1、杭州“2040”城市病判断及应对策略研究应对空间蔓延及交通问题的规划对策城市增长与城市病“城市病”泛指现代城市化过程中因持续增长而引发的一系列城市问题，诸如人口膨胀、交通拥堵、城市蔓延、环境恶化、资源短缺、城市贫困、社会矛盾激化等等，这些问题与城市化引发的城市增长过程相伴而生。研究概述本研究主要聚焦杭州的城市蔓延与交通问题。针对杭州未来30年因城市增长而可能带来的城市空间结构矛盾，提出策略性的思路和对策。1 城市空间高增长特征与蔓延的压力2 杭州2040城市增长趋势判断与情景模拟3 蔓延控制与城市空间结构的优化策略4 应对空间蔓延和拥堵问题的交通策略5 主要结论与建议杭州城市空间高增长态势与蔓
2、延的压力PART.11城市空间高增长与蔓延的压力2城市蔓延和交通问题的生成机理1 城市空间高增长与蔓延的压力过去30年来杭州城市空间发展总体上呈现了高增长的特征。从增长的阶段特征看，经历了1980年代的相对缓慢增长、1990年代的稳步增长和2000年以来的快速增长三个阶段，尤其是最近10年呈现了更快的增长态势。1.1 人口快速增长，市区人口集聚压力不断提高1982-2010年杭州地区人口增加了344万人，其中市区人口增加了278万人，占到地区人口增量的81%。过去10年杭州地区人口增加了183万人，其中市区人口增加了174万人，占到地区人口增量的95%。地区第一次人口普查第二次人口普查第三次人
3、口普查第四次人口普查第五次人口普查第六次人口普查1953.7.11964.7.11982.7.11991.7.12000.11.12010.11.1杭州市301.13421.9526.05583.21687.87870.04杭州市区172.26243.65305.77346.76450.23624.2杭州市区人口占杭州市人口比重0.5720.5770.5810.5940.6540.7171.2 建设用地急剧扩张，城市蔓延趋势日益凸显过去30年城市建成区面积增长了8倍，1990年以来累计增长了340平方公里，年平均增速接近9%。2000年以后增长了240平方公里。建设用地明显快于人口增长，建设用
4、地明显快于人口增长，圈层式扩张特征不断强化，人口与功能难以有效疏解，单中心结构不堪重负，外围地区建设空间增长失控，填充式增长方式加剧了城市化空间连绵化的趋势 空间紧凑度降低，运行效率下降 空间蔓延进一步激化了土地资源的瓶颈和生态保护矛盾 规划失效，实际发展与规划目标偏离 1.3 机动车快速增长和高密度城市开发引发中心城区交通环境不断恶化2001年2010年间，市区机动车从36万辆增加至138万辆，十年增长3.8倍，年平均增长率约为16.2%。中心城区（六区）十年间汽车增长8.8倍，年均增长率27%。2010年杭州全市机动车千人拥有率已达到211辆/千人，仅次于北京（243辆/千人），机动车拥有
5、率位居全国城市前列。“行车难、停车难、走路难、骑车难行车难、停车难、走路难、骑车难”已成为杭州城市交通环境的突出问题：已成为杭州城市交通环境的突出问题：中心城区交通拥堵常态化，居民通勤时间不断加长中心城区交通拥堵常态化，居民通勤时间不断加长 道路建设道路建设无法适应机动车增长速度无法适应机动车增长速度 停车问题日趋严重停车问题日趋严重公交服务水平难以有效提高。机动车增长失控与公交水平难以提高形成恶性公交服务水平难以有效提高。机动车增长失控与公交水平难以提高形成恶性循环循环2 城市蔓延和交通问题的生成机理1.1快速增长压力：粗放的增长方式和短期内形成的快速增长需求，诱发了供求关系失调从经济发展动
6、力和阶段来看，杭州正处在要素推动和资本推动为主向创新推动转型的发展时期，粗放的经济增长方式尚未摆脱以空间换发展的路径依赖，造就了对土地资源的过度消耗和对空间的需求，土地扩张速度快，但土地利用效率不高，支撑性设施滞后与空间扩张速度城市的快速增长和扩张，加剧了供求关系失调和结构性失衡的矛盾，突出表现在土地使用结构、机动化的压力、公共设施和基础设施建设、中心外围结构关系调整等多个方面。例如，外围地区的功能难以在短期内形成，造成向心集聚和单中心扩张压力不断增加等矛盾。规划前瞻性及应对增长压力的弹性不足，难以对快速增长过程。1.2 既有结构缺陷：既有城市结构缺陷加剧了空间增长中的矛盾 自然条件的限制、跨
