1、8.城市基础设施建设与管理城市基础设施建设与管理城市基础设施建设与管理是城市基础设施建设与管理是城市政府的一项城市政府的一项重要而独立的职能重要而独立的职能 城市政府的主要作用：为企业生产和居民生活创造一个良好的外部环境。良好的外部环境可分为硬环境、软环境两部分，具体包括设施环境设施环境、生态环境生态环境、人文环境、制度环境、市场环境等方面。基础设施的建设与管理是现代城市管理最重要的内容。第一节第一节 城市基础设施概述城市基础设施概述一、城市基础设施的含义一、城市基础设施的含义n城市基础设施，是为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展的n城市设施是城市生存和发展的根本条件。n随城市
2、不断发展，城市基础设施的内容从简单到复杂，由低级到高级地渐进地发展，范围随之不断扩充。n城市基础设施的三种形态：设施：设施：指城市基础设施自身的物质形态，如供水管道、指城市基础设施自身的物质形态，如供水管道、煤气管道煤气管道 产品（服务）：产品（服务）：借助于城市基础设施而开展的经济活借助于城市基础设施而开展的经济活动所生产和提供的产品或服务，如自来水，煤气。动所生产和提供的产品或服务，如自来水，煤气。产业产业：把基础设施实体或产品（服务）作为经营对象的把基础设施实体或产品（服务）作为经营对象的产业和行业，如通讯产业、自来水公司、公共交通企业产业和行业，如通讯产业、自来水公司、公共交通企业等。
3、等。城市公共设施城市公共设施城市基础设施城市基础设施（生产性基础设施）（生产性基础设施）城市事业设施城市事业设施（非生产性基础设施）（非生产性基础设施）城市公用事业城市公用事业-自来水、电力、煤气自来水、电力、煤气、公共交通、通讯（产业形态）、公共交通、通讯（产业形态）市政工程设施市政工程设施-道路、桥梁、隧道和道路、桥梁、隧道和下水道等（设施形态）下水道等（设施形态）公共的教育、文化、卫生和公共的教育、文化、卫生和体育等体育等城市基础设施可以分为下列六大系列：城市基础设施可以分为下列六大系列：n能源系统n供、排水系统 n交通系统n邮电通信系统n环保系统n防灾系统二、城市基础设施的特性二、城市
4、基础设施的特性n城市基础设施及其所提供的产品和服务具有地方城市基础设施及其所提供的产品和服务具有地方公共物品和准公共物品（混合物品）特点。公共物品和准公共物品（混合物品）特点。公共物品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性，这将导致市场机制失灵。所以，通常情况下，公共物品是由政府提供的，并通过强制性征税来支付其生产成本。n城市基础设施及其提供的产品和服务是一种特殊城市基础设施及其提供的产品和服务是一种特殊的商品：的商品：属于大型设施；属于不动产；使用期限长；为全社会共同使用，不能中断供应或使用；自然垄断性强；产品计量方式独特。n城市基础设施具有生产性，决定了对城市基础设城市基础设
5、施具有生产性，决定了对城市基础设施必须有偿使用施必须有偿使用 。n城市基础设施具有公益性，决定了它的部门和城市基础设施具有公益性，决定了它的部门和企业必须把社会效益放在第一位，同时兼顾经企业必须把社会效益放在第一位，同时兼顾经济效益济效益n城市基础设施具有承载性，决定了它必须与城城市基础设施具有承载性，决定了它必须与城市的产业规模和人口规模相适应市的产业规模和人口规模相适应n城市基础设施具有垄断性，决定了它必须在市城市基础设施具有垄断性，决定了它必须在市场经济的条件下，保持必要的竞争场经济的条件下，保持必要的竞争 n城市基础设施具有超前性，决定了在建设的时城市基础设施具有超前性，决定了在建设的
6、时间和空间上，必须处理好它与生产设施、生活间和空间上，必须处理好它与生产设施、生活设施的关系设施的关系n城市基础设施具有系统牲，决定了必须保持它城市基础设施具有系统牲，决定了必须保持它的各部门之间的比例关系的各部门之间的比例关系 三、城市基础设施的分类三、城市基础设施的分类n按照政府对基础设施所有权的控制程度及其客观属性来分，可以分为垄断性城市基础设施和非垄断性城市基础设施两类。n按照城市基础设施的建设投资及其经营建设投资及其经营权的可市场化程度权的可市场化程度来分，可以分为经营性城市基础设施和非完全经营性城市基础设施两类 四、城市基础设施的作用四、城市基础设施的作用n城市基础设施是城市存在和
