检验满足公民需求是检验其工作的最终标准其工作的最终标准”。4 4、绩效的内涵、绩效的内涵 实施绩效评估就是提供一套适用于政府范围的以产出和实施绩效评估就是提供一套适用于政府范围的以产出和结果为基础（结果为基础（output&result basedoutput&result based）的责任机制、绩的责任机制、绩效和结果评估法规、战略规划和绩效指标要求的评价与管理效和结果评估法规、战略规划和绩效指标要求的评价与管理系统。系统。其内涵包括：其内涵包括：（1 1）生产力（）生产力（ProductivityProductivity），），即确定组织产出与输入即确定组织
6、产出与输入的数量以及两者之间的比率（产出的数量以及两者之间的比率（产出/投入），即单位产品所投入），即单位产品所使用资源的总量；使用资源的总量；（2 2）效能，即确定组织产出与组织目标实施之间的关系，）效能，即确定组织产出与组织目标实施之间的关系，即组织实现目标的程度。效能可以通过某个项目目前是否达即组织实现目标的程度。效能可以通过某个项目目前是否达到目标来直接衡量；到目标来直接衡量；（3 3）质量，即考察组织产出或通过组织产出考察组织生）质量，即考察组织产出或通过组织产出考察组织生产过程；产过程；（4 4）及时性（）及时性（TimelinessTimeliness），），即对组织生产某种适合
7、即对组织生产某种适合产品的时间进行评估。产品的时间进行评估。5 5、绩效的意义、绩效的意义 现代公共管理与传统行政途径在行政价值理念设现代公共管理与传统行政途径在行政价值理念设计上的不同之处在于：它重新审视了传统公共行政计上的不同之处在于：它重新审视了传统公共行政“效率至上效率至上”的理念，认为公共行政之主要目的在于的理念，认为公共行政之主要目的在于提升政府管理绩效（提升政府管理绩效（performanceperformance），），即通过管理即通过管理过程创新，重新进行组织设计，促使政府管理向更富过程创新，重新进行组织设计，促使政府管理向更富“成本成本效能效能”（cost-effectiv
8、enesscost-effectiveness）的方向发的方向发展。提高绩效既是各国政府改革的主要目标，也成为展。提高绩效既是各国政府改革的主要目标，也成为决定政府再造路径选择的重要因素。决定政府再造路径选择的重要因素。随着行政管理的不断发展，其他价值目标（如公随着行政管理的不断发展，其他价值目标（如公平、公正和参与）或多或少会同效率价值发生冲突。平、公正和参与）或多或少会同效率价值发生冲突。公共部门管理毕竟不同于企业管理，公共组织的最高公共部门管理毕竟不同于企业管理，公共组织的最高目标是公共利益，或向公众提供利他（目标是公共利益，或向公众提供利他（altruisticaltruistic）的
9、服务。因而，作为界定行政管理活动价值的效率概的服务。因而，作为界定行政管理活动价值的效率概念的泛化已使自身走入了偏狭的境地。念的泛化已使自身走入了偏狭的境地。6 6、绩效评估的日益普及、绩效评估的日益普及 绩效评估（绩效评估（Performance Performance MeasurementMeasurement）是现代行政管理研究中是现代行政管理研究中引人瞩目的一个概念，因其特殊的航标引人瞩目的一个概念，因其特殊的航标作用而备受政府、行政人员与公民的关作用而备受政府、行政人员与公民的关注。绩效评估是行政管理活动的有效诊注。绩效评估是行政管理活动的有效诊断工具，它可以帮助行政管理获得所取断
10、工具，它可以帮助行政管理获得所取得进步的证据，如反映成本节约、服务得进步的证据，如反映成本节约、服务质量、顾客满意度、减少顾客等待或处质量、顾客满意度、减少顾客等待或处理时间等方面的及时信息。理时间等方面的及时信息。7 7、绩效评估的趋势、绩效评估的趋势v 评估主体的多元化v 评估目标的公民导向v 评估内容的规范化（3E）v 评估保障的法制化8 8、美国的最佳实践、美国的最佳实践 19931993年，美国通过的政府绩效与结果法年，美国通过的政府绩效与结果法（GPRAGPRA）就要求政府各部门、各机构以可测量的标就要求政府各部门、各机构以可测量的标准来促进绩效管理。准来促进绩效管理。俄勒冈州建立
