1、编制权力清单工作手册为加强对部门权力清单编制工作的业务指导，规范操作要求，制定本工作手册。一、总体要求编制权力清单，主要是对政府工作部门行使的各项行政职权进行全面清理，将职权类型、职权名称、实施主体、实施依据等以清单形式明确列示出来，向社会公布，受社会监督，不断强化对权力运行的制约和监督，加快形成科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。二、编制权力清单的原则一是职权法定原则。政府部门行使的行政职权，必须有法律、法规和政府规章为依据。政府部门不得法外设定职权，没有法律、法规和规章依据，不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。没有法律、法规、规章规定，现实中却在
2、行使的行政权力，概属违法。二是简政放权原则。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，更好地发挥基层政府贴近群众、就近管理的优势，加大向市场、社会和下级政府放权力度，激发经济社会发展活力。三是公开透明原则。推行权力清单制度工作过程中，应当充分征求各方面的意见，权力清单应当规范、完整、清晰、准确，并向社会公开，接受社会监督。行政权力（除涉及国家秘密及其他依法不予公开的情况外）未向社会公布的，一律不得实施。三、行政职权的分类和梳理口径梳理行政职权，可参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决、其他等9+X进行分
3、类。行政职权的名称一般由职权指向的行为对象和职权种类两部分组成，省、市、县三级应保持一致。名称表述应简洁、清晰、准确、规范，尽可能避免使用“管理、组织、推进、会同”等词语。（一）行政许可。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可应当同时具备4个要素：一是事前同意；二是设定依据为法律、行政法规、地方性法规以及国务院决定；三是需根据公民、法人或者其他组织的申请而为；四是申请人通过批准获得某种资格或者从事特定活动的权利。名称表述：法规文件（如国务院令第412号）中对行政许可事项的名称有规定表述的，直接使用法规文件中的名称；法规文件中没有确定
4、表述的，一般采用“（事项名称）的许可（核准、审查、审批、登记、认定等）”的表述。梳理口径：行政许可以各市县行政许可项目目录为准，职权名称、实施依据、实施机关、放权情况等务必与公布的目录一致。要及时了解掌握行政许可项目的最新变动情况。 例如：“煤矿企业开办许可”、“货物进出口许可证核准”、“开办外籍人员子女学校审批”、“建设用地审查”、“粮食收购资格认定”等。（二）行政处罚。行政处罚是指具有行政处罚权的行政机关或者法定组织为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反法律、法规、规章但尚未构成犯罪的行为给予法律制裁的具体行政行为。行政处罚的种类包括：（1）警告
5、；（2）罚款；（3）没收违法所得，没收非法财产；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。名称表述：一般采用“对（违法行为描述）的处罚”的表述。梳理口径：原则上以一个违法行为作为一个事项。同一个条款中包括有多个违法行为的，原则上以一个条款作为一个事项，确需分开的，可以分为多个事项。同一条分为若干款，且为不同的违法行为的，宜每款作为一个事项。同一条或者同一款下分多个项，且各项为不同违法行为的，宜分为多个事项。同一违法行为的不同情形应当合并为一个事项。同一条款中与具体的处罚种类并列出现的责令（限期）改正（整改），与具体的
6、处罚种类共同列为一个处罚事项；单独的责令（限期）改正（整改）不作为单独的处罚事项列入清单，证据先行登记保存作为过程性措施也不作为单独的处罚事项列入清单，依据应当为法律、法规和规章。一个行政处罚事项引用多个法规文件，且上、下位法之间对处罚的种类和幅度规定不一致的，以上位法规定的处罚种类和幅度为准；法规和规章规定的处罚种类和幅度不符合行政处罚法规定的，相应部分内容不得作为依据。同一条款中同时规定有行政处罚和行政强制的，应当分别在行政处罚和行政强制中同一条款分别编列事项。多个部门对同一违法行为均有处罚权的，各部门应当分别编列事项。法律、法规、规章中未明确处罚实施主体的，必须补充提供处罚实施主体的依据