7、发展的物质基础n城市基础设施是社会生产不可缺少的外部条件n城市基础设施是市民生活的基本条件 n城市基础设施为生产和生活提供一个减少污染的环境 n城市基础设施避免和减轻各种灾害对生产和生活的危害 n城市基础设施是城市现代化的前提和重要标志城市基础设施是城市现代化的前提和重要标志n基础设施是城市的竞争手段和竞争力的表现基础设施是城市的竞争手段和竞争力的表现 城市现代化的标准：发达的城市经济、健全完善的基础设施、高尚的城市精神文明、科学化的城市管理。上海市城市建设和管理“十五”发展的重点n城市建设方面1加快推进以“三大战役”为重点的城市基础设施建设。（高速、轨道、环境）2住宅建设、旧区改造n城市管理
8、方面1建立健全综合执法体系2城市管理信息化第二节第二节 城市基础设施的建设城市基础设施的建设一、城市基础设施建设面临的首要问题一、城市基础设施建设面临的首要问题1 1、规划先行、规划先行（1 1）由于城市基础设施建设关系到城市的健康、持续发展，）由于城市基础设施建设关系到城市的健康、持续发展，具有超前性、承载性等特点，加之涉及面广、投资量大，具有超前性、承载性等特点，加之涉及面广、投资量大，所以，基础设施建设的科学规划十分重要。所以，基础设施建设的科学规划十分重要。（2 2）这就要求，城市政府各相关部门应当结合总体规划、）这就要求，城市政府各相关部门应当结合总体规划、重点地区规划搞好基础设施的
9、专项规划；作好项目的技重点地区规划搞好基础设施的专项规划；作好项目的技术储备工作，成熟一项，发展一项；结合旧区改造、住术储备工作，成熟一项，发展一项；结合旧区改造、住宅建设等项目进行综合配套、协调发展。宅建设等项目进行综合配套、协调发展。基础设施管理面临的首要问题是建设。基础设施管理面临的首要问题是建设。2、资金来源、资金来源-基础设施建设面临的首要问题基础设施建设面临的首要问题（1）在很长一段时间里，我国城市基础设施依靠单一的财政资金，资金的匮乏导致基础设施的发展跟不上城市经济、城市社会的发展，“短缺”和“拥挤”现象严重。（2）改革开放后，城市基础设施建设的资金来源由单一转向多元化发展。主要
10、有：n城市政府的财政支出 n基础设施运营收入n发行股票债券向社会集资n向国内外银行贷款 上海市为改变资金短缺问题，在80年代后期，提出了转变观念、立足改革、走市场化道路的思路。具体措施包括：1利用城市土地资源，向土地要资金；2利用外来资金，敢于吸引外资搞建设；3敢于借贷，实行项目融资；4盘活现有资产；5推行市政、公用设施有偿使用，实行自我积累；6加强资金使用监管，向节约要效益。上海市已投入运营的3条轨道交通线,采用了完全不同的三种投融资模式:(1)地铁1号线(1995年),全长16.365,工程投资约6.2亿美元;由上海市政府投资建设(解决国内配套资金),并采用信贷方式,融入了部分国外资金(见
11、表1)。(2)地铁2号线(2000年),全长19.14,工程投资约94亿元;采用了市区两级政府共同投资体制,并积极利用国外优惠贷款(约8亿美元外汇)。资金结构如表2。(3)地铁3号线(即明珠线一期,2000年),全长24.97,工程投资超过90亿元;首次采用项目公司模式,由上海铁路局、上海久事公司等8家投资人组成一个项目公司,走出多元化投资之路(表3)。盘活存量10%资本市场融资3%政府财力28%发行债券8%其他3%银行贷款48%上海市轨道交通建设筹资结构示意图二、城市基础设施总体投资水平分析二、城市基础设施总体投资水平分析n根据世界银行的初步测算，基础设施存量与经济产出是同步增长的，而基础设
12、施存量的增加与资金投入直接关联。因此，往往把基础设施投资占GDP和固定资产投资之间的比例作为衡量基础设施投资水平的标准。n一般发达国家在不包括电力、通信、道路等系统的情况下,基础设施(主要是市政公用设施)投资占GDP的比例大约为2%4%，占固定资产投资的比例大约为6%10%。n世界银行在发展中国家的抽样调查表明，发展中国家基础设施投资占GDP的比例为2%8%，占固定资产投资比例一般为20%左右。n联合国推荐发展中国家基础设施投资占GDP适宜的比例为3%5%，占固定资产投资比例10%(世界银行,1994)。n我国从“一五”到“五五”期间，各阶段市政公用设施建设投资总额占GDP的0.14%0.40