11、了俄勒冈州建立了“进步委员会进步委员会”，该委员会由公，该委员会由公共与私人领导共同组成，对绩效进步进行管理，它们共与私人领导共同组成，对绩效进步进行管理，它们设置绩效目标与设置绩效目标与160160项标杆（项标杆（BenchmarksBenchmarks），），涵盖涵盖了卫生、教育、公民参与、平等就业、环保、住宅、了卫生、教育、公民参与、平等就业、环保、住宅、运输系统、公共安全、财政、经济发展等重大公共事运输系统、公共安全、财政、经济发展等重大公共事务，设定了明确且可以量化的目标。人们都能清楚了务，设定了明确且可以量化的目标。人们都能清楚了解所要到达的目标，并竭尽全力实现组织的整体目标。解所
12、要到达的目标，并竭尽全力实现组织的整体目标。在在“成本更小、服务更好成本更小、服务更好”成为政府格言的新时代，成为政府格言的新时代，绩效评估日益成为从效率、效能与责任等方面来提高绩效评估日益成为从效率、效能与责任等方面来提高生产力的必要工具。生产力的必要工具。9 9、新西兰的最佳实践、新西兰的最佳实践 新西兰政府设计出可接受的公新西兰政府设计出可接受的公共服务与产品标准，并纳入绩效合共服务与产品标准，并纳入绩效合同之中。政策制定者使用绩效预算同之中。政策制定者使用绩效预算来详细说明每笔拨款所要购买的结来详细说明每笔拨款所要购买的结果和产品。在内阁部长与各部门执果和产品。在内阁部长与各部门执行官
13、之间签订的行官之间签订的“采购协议采购协议”中，中，就详细规定了机构所提供物品的数就详细规定了机构所提供物品的数量、质量和成本。量、质量和成本。1010、英国的最佳实践、英国的最佳实践 英国的政府再造集中体现于英国的政府再造集中体现于“下一步行动下一步行动”（Next StepsNext Steps），），将行政管理的划桨职能分解至各个将行政管理的划桨职能分解至各个独立的组织，并给予其对资源的管独立的组织，并给予其对资源的管理控制权；签订绩效合同，以明确理控制权；签订绩效合同，以明确规定组织的目标、预期结果和绩效规定组织的目标、预期结果和绩效结果。结果。1111、实现绩效评估的要素分析、实现绩
14、效评估的要素分析v 转变政府职能，遵照公共服务原则，转变政府职能，遵照公共服务原则，建立明确的绩效评估体系建立明确的绩效评估体系v 提高政府竞争力，为公民提供优质服提高政府竞争力，为公民提供优质服务（务（quality servicequality service）v 实施效能行政，以更加成本实施效能行政，以更加成本效能的效能的方式合理地配置资源方式合理地配置资源v 坚持透明与公开的原则，以可预见的坚持透明与公开的原则，以可预见的方式实现公民参与方式实现公民参与1212、绩效评估与我国政府再造的路径选择、绩效评估与我国政府再造的路径选择v通过为管理者提供组织信息并帮助改进政府通过为管理者提供组
15、织信息并帮助改进政府“决决策策执行执行”方式方式 v通过将个人与组织绩效同人事管理结合起来以激励通过将个人与组织绩效同人事管理结合起来以激励公共雇员公共雇员 v通过显示绩效结果以促使公共行政人员培养公共责通过显示绩效结果以促使公共行政人员培养公共责任意识任意识 v通过界定公共部门职能以提高公共服务意识和服务通过界定公共部门职能以提高公共服务意识和服务质量质量 v通过建立绩效评估报告制度以促使公众更加关注公通过建立绩效评估报告制度以促使公众更加关注公共服务并鼓励公共参与共服务并鼓励公共参与 v通过全过程的绩效管理以改进市民话语通过全过程的绩效管理以改进市民话语（civic civic discoursediscourse）与公共信用与公共信用