7、，否则不得列入清单，也不得实施。例如：中华人民共和国招标投标法实施条例第七十三条 依法必须进行招标的项目的招标人有下列情形之一的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（1）无正当理由不发出中标通知书；（2）不按照规定确定中标人；（3）中标通知书发出后无正当理由改变中标结果；（4）无正当理由不与中标人订立合同；（5）在订立合同时向中标人提出附加条件。对于以上同一条款下五项违法行为的处罚，归并为一个行政处罚职权，职权名称可以表述为：不按照规定确定中标人，无正当理由不发出中标通知书、
8、改变中标结果、不与中标人订立合同，在订立合同时向中标人提出附加条件的处罚。（三）行政强制。行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施的种类包括：（1）限制公民人身自由；（2）查封场所、设施或者财物；（3）扣押财物；（4）冻结存款、汇款；（5）其他行政强制措施。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制执
9、行的种类包括：（1）加处罚款或者滞纳金；（2）划拨存款、汇款；（3）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（4）排除妨碍、恢复原状；（5）代履行；（6）其他强制执行方式。名称表述：名称一般采用“对（违法行为描述）的扣押、查封等行政强制种类”的表述。梳理口径：建议按照法律条文来进行梳理，同一个法律条文同一款规定的行政强制，归并为一个行政强制事项。同一条款中同时有行政处罚和行政强制的，应当分别在行政处罚和行政强制中用同一条款分别编列事项。行政法规、地方性法规和规章规定的行政强制措施或者行政强制执行不符合行政强制法规定的，相应内容不得作为依据。“申请人民法院强制执行”是行政强制法关于行政强
10、制执行主体确定的一种制度性设计，其本身不属于行政强制执行的方式，不能作为行政强制权填写。责令改正既不属于行政处罚，也不属于行政强制，而是行政主体对特定行政相对人作出的行政命令，建议不单独填列“责令改正或限期改正”这一职权事项，而直接以相关行政强制或行政处罚作为职权事项填列，并且在实施依据中完整列明责令和处罚（强制）的相关内容。例如：中华人民共和国渔业船舶检验条例第三十二条规定：“按照规定应当报废的渔业船舶继续作业的，责令立即停止作业，收缴失效的渔业船舶检验证书，强制拆解应当报废的渔业船舶，并处2000元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。该条规定同时涉及行政强制和行政处罚的内
11、容，可以分别填列“强制拆解应当报废的渔业船舶”（行政强制权）和“按照规定应当报废的渔业船舶继续作业的处罚”（行政处罚权）两个职权事项。（四）行政征收。行政征收是指行政机关或者法定组织根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的具体行政行为。行政征收具有强制性、无偿性、法定性的特征。行政征收的种类包括：（1）税收征收；（2）资源费征收；（3）建设资金征收；（4）排污费征收；（5）其他法律、法规规定的征收内容。根据国务院规定，以有权机关批准文件为依据的考试培训费、检测费等有偿服务性收费不列入行政征收范围。名称表述：一般采用“（征收项目名称）的征收”的表述。梳
12、理口径：依据包括法律、法规、规章。财政、税务部门征收的税费，按照征收依据的不同，建议按照一个征收依据填列一个行政征收职权的原则把握。各类行政事业性收费征收职权，建议与财政、物价部门发布的有关行政事业性收费目录一致。例如：“车船税的征收”，“矿产资源费征收”，“水资源费的征收”，“海洋工程排污费的征收”，“教育费附加的征收”等。（五）行政给付。行政给付是指行政机关或者法定组织依法向符合条件的申请人提供物质利益或者赋予与物质利益有关的权益的具体行政行为。行政给付具有以下特点：（1）行政给付以行政相对人的申请为条件；（2）行政给付是一种行政行为，主体一般是行政机关，但是也包括法律、法规授权的组织；（