13、%，占固定资产的0.85%3.76%。80年代以来，对基础设施的投入逐年增多，城市基础设施投入占GDP的百分比从1986年的2.72%提高到1997年的5.53%，占固定资产投资百分比从10.31%到16.585%，投资比例达到了联合国的推荐值。n上海在1986年以后对城市基础设施的投资力度明显大于“六五”以前,而且逐年提高城市基础设施投资(含电力、通信、邮电),占GDP的比例从1986年的5.05%提高到1998年的14.4%,占固定资产投资比例从1986年的15.12%提高到1998年的27.0%。从而迅速改善了计划经济下基础设施长期停滞的局面,为城市的进一步发展提供了必要的条件。n上海浦
14、东新区19911996年基础设施投入达320亿元,占固定资产的30%左右,1996年固定资产投资总额占GDP高达67.3%，为吸引外资、拉动经济增长起到了重要的作用,为上海迅速发展成为国际性都市奠定了基础。n但是，基础设施投资水平并非越高越好。深圳开发建设以来基础设施投资占固定资产投资的30%以上,收到了很好的社会经济效益。相反，珠海19901995年基础设施投资达350亿元,，占固定资产投资的50%，许多设施按50年不变的标准建设，过度超前，浪费资源，也不适于现状使用。显然，这一比例是过高的。n城市在不同发展阶段,开发目标的不同也应有不同的投资比例,基础设施投资水平需要依据具体情况来确定。n
15、国内有关研究人员推荐的比例为占的6%15%,占固定资产投资20%30%,这一推荐比例幅度很大,不便于取值,而且也没有指出针对不同城市应该怎样取值。n罗斯托的经济发展阶段理论证明，在城市发展的初级阶段，政府公共投资的重点是提供必要的自然垄断性公共物品(如：道路、运输、供水电等)为城市生产企业创造前提条件，为居民生活提供便利；在城市发展进入成熟期以后，公共物品的投资重点应转向优效性公共物品(如教育、文化、保健等)。n世界银行的研究表明，对电力、电信、公路设施的投资在总量构成的比例会随收入增加而加大，给水、灌溉、卫生、铁路会随收入的增加而所占比例减少。n上海基础设施投资构成也表现了这一趋势。三、城市
16、基础设施投资的内部结构分析三、城市基础设施投资的内部结构分析n以上海浦东为例，首先是市政建设的投入(19901993年)，改善区内供水、城市道路的供应条件；接着是通信、公用事业和电力建设(19931996年)，满足基本的生产条件；到开发基本成形，电力建设和公用事业的投资高峰过去，则改善对外交通条件和城市环境的投入为主(19971999年)。n王路的研究也表明，城市基础设施建设在不同的阶段有不同的侧重点和需求，而且因国家不同能源结构和地理资源条件不同而不同。至于基础设施投资在各系统的比例关系，王路参考一般国家比例结合我国情况推荐如表2。给排水能源道路交通通信系统园林环境系统10152530253
17、01520510基础设施投资在各系统的比例（%）n城市发展要跨越一些门槛或在区域发展竞争中保持基础设施某些方面的供应优势，就必须维持一定的战略性基础设必须维持一定的战略性基础设施投资比例施投资比例，而且这些设施的建设往往成为政府重要的发而且这些设施的建设往往成为政府重要的发展战略。展战略。上海浦东开发实行三个先行战略(金融贸易先行、基础设施先行、高新技术产业先行),基础设施先行就是有效地改善投资硬环境，吸引外商来浦东投资。n浦东新区之所以是一个有待发展的区域，根本原因在于越江交通不便，开发浦东新区，头等重要的基础设施不是区内某一部分的“七通一平”，而是以越江交通、通讯、能源等项目为重点，把浦西
18、浦东连为一体。因而，这些重点的基础设施项目可理解为战略性的大型基础设施投资。n战略性的基础设施投入比例应该占多少比例战略性的基础设施投入比例应该占多少比例，也很难有一也很难有一个定论个定论。很明显在城市发展的不同阶段、新旧区开发中肯定是不一样的。新开发区、面临跨越重大门槛、面临空间结构的重大调整时期，战略性的基础设施投入比例往往会高于稳定发展时期。四、基础设施投资战略的选择n从基础设施的供应和经济发展对基础设施的需求角度考虑,可以概况为需求主导型战略和供应主导型战略。n需求主导型的发展不利于在竞争中占据主动,特别是在我国城市化上升时期,城市的发展往往取决于能获取区外资源的多少,因而保持一定的供
19、应优势还是有必要的。n供应为主导的发展战略,保持基础设施全局性或某一方面的供应优势,以吸引投资,在新区开发中常被采用,有成功的,也有失败的案例。n浦东基础设施先行的战略是一个成功的案例，在八五、九五期间投入近1000亿元进行基础设施建设，形成了良好的投资环境，在提升浦东在区域经济发展战略中的地位，吸引世界跨国投资中起到了极大的作用。n然而，供应为主导的战略如果远远脱离城市的需要或由于城市发展前景的不确定性，会对城市造成极大的财务风险。n珠海是一个典型的例子。90年代初期以来，珠海西部采取“大港口、大工业、大发展”的战略发展，城市基础设施也是超常规发展。这完全是一种供给导向的发展战略。也就是说，