7、江发展的门槛及区域性交通廊道的分割等客观因素造成城市空间结构生长方向和中心区路网形态的诸多瓶颈。环形放射结构不断强化了单中心扩张模式，以及外围组团的向心联系。交通压力始终叠加于老城，造成中心城区路网形态与外围用地扩张形态不匹配，形成同心圆扩张与中心路网瓶颈的矛盾。主城与临平、江南城、下沙及外围“副城”之间形成多组“哑铃状”的空间布局形态，在老城核心区边缘产生多处道路网络的蜂腰地段。主城区道路网形成“了”字型的交通主轴线。当交通压力增长到一定程度的时候，“了”字型缺乏替代分流道路的缺陷明显表现出来 1.3 结构调整滞后：空间结构调整滞后造成城市空间的适应性不足“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江
8、发展”宏观战略意图缺乏相应的结构调整与之适应，造成实际发展偏离。中心外围关系调整的滞后，中心外围的整体关系难以确立。道路交通系统建设与用地开发缺乏良好的整合。城市高密度、高强度开发和结构固化的矛盾加剧了中心城区的交通压力。2001-2010年杭州人口增长分布对比2001-2010年杭州人口增长分布对比现状“一主三副”布局中，仍集中表现为“主城区+江南城”组合构成的强单中心空间同心圆发展模式，并通过圈层放射式路网与周边城区、组团联系。实际发展强化南北，突出了跨江战略，城市东扩和沿江发展战略贯彻不足。旅游西进的同时缺乏对居住西进的控制，形成了居住开发西进与城市功能性空间东进的矛盾交通系统与用地缺乏
9、良好的整合。道路网密度呈现均质化态势，加剧了外围地区的蔓延趋势。大规模建设缺乏大容量快速公交的引导和支持，依赖常规交通加剧了面状扩散的趋势，难以形成更加集约化的开发。同时，老城外围地区的专业化功能开发（大学城、工业区等），更强化了杭州老城的“单中心”结构，这反过来又加剧了向心的集聚交通。1.4体制性成因：体制性因素加深了空间蔓延痼疾和结构性矛盾的积累 2001年和2010年市区GDP的空间分布形态体制性成因包括政绩考核体制、财税体制、土地制度、管理体制，规划体制等方面。一方面造成地方财政收入结构对土地财政的高度依赖，另一方面为追求经济规模和速度，造成城市增长对土地资源的过度消耗、经济建设与公共
10、服务供给不协调、城市功能性资源配置不均衡、用地结构和建设方式不合理等多方面的矛盾。部门权力分割和粗放的管理模式，造成头痛医头、脚痛医脚，城市建设管理模式始终难以走上精细化综合治理的轨道。以分散的行政单元为主的发展模式，加剧了填充式发展和均质化扩张态势。规划的体制缺陷削弱了规划本身的科学性和权威性。PART.2杭州2040城市增长趋势判断与情景分析3 杭州2040城市增长趋势判断与情景分析3.1城市化宏观趋势分析 未来30年杭州将面临增长的需求和转型发展带来的多重挑战，包括区域竞争加剧、产业升级压力、资源瓶颈凸显、空间结构调整、社会结构转型等方面。未来30年，全国人口将经历增长的拐点。2030年
11、左右达到人口高峰，全国人口规模将达到14.5亿人左右，之后的一段时期人口总量将基本稳定，并呈缓慢下降趋势。在此期间，全国城市化水平也将逐步进入稳定时期。从各种研究来看，大部分研究预测值在70%左右。相比，城市人口增量在3.5亿左右，相比目前城市人口数量增长50%。大城市地位将更加突出。杭州需要在日益激烈的竞争环境中谋划可持续发展的动力，未来城市竞争力将取决于：产业核心竞争力产业结构与高附加值产业城市功能竞争力提供服务与区域控制能力空间结构竞争力空间的效率与环境的质量 2 空间增长判断与机动化影响分析2.1空间增长压力与规模极限对未来城市人口增长趋势的充分预计，保持空间增长弹性，是应对“城市病”