13、3）行政给付的内容是赋予行政相对人以一定的物质利益或者与物质利益有关的权益；（4）行政给付的对象是处于某种特殊状态下的行政相对人。行政给付的形式包括：（1）抚恤金；（2）生活补助费；（3）安置；（4）救济；（5）优待；（6）社会福利。名称表述：一般采用“的给付(支付)”的表述。梳理口径：依据包括法律、法规、规章。行政给付与财政专项资金分配在实践中容易混淆，需要予以厘清。两者的主要区别有：一是实施目的不同。行政给付是行政机关对特殊困难的人群依法进行救助，旨在提供必需的生存、生活条件，是政府的一种法定职责；财政专项资金通常是为了支持特定事业发展而设立的，如用于支持小城市试点和中心镇培育的小城市培育
14、试点和中心镇培育专项资金，用于支持海洋经济发展的海洋经济发展专项资金等，财政专项资金分配除少部分有法律依据外，多以政府的规范性文件为依据，体现了政策的引导性。二是实施的形式不同。行政给付的形式多种多样，既包括金钱的给付（如发放最低生活补助金），也包括实物的给付（如发放生活必需品），还包括服务的给付（如法律援助等）；财政专项资金分配的形式相对单一，主要表现为对特定对象的资金拨付。三是裁量空间不同。行政给付有明确的标准，只要符合给付的标准，一般都要予以给付，行政机关往往没有自由裁量的空间；财政专项资金分配虽然有明确的条件，但通常并非对所有符合条件的对象都给予拨付资金，而是在对符合条件的对象进行进一
15、步择优筛选的基础上确定资金分配对象，在实施过程中，行政机关具有较大的自由裁量权。例如：“法律援助”，“医疗、工伤、生育保险待遇支付”，“对艾滋病防治个人的补助抚恤”等。（六）行政检查。行政检查是指按照法定的监督检查职权，对一定范围内行政相对人是否遵守法律、法规、规章，是否执行有关行政决定、命令等情况，进行能够影响行政相对人权益的检查了解的具体行政行为。（七）行政确认。行政确认是指行政机关和法定组织依照法律法规规定的权限和程序对有关身份、能力、资格、法律事实、法律地位或者法律关系等进行甄别，通过确定、证明等方式决定行政相对人法律地位、法律关系或者权利义务的具体行政行为。行政确认具有以下特点：（1
16、）行政确认是要式行政行为。行政机关或者法定组织在作出行政确认行为时，应当按照一定的技术规范要求以书面形式作出；（2）行政确认是羁束的行政行为。行政机关或者法定组织进行行政确认时，只能严格按照法律规定和技术规范进行操作；（3）行政确认应当尊重客观事实，且不具有处分性。行政确认主要形式有：确定、认可、证明、登记、批准、鉴证、行政鉴定等。名称表述：一般采用“对（事项名称）的确认（登记、认定、鉴定等）”的表述。梳理口径：依据包括法律、法规、规章。行政确认与行政许可两者之间有着严格的区分，应注意甄别：一是法律性质不同。前者是对行政相对人既有法律事实、身份、能力的确认，不赋予行政相对人权利；后者是赋予行政
17、相对人某种权利、资格，具有赋权性质。二是法律效果不同。前者是对既有的事实、身份、能力的确认，其效力溯及既往；后者是准许行政相对人今后从事某种行为或享有某种权利，其效力针对未来。三是裁量范围不同。前者没有自由裁量的空间，只要符合确认的要件，就予以确认；后者具有一定的自由裁量权，需要择优赋权，通常有数量限制。例如：对交通事故等级的确认，身份证核发，户籍等级，居住证、暂住证核发，对非现役军人伤残等级的认定，对革命烈士的认定，对享受民政优抚和救助待遇的认定，收养登记，婚姻登记，无公害产品产地认定，对事故的技术鉴定，对医疗事故等级的鉴定，产权登记，抵押权登记，对著作权属确认等。（八）行政奖励。行政奖励是