20、它是建立在“供给要素”的基础上，即珠海市西部地区具有优良的深水岸线和充足的土地资源，因而有可能有可能以港口建设来促进重化工业发展。然而，这项发展忽略了需求方面的趋势，并且是全球层面上的外部需求(重化工发展前景并不看好)，因而是很不确定的，特别是城市的超常规发展在很大程度上取特别是城市的超常规发展在很大程度上取决于外部需求因素决于外部需求因素，一旦外部因素往不利的方向发展，严重脱离实际的供给导向战略就有可能失败。这种原因致使珠海“大发展战略”受到严重挫折，规划的预期状况与实际发展差距甚大。n珠海的案例说明，除了供应方面的比较优势,还需要考虑需求方面的发展趋势,没有需求前景的供给优势(即使是比较优
21、势)是没有意义的。n广州在基础设施供需主导中失败的例子也是有的。广州港是国内四大港口之一，国内国际航线具有比较优势，是华南的枢纽港，长期以来货物吞吐以散装、煤炭、粮食为主，码头吞吐能力不足。90年代初港口投资倾向于散装和中小型码头，形成过量供应，而忽略了船型的发展和国际先进的货运系统集装箱系统的建设，没没有在深水码头、航道、疏运道路上保持一定的优势。有在深水码头、航道、疏运道路上保持一定的优势。结果大量的万吨以下码头由于珠江三角洲中小型码头的竞争而闲置；另一方面，集装箱运输被深圳所取代。（城市职能结构-重复建设）n广州港的案例说明，基础设施供应的发展还要注重需求基础设施供应的发展还要注重需求结
22、构的变化结构的变化,不适合需求结构的供应是无效的。不适合需求结构的供应是无效的。基础设施投资战略中的土地供应政策分析n在过去20年的发展中，土地的有偿供应被认为是筹措基础设施建设资金的重要渠道。然而，这种筹资的方式存在很大的风险。（经营城市）n案例n珠海市政府为了筹措西部地区基础设施的建设费用，过量供应横琴的土地，商家也借机炒作，助长了土地市场的投机性需求，即以交换价值而不是使用价值为需求目的，导致大量土地空置。另一方面,以超常规模进行基础设施建设,财力严重不足，珠海市政府采取了特殊的融资方式，即以土地来支付施工单位的工程款，自然导致土地供应过量，扭曲了土地市场供求关系。然而，由于珠海政府集中
23、财力建设机场，横琴的投资条件并未真正改善，澳门的经济辐射能力也极为有限，以澳门为题材的横琴始终没有发展起来。过量的土地供应导致了整体战略的失败，而且不利于政府在外部形势发生变动时保持具有战略意义的土地供给优势。n广州地铁建设需要大量资金,单纯靠政府的投入是不可能的，货款又缺少收益保障，广州市政府通过沿线物业的联合开发为地铁建设筹集了25%资金，可谓成绩斐然。然而，地铁沿线地块多采用开发商独立经营的形式，政府仅获得土地的出让金，无法分享物业开发后的收益。而且，开发商在预征后并不急于开发，而是持观望态度，一旦地价升值即转手牟利，如果房地产市场不景气又马上撤资，造成政府收益的严重流失。n这两个案例可
24、以说明，在基础设施投资战略中，土地的供应政策是非常重要的。它既可能为基础设施建设提供资金，不恰当的供应政策又可能导致整体战略的失败和政府收益的流失。第三节第三节 城市基础设施的经营与管理城市基础设施的经营与管理n由于公共投资在基础设施建设中的主导地位,也往往由公共部门经营,以及基础设施自然垄断性、效益的间接性与外部性,使基础设施建设和经营缺乏投入与收益之间的直接关系,公共部门对经营管理往往缺乏激励机制。n因此,世界银行世界银行1994年报告认为以往基础设施投资业绩年报告认为以往基础设施投资业绩不佳的原因在于体制的问题不佳的原因在于体制的问题，在运营上不存在竞争在运营上不存在竞争，企业没有经营及
25、财务自主权以及不合理的定价制度等。企业没有经营及财务自主权以及不合理的定价制度等。n这种缺乏激励机制的运营体制导致浪费与低效率,进而影响经济发展和基础设施在吸引投资上的努力。尤其是大型基础设施,往往不是政府所能独立承担的,没有良好的建设运营管理机制,不能按照商业化运作,就意味着项目在融资方面的困难,以及经营上难以回避金融风险和提高效率。n世界银行在1994年报告中提出通过增加竞争、立法管制、商业化经营等方法来增加市场提供基础设施服务，在经营上提出公司化、定立合同和合理的价格制度等三项措施。一、城市基础设施经营与管理模式分析一、城市基础设施经营与管理模式分析n所谓城市基础设施经营与管理模式就是在