12、的重要出发点。未来城市空间容量和人口增长压力，以极限规模出发，研究城市空间的合理结构和发展路径将是新一轮总体规划应对确立的重要思路。同时本研究认为，人口规模达到中限目标的可能性极大，即在2040年杭州市区人口达到1000-1200万人，这一规模也将是杭州未来市区规模的控制的极限。外溢型增长是现状趋势的延续，以中心城为核心大规模向外蔓延，若不加以积极引导，将使地区发展陷入无序和难以控制的局面跳跃型增长这一模式与城市在市场化下的空间扩张模式相背，必须依靠大量的投资，和强有力的规划控制手段和引导策略。双向型增长即边缘增长与外围跳跃增长并存，同样需要积极引导，突出 重点地区发展和对发展形态的控制。在城
13、市快速发展和对土地需求量很大的情况下，这一模式容易演变成空间蔓延模式。2.2 空间增长情景模拟杭州未来的城市空间增长必然是一种混合模式，其合理性取决于三种模式的综合和优化，体现轴向发展和组团式发展相结合，依托杭州自身的地理环境条件和外部条件，对重点地区的发展进行引导和控制，同时对自然生态地区进行保护。2.3 机动车增长与交通情景模拟n机动车增长预测未来10-20年小汽车将保持快速增长，预计机动车保有量高峰大致在2030年左右形成，之后会相对稳定增长阶段。保守估计2040年机动车千人拥有率达到450辆/千人，机动车拥有量 540万辆，相当于2010年市区机动车保有量的4.27倍。机动车的爆炸式增
14、长将造成城市道路交通环境的持续恶化，并产生根本无法解决的用地矛盾。如果采用充分发展小汽车，将导致城市道路容量严重不足。而在静态交通方面，未来城市需要配建停车泊位相当于现状停车位（25万个）的2026倍，城市停车难题更加突出。因此对机动车使用的控制及建立合理的交通出行结构，将是应对未来交通问题的基本前提。三种情景假设：相对均衡、相对集聚、城市重心东移。三种小汽车使用方案：小汽车出行比例分别为25%（高）、15%（中）、10%（低）。3 空间增长趋势认识未来30年杭州将从特大城市加速向大都市地区的转变，对外围及边缘地区的增长控制将是发展的焦点。面对高增长的需求和压力，一方面，城市结构将进一步固化，
15、既有城市结构的矛盾将会加剧，结构调整的难度将也会不断增加。另一方面，未来5-10年将是结构调整的关键时期，否则将失去一次最重要的优化空间结构的机遇。有效抑制蔓延，增强城市空间结构的生长弹性，促进集约化发展将是杭州未来空间战略的核心问题之一。蔓延控制与城市空间结构优化策略PART.31 从规模控制走向结构控制2 城市空间结构优化策略1 核心战略理念：从规模控制走向结构控制充分预计未来的增长，构筑长期和相对稳固的空间结构框架，确保空间生长的弹性。以紧凑发展为导向，在社区和大都市地区两个层面，强化对空间结构要素的控制。以综合治理为手段，空间引导与空间政策设计相结合，推动空间增长模式的转型和空间结构的
16、调整。2 空间结构优化对策2.1空间战略整合，引导城市重心东移 整合东部地区发展关系，打造东移引导区促进城市沿江发展轴东进从“单十字”结构转向“双十字”结构，“井”字走廊东进 2.2培育发展走廊，增强结构弹性强化轴向发展，构筑弹性、可生长的城市结构通过轴向发展，构筑开放的区域空间系统 形成城市空间拓展走廊+交通支撑走廊+生态保护走廊的发展结构。对杭州划定城市增长边界方法的建议针对杭州大都市地区的增长边界的设置，应包括两个方面，一方面，严格划定不该发展的地区，历史保护地区、生态敏感地区，这一是城市发展的刚性边界，是城市不可突破的底线。另一方面，是与城市空间发展战略结合，在刚性边界基础上结合城市结
17、构优化目标，划定引导城市空间发展的控制边界。2.3加强对城市增长边界的控制和开敞空间管理增长边界的管理与开敞空间的保护和建设相结合立法保障绿带的顺利实施实施绿带的保护是一个漫长而复杂的过程,必须制定一定的法律手段保障顺利实施。如英国在实施绿带的过程中相继制定了绿带法和城乡规划法。绿带边界的永久性当绿带的边界被确定以后,任何组织和个人都无权擅自改动绿带的边界,即使要有所变动,也要经过严格的审批程序,因此这就保证了绿带边界的永久性。绿带面积的净增长在特殊情况下可以对绿带的内部空间进行适当的调整,但绿带总量要始终保持一个动态平衡,保证绿带总面积的净增长。多渠道的资金来源绿带的建设需要大量资金作后盾,