18、指行政机关或者法定组织依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会作出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质或精神奖励的具体行政行为。行政奖励具有以下特点：（1）行政奖励的主体是行政机关或者法律、法规授权的组织；（2）行政奖励的目的在于表彰先进，激励和推动后进，调动和激发广大人民群众的创造性和积极性；（3）行政奖励的对象是贡献突出或者模范遵纪守法的组织或者个人；（4）行政奖励的形式包括物质奖励和精神奖励，二者大多合并采用；（5）行政奖励是不具有强制执行力的具体行政行为；（6）行政奖励是一种法定的行政行为。名称表述：一般采用“对的奖励”的表述。梳理口径：建议结合法律、法规、规章的规定和政府
19、公告的政府系统评比达标表彰活动保留项目目录进行梳理。省级政府文件规定开展的行政奖励可以保留。例如：“对检举违反税收法律、行政法规行为的奖励”等。（九）行政裁决。行政裁决是指行政机关或法定组织依照法律法规、规章的规定，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。行政裁决具有以下特点：（1）行政裁决的主体是行政机关；（2）行政裁决的对象是特定的民事纠纷；（3）行政裁决在形式上具有准司法性；（4）行政裁决在效果上具有强制性。名称表述：一般采用“对（事项名称）的裁决”的表述。梳理口径：依据包括法律、法规、规章。例如：拆迁补偿纠纷裁决、土地权属争
20、议裁决等。（十）其他类。其他行政职权是指行政机关或者法定组织依法实施，对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响，又难以准确界定为上述9种类型的具体行政行为。凡属于过程性管理或者事后管理性质，又不依附于上述9类的职权事项，可列入其他类。如备案、认定、考核、评定、资质核验、组织评审、验收等。对其他类型职权的确定，也要符合国家法律法规。四、权力清单的样式（一）清单参考格式。权力清单应当按照统一格式编列，采用Excel表格形式。原则上将一个具体行政行为编列为一个行政职权事项。相同职权类型的多个具体行政行为相近或者类似的，可以合并为一个行政职权事项。只有项目没有子项的，一个项目占一行；项目下需要分列
21、子项的，每个子项占一行，同时对项目行进行合并。样表如下：序号职权类型职权编码职权名称职权依据行使主体备注12（二）填表说明。1、序号：用于标明项目的顺序，按照项目排列次序依次排列。项目下设有子项的，按照子项排列次序，在子项名称前加序号。除行政许可清单外，其它9类权力清单原则上不设子项。2、职权类型：按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他行政权力10类填写。3、职权编码：按照海南省行政审批业务标准规范，职权编码为16位，由阿拉伯数字及英文字母组成，第1至8位为行政区划代码，省本级为46000000，第9、10位为英文字母，代表职能域，第
22、11、12位为英文字母，代表职权类型（职权类型代码见下表），第13至16位为阿拉伯数字，代表职权序号。如文昌市发改委行政许可事项“工程建设项目招标事项核准”，其职权编码为：46900500FG-XK-0001。职权类型代码一览表职权类型代码职权类型代码行政许可XK行政处罚CF行政强制QZ行政征收ZS行政给付JF行政检查JC行政确认QR行政奖励JL行政裁决CJ其他权力QT4、职权名称：是对行政职权事项的概括，一个职权名称对应一项行政职权。职权名称的编写应当以所依据的法律法规文件为依据，尽量使用法律条文的表述，或者用法律条文的表述进行组合，并力求简明、准确，能够反映法律条文的本质特征。合并的行政职
23、权事项的名称应当对各子项的名称进行概括。名称一般采用“权力规范对象（名词或名词性词组）+权力行使方式（动词）”的形式编写，权力行使方式前可以加“的”。 5、职权依据：应当引用实施具体行政行为所依据的法律法规的具体条款和内容，由上级部门下放的行政职权事项，应当写明下放的法定依据。所引用的法条应当准确、完整，并选取直接对应的内容，不应当使用省略号。款下分若干项，且需按项列为不同事项的，仅需引用对应的项。一个行政职权事项需要引用多个法定依据的，按照法律法规的位阶从高到低顺序排列。法定依据需要同时引用同一部法律法规多个条文的，按照条文序号排列。6、行使主体：行使行政职权的机构。7、备注栏：填写清单编制和审核过程中其他需要补充说明的问题。- 23 -