26、一定体制条件下城市基础设施的经营与管理形式的框架。n采用何种基础设施经营与管理模式同城市管理体制设置有着直接的关系。随着城市管理体制的变化，基础设施管理模式也会相应发生变化。（一）政府全包全管模式（一）政府全包全管模式n实行该模式的体制基础是计划经济。在这个模式下，由于政府的财力、精力有限，加上基础设施产品和服务的生产、供给都实行了垄断，因此基础设施的资源配置往往失当，造成供给严重不足，营运效率低下，只能满足人们最低的需求，并且形成基础设施建设长期欠帐的问题。（二）政府公共管理模式（二）政府公共管理模式n该模式的体制基础是较完全的市场经济和社会主导型城市管理制度。在这个模式条件下，政府的职能十
27、分明确，即只供给和管理涉及公共利益的具有非竞争性和非排他性的基础设施产品和服务，以保证城市的平稳运行。n这个模式的特点是：第一，政府职能明确，管理边界清楚，政府能集中精力管该管的事；第二，财政支出范围清楚，管理经费、财政补贴经费每年列入预算，有保障；第三，管理效率较高，综合成本相对较低；第四，管理以法律和经济手段为主，约束力较强；管理行为规范；具有长效性。（三）政府分级管理模式n这一般是特大城市或大城市采用的模式，其体制基础就是城市的分级分权管理。这种管理模式的采用，一方面有利于减轻市级政府的管理负担，使其有更多的时间和精力来考虑、规划城市基础设施建设与管理的大事情；另方面也有利于调动下级（区
28、、县）政府的积极性，从而扩大管理的覆盖面。n实行这种管理模式时必须处理好下列问题。其一，划分好上下级政府间的管理职能、管理范围，及具体的事权财权，以便于管理衔接和不留管理空白。其二，协调好条块之间的关系，即明确凡涉及城市整体利益和长远利益的基础设施的管理由条实行；而具体较贴近居民日常生活的基础设施的管理，如环卫、绿化管理等，则由块负责，在块的管理方面以综合执法为主，其三，建立有效的监督和协调机制，减少管理中的磨擦。如果以上问题处理不当，那么管理效果将事倍功半。（四）政府调控管理、市场多元运作相结合模式（四）政府调控管理、市场多元运作相结合模式n香港特区政府主要实行这种模式。该模式的体制基础是较
29、完善的基础设施管理市场和较强的政府调控能力。n它的特点就是城市基础设施产品和服务的供给是多元的，但又是在政府调控范围之内的。n多元供给的形式包括公办公营式、公办商营式、专利经营式和私商经营式。政府调控管理重点是政府财力的投放对象管理，基础设施产品和服务的定价控制，基础设施专营权的拍卖、招标管理等。n在这种模式下，政府通过基础设施管理市场，以有限的财力调动更多社会资源或资金用于城市基础设施的建设与管理，但实现这一目标的基本条件就是必须制订好相关的法律、市实现这一目标的基本条件就是必须制订好相关的法律、市场规则与合同条款。场规则与合同条款。二、城市基础设施经营与管理的市场化二、城市基础设施经营与管
30、理的市场化n我国目前大部分城市基础设施的建设与管理正处在从欠帐型到适应型，粗放型到集约型，突击型到长效型的转变过程。n在市场经济体制逐步完善过程中，城市基础设施的经营与管理模式也不断发生变化，市场化程度会越来越高。（一）可以进入市场的基础设施产品和服务n从形态上讲，那些产品型、服务型的基础设施可以进入市场，而载体型基础设施除少部分（收费道路、桥梁、隧道）以外，大部分都不宜进入市场，或者其本身不进入市场，但基础设施的保养、维修、维护作业可进入市场。从性质来讲，凡非竞争性和非排他性并且涉及广大市民公共利益的基础设施一般不宜进入市场，也就是说非经营性和纯公益性的基础设施不宜入市；其余的可视情况分别推
31、向市场。（二）进入市场的基本途径n基础设施特许专营权招标出让；n通过股权置换、股票上市等证券化办法将部分基础设施或企业公开出售；n将那些盈利率不高或盈利前景不明朗，但投资巨大的基础设施或企业，交由民营企业或法人团体租赁经营；n对亏损严重的基础设施或企业，鼓励民间企业兼并等等。三、政府在基础设施管理市场化后的职能三、政府在基础设施管理市场化后的职能n第一方面，提出城市基础设施建设与管理的目标。第一方面，提出城市基础设施建设与管理的目标。制订发展规划和项目计划，进行重大项目的论证，决策，制订相应的管理法规和公共政策，从总体上把握城市基础设施建设与管理的大局。n第二方面，进行必要的制度安排，营造竞争