18、除了国家与当地政府部门拨款外,还需要充分吸收利用其它闲置资金,如民间筹款、银行贷款及发行债券等。保护与合理的开发相结合对于绿带而言,保护是前提,合理地开发利用则是关键。在绿带范围内开发一定的游憩带供城市居民旅游、休闲、娱乐,但这种开发不能影响到开放空间的保护,不能破坏绿带的环境。因此需要制定相应的开发密度和建设行为的管制要求。2.4强化多中心体系和紧凑生长模式多中心体系的构成将包括：CBD(主中心，及外围关联的综合中心和专业中心)、综合功能中心(城市次中心、外围生活中心)、专业化中心(空港、重要的产业功能区、展览中心、游憩地中心等)市域和市区加强专业化中心和综合性中心的整体布局。在主城区构筑多
19、中心的结构，有助于缓解中心区高密度开发的压力。在外围地区提高公共设施服务水平和形成新的就业中心。在大都市地区和中心城内部两个层面构筑多中心结构。中心多功能体系的构成是多样化的，既包含综合性和专业化功能，同时包含了层级关系，不是简单的“主”和“副”的概念，是一种更加复合的城市服务功能体系。加强综合交通，尤其是轨道交通对中心体系的支撑作用。加快围绕交通基础设施节点的战略性功能开发。各级中心与交通枢纽地区和功能节点地区开发相结合，快速交通体系和公共交通体系与多中心体系相匹配，成为引导人口和经济活动集中和分散的有力手段。注重中心地区开发过程中各类功能的相互支撑。东京的城市多中心体系布局走向紧凑型住区生
20、长模式杭州正处在人口快速增长和社区生活重构过程中，建设更加的紧凑社区生活和结构将是可持续的重大挑战。适应增长的动态性关注未来增长结构的变化从增长的趋势来看，需求动态性和阶段性的改变将对增长结构产生很大影响。对增长结构判断的偏差也会造成规划的失效。从现有的发展态势来看，未来增长结构的变化将与前30年的发展存在较大的差异，包括人口和社会结构变化以及经济结构的变化对城市增长的结构和空间需求产生深刻影响，不仅在社会和经济增长层面不断产生新的矛盾。城市社会性资源配置的结构、标准和方式将产生重大变化，包括社会住宅需求、布局方式变化，社会公共服务设施配置结构会发生较大变化，老龄化设施将会大量增加等。第二产业
21、用地将会明显减少，服务业用地会明显增加，并带来就业分布的变化。土地使用结构调整的动态性和阶段性变化更加明显，对“弹性用地”、“混合用地”类型用地的控制需求将会显得迫切，静态的、单一用途的土地类型控制模式将会更大挑战。土地用途调整的时序控制也会变得更加复杂。2.5打破城市空间填充式增长模式（1）以主体功能区战略，强化政策区设计（2）打破行政单元，加强对次区域的控制和引导，促进城市空间的组合发展（3）体制创新与规划体系的完善 PART.4应对空间蔓延和拥堵问题的交通策略1 总体思路2 交通问题治理对策1 总体思路为了扭转当前小汽车与城市蔓延相互耦合的发展趋势，必须协同制定城市的空间结构和交通系统的
22、规划与政策，选择合理的交通发展路径，抓住发展机遇，以达到减少小汽车使用、提升空间利用绩效的发展目标。治理杭州未来的交通问题需要一体化的对策设计：空间结构调整+交通供给+需求管理+精细化交通管理2 交通问题治理对策 构筑与空间东移战略一体化的交通结构和推进策略结合重心东移的发展战略思路，强化沿江，以大江东新城建设为核心，同时提高临下沙、临平居住、就业密度，通过交通模型模拟分析结果可见：重心东移后原核心（主城区+江南城）人口、就业得以有效疏解。因此重心东移方案较基准方案（原用地情景1、交通情景3方案）具有过江通道集束瓶颈降低、城区高速环线拥堵缓解、城区东西向快速路饱和度下降、老城区干路整体压力减弱等优势，从侧面反映了重心东移战略的优先性（参见用地情景1-交通情景3、用地情景3-交通情景3路网流量预测分析图）。同时，基于重心东移后城东交通出行需求增加，东部快速干路及过江通道出现超饱和现象，说明当前单中心放射路网与双核结构布局不相匹配，需进一步加大城东快速通道的建设及扩容。