32、有序的环境。第二方面，进行必要的制度安排，营造竞争有序的环境。包括：做好有效的城市财政支出安排，保证基础设施项目的启动，对项目的资助，以及基本管理费用的拨付，充分发挥财政支出对基础设施建设与管理的引导，协调和支撑作用；实行土地租赁制度和基础设施建设保留制度，为基础设施的发展提供必要的载体；根据建筑法确立各类基础设施项目建设、经营、管理招投标制度和合同制度，保证公平的市场竞争和规范交易行为；建立合理的地方税收制度，鼓励基础设施及其企业提供优质的服务；通过建立偿债基金、基础设施风险投资基金和发行地方建设公债等形式创造良好的融资环境，提供更便捷、安全的融资安排。n第三方面，实行灵活的基础设施产品和服
33、务的价第三方面，实行灵活的基础设施产品和服务的价格政策。格政策。其基本形式为鼓励消费价（超额累退），抑制消费价（超额累进）和市场调节价。通过不同价格的杠杆作用促进资源的优化配置和各种设施的有效利用。同时，城市政府要对基础设施项目收费作出宏观的安排，以真正落实受益者分担这条原则。n第四方面，对城市基础设施的建设管理实行严格第四方面，对城市基础设施的建设管理实行严格的全过程监控。的全过程监控。监控的内容包括：行政执法、会审设计方案、监督招投标过程、检查工程质量、监控项目投入使用后的日常营运、处理各种投拆、进行项目的管理考核等等。就城市基础设施的六大系统而言，其投入产出就城市基础设施的六大系统而言，
34、其投入产出具有不同特点，经营与管理方式也有所不同：具有不同特点，经营与管理方式也有所不同：n城市能源基础设施系统的投入，以自身直接的产出作补城市能源基础设施系统的投入，以自身直接的产出作补偿，同时改善直接燃煤对大气环境所造成的污染。偿，同时改善直接燃煤对大气环境所造成的污染。n城市供水和排水、污水处理系统与能源系统迥然不同的城市供水和排水、污水处理系统与能源系统迥然不同的是供水和排水系统的不可替代性是供水和排水系统的不可替代性 n城市道路、桥梁设施，严格讲应是以市场投入为主城市道路、桥梁设施，严格讲应是以市场投入为主 n园林绿地是城市改善生态环境的重要设施园林绿地是城市改善生态环境的重要设施
35、n环卫设施包括垃圾、粪便的收集清运处理和公共厕所，环卫设施包括垃圾、粪便的收集清运处理和公共厕所，从工作上讲，包括日常保洁服务从工作上讲，包括日常保洁服务 n防灾系统没有直接的经济效益，其投入只能是政府直接防灾系统没有直接的经济效益，其投入只能是政府直接投资进行设施的建设和正常维护投资进行设施的建设和正常维护 四、目前基础设施管理中存在的几点不四、目前基础设施管理中存在的几点不 足足-以上海为例以上海为例（一）重建轻管的观念还没有根本转变（一）重建轻管的观念还没有根本转变n目前上海城市基础设施管理中，存在着一种较为普遍的重重建设过程管理，建设过程管理，如投融资管理、承发包管理、文明施工管理，以
36、及社会稳定管理等，轻运营和养护管理轻运营和养护管理的观念。n在这种观念指导下，建设过程中的管理资金得到了项目投资的保障，而对基础设施建成后如何发挥其最大功能效益却关心较少，没有引起足够的重视。（形态设计-功能开发）n项目建成之后，营运成本居高不下，养护经费得不到保障，结果是养护质量低，建成的基础设施加速老化，服务能力和潜力大打折扣。这种情况在市政道路、城市绿化、河道防汛设施等方面尤为突出。（二）基础设施管理的公共财政体制还没有确立（二）基础设施管理的公共财政体制还没有确立n基础设施管理的财政机制是“吃饭财政”，人头经费在管理成本支出中占较大比重。同时财政政策又向项目建设倾斜财政政策又向项目建设
37、倾斜，即城市工程建设相对容易获得资金支撑。安排预算时，建设建设经费直接落实到具体项目经费直接落实到具体项目，并有完整的核算体系。n与此相比，城市基础设施建成后的管理经费预算要粗放得多管理经费预算要粗放得多，每年的城市管理维护费通常被行政性地切块划入各个管理部门或地区，而不是落实到具体项目而不是落实到具体项目；另一方面，当由于某种特殊原因需要对城市基础设施的某些方面进行重点整治时，其经费则由领导部门通过特殊渠道临时调拨。n这种把城市基础设施日常管理费用隐藏在财政大盘子中的机制，加上突击型、运动型的管理费用支出方法，充分说明基础设施发展的公共财政体制还没有确立。（三）管理系统缺乏有机整合，协调能力
38、不强（三）管理系统缺乏有机整合，协调能力不强目前城市基础设施管理的系统过于分散，协调能力不强。其结果n一是各种大小会议越开越多，会议的时间越开越长，会议的层次越开越高，但能真正解决问题的一揽子决定越来越少，以至会议的效率越开越低。n二是城市建设和改造过程中，常常是增加一项设施的同时，拆了另外一项设施，“养护”一项设施的同时，“影响”了另外一项设施。比如在近几年旧区改造和绿化建设快速发展的同时，公厕设施遭到了较大破坏，不少地方形成了新的空白点；又如基础设施的规划、建设有时不配套，建设周期也基础设施的规划、建设有时不配套，建设周期也不同步，不同步，造成城市道路重复开挖，浪费了宝贵资源；再如城市轨道
39、交通建成初期与地面交通衔接不够协调，交通系统的综合服务能力未能充分发挥，等等。（四）管理先进手段应用基础比较薄弱（四）管理先进手段应用基础比较薄弱 城市现代化基础设施需要配以先进的管理手段，这样才能充分发挥其功能效益。而上海目前不少方面的城市基础设施，其管理手段还比较落后，结果导致如下一些状况：n一是电力、煤气、自来水的生产、调度、输送等都现代化了，但用户端的居民面对的仍是老式的计量表、不期而至的抄表员和大量的各式帐单，管理效率和服务水平都比较低；n二是每年汛期中，我们的防汛手段都是靠大量的人力进行“严防死守”，缺乏足够的早期预警系统、自动检测设备和远程控制手段；n三是城市管道系统方面，不少重
40、要节点的具体位置，如各种关键性的控制阀门仅仅有少数老的技术人员清楚，遇到紧急情况，非得找到特定的知情人员不可，未能通过现代化的技术手段将这些关键部位明示化、程序化；n四是已经建成的一些信息化技术手段还没有能够充分发挥作用，不同部门的系统没有能够互通互连，缺乏日常的信息收集和传输手段，系统提供的数据得不到及时更新，由于体制原因，信息共享机制无法形成。五、五、深化基础设施管理改革的若干设想深化基础设施管理改革的若干设想（一）以基础设施的生命周期为依据，科学确定管理（一）以基础设施的生命周期为依据，科学确定管理资金资金n举一例说明，国际有关组织对路面老化的研究成果指出，路面老化随着时间的推移而加速，
41、在预期寿命前60%（12年）的时间里，道路质量下降40%。在随后的15%（3年）的时间里，质量下降40%。如果在第5年时进行养护，只需进行单层表面处理，成本为每平方码0.45美元；如果延误至第12年开始养护，则需要进行修复，每平方码成本支出将达1.00美元；更有甚者，如果延误至第15年开始养护，则需要重建道路，成本为每平方码7.5美元。因此，基础设施管理不仅要支出，而且要及时地因此，基础设施管理不仅要支出，而且要及时地“支出支出”。n转变政府职能，逐渐把养护性的工作从政府职能中分离出去的改革方向无疑是正确合理的。但是，分离出去的仅是一种可以市场化的作业行为，分离出去的仅是一种可以市场化的作业行
42、为，要坚决防止各级管理部门以此为借口推卸基础设施的养护管理责任。要坚决防止各级管理部门以此为借口推卸基础设施的养护管理责任。n及时、高质量地养护各项城市基础设施，必须有相应的管理投入为保障。及时、高质量地养护各项城市基础设施，必须有相应的管理投入为保障。建议以基础设施的生命周期为依据，科学确定设施的养护、维修成本，并建立稳定的资金来源渠道，以稳固基础设施维修养护的财政基础。（二）加快建立基础设施建设和管理的公共财政体制（二）加快建立基础设施建设和管理的公共财政体制n在每年的财政预算中要对城市管理支出做出明确的规定，其支出幅度要同基础设施投资形成一定的比例。n另外，随着城市GDP和财政收入的增长
43、，基础设施管理支出也应相应提高，从而保证管理能保持一定的力度。（三）整合现有管理系统，解决管理协调能力不强的（三）整合现有管理系统，解决管理协调能力不强的问题问题n针对目前基础设施管理系统分散、协调程序多、协调效率低的现状，建议在市政府机构合并的基础上，按照各类基础设施内在的属性进行职能组合，将20余个基础设施子项分为若干大系统，将过多的系统外协调转变为系统内协调，系统内的大部分协调工作又可以通过制度化的手段进一步转变为工作规程，从而大大提高基础设施管理效率。n建议把城市基础设施按服务特性分成“通、供、保、防、用”五大类系统，其主要作用在于增强每一类系统内部管理的协调性。如长期以来城市道路和城
44、市交通分属不同的部门，道路建设、交通管理和交通组织间存在一定的不协调，把这三方面归入“通”类系统，并建立一种闭合沟通机制，将有助于管理者增强对“系统”的归属感，降低协调成本。同样把“电”、“气”、“水”归入一个“供”类系统，便于从总体能源结构、城市供应结构方面进行平衡，以减少不同公用品供给数量、品种和价格方面的结构矛盾。（四）确立数字化管理网络系统，改善基础设施管理（四）确立数字化管理网络系统，改善基础设施管理技术手段技术手段n对城市基础设施进行现代化管理，从技术手段上看，数字化是基础。在此基础上，通过建立基础设施管理数据库和管理平台，可以大大提高管理的现代化水平，提高管理效率。n在这方面RS
45、、GPS、GIS技术大有作为。我国目前许多大城市建设系统有关专业部门，虽已建立了初步的GIS系统，但这些专业系统各自独立，并未构成一个互相沟通的系统，也不能做到信息共享。由于城市基础设施功能交互集成发挥越来越明显，各基础设施间也需要有效的沟通手段进行协同工作。因此，及时、有效、功能强大的集成手段十分重要。nUGIS，E-government（五）以制度创新为手段，建立基础设施规划、建（五）以制度创新为手段，建立基础设施规划、建设和使用评估考核机制设和使用评估考核机制n规划、建设和使用是基础设施发展的三个环节，是一个系统工程。基础设施管理应当涵盖系统发展的整个过程，管理目标的确定和管理效果的评价
46、应当以整个系统为对象。但基础设施工程的实施又必须分割为规划、建设和使用三个相对独立的阶段，由不同的主体负责实施。n目前的规划、建设和使用是单流向的线性流程，控制效果差，要克服这种弊端，必须建立规范的后评价机制，形成闭合的环状流程后评价机制，形成闭合的环状流程，通过使用效果的实践检验和监督机制，保证规划和建设目标的实现，提高规划、建设的决策水平。n在上述项目后评价机制建立的基础上。以“通、供、保、防、用”五大系统为对象，建立整体上的管理考核机制。考核的内容包括各类系统中各项基础设施规划、建设，以及使用过程中的营运、养护及其服务能力的状态评价、成本核算、效益计量等。n考核可由上海市建设和管理委员会
47、主持，由市政府各相关管理部门、社会中介评估机构、各类公众组织和市民共同参与。考核最终形成五大类的五份评估报告，该报告构成基础设施管理“政绩考核”的重要组成部分。（政府绩效评估、政绩考核体系）第四节 城市地下空间的建设与管理n城市地下空间是城市规划区内地表以下的空间。n城市空间在平面扩展受限的条件下，向高空和向地下发展是城市发展的两个方向。n城市在向高空发展的同时,人们一刻也没有停止向地下发展的探索。n通常将地下空间竖向层次划分为地下30以上浅层,地下30100中层和地下100以下深层三个层次。n对于不同层次的用途有的国家建议:浅层设置共同沟敷设地下管网；中层修建地下街、停车场等；深层建地铁等。
48、这样划分可有效地利用地下空间资源。n目前国际上多数国家地下空间开发层次仍在地下30以上浅层开发阶段,其用途多为综合性开发。n一个城市的可开发利用的地下空间资源量一般是城市总面积乘以开发深度的百分之四十。n目前，鉴于我国的经济技术实力和近期城市建设的需要,我国地下空间开发利用应主要为地下30以上的浅层地下空间开发。城市地下空间的资源优势主要体现在以下几个方面:n有利于节约土地n有利于改善环境 n有利于防震减灾 n有利于节约能源 n满足特殊产业工艺要求 n城市地下空间规划是现代化城市发展的必然要求 n城市地下空间规划是城市总体规划的重要组成部分。共同沟的建设 几十年来，一会儿埋水管，一会儿埋煤气管
49、，沿街满地开挖敷设已给城市居民带来了太多的困苦和烦恼。n1994年底，在上海浦东新区初步建成了国内第一条规模较大，距离较长的共同沟，为国内推行共同沟的建设开了先河。n张扬路共同沟位于浦东新区，全长11125公里。共同沟埋设在张扬路两侧的人行道之下，沟体为钢筋混凝土结构，其横断面形状为矩形，由燃气室和电力室两部分组成。燃气室为单独一孔室，内敷设燃气管道，电力室则敷设8根35万伏电力电缆，18孔通信电缆和给水管道。共同沟还建造了相当齐全的安全配套设施，有排水系统，通风系统，照明系统，通信广播系统，闭路电视监视系统，火灾检测报警系统，可燃气体检测报警系统，氧气检测系统，中央计算机数据采集与显示系统。
50、n共同沟控制中心能掌握沟内具体数据指标，控制各路系统的运转。n共同沟，也称“地下城市管道综合走廊”。共同沟是经济发展到一定阶段时城市市政配套建设的一种先进模式。法国巴黎早在1833年就开始兴建共同沟。欧洲、日本、美国等发达地区和国家的城镇都在上个世纪逐步形成了较完善的地下共同沟系统。n建设“共同沟”，把城市管线纳入“共同沟”统一规划、统一建设、统一管理，实现城市地下空间的集约利用，从根本上解决“拉链路”现象，避免城市空间污染。n共同沟是21世纪新型城市市政基础设施建设现代化的重要标志之一，它避免了由于埋设或维修而导致道路多次开挖的麻烦，由于管线不接触土壤和地下水，因此避免了酸碱物质的腐蚀，延长
