政策分析概论8-2-课件1.ppt

1、8-2-1 8-2-1 政策评估的过程政策评估的过程西南交通大学 郭红玲 政 策 评 估 是 一 种 有 计 划、按 步 骤 进 行 的 活政 策 评 估 是 一 种 有 计 划、按 步 骤 进 行 的 活动，是 一 个 有 规 律 可 循 的 系 统 过 程。虽 然动，是 一 个 有 规 律 可 循 的 系 统 过 程。虽 然评 估 活 动 步 骤 会 因 为 评 估 类 型 的 不 同 而 不评 估 活 动 步 骤 会 因 为 评 估 类 型 的 不 同 而 不尽 相 同。但 是，只 要 是 正 规 的、科 学 的 政尽 相 同。但 是，只 要 是 正 规 的、科 学 的 政策 评 估，一

2、 般 都 要 经 过 准 备、实 施 和 结 束策 评 估，一 般 都 要 经 过 准 备、实 施 和 结 束三 个 阶 段。三 个 阶 段。一、政策评估的过程一、政策评估的过程（一）准备阶段（一）准备阶段 作 为 一 项 复 杂 的、系 统 的 工 作，政 策 评 估 在 实作 为 一 项 复 杂 的、系 统 的 工 作，政 策 评 估 在 实施 以 前 必 须 进 行 周 密 的 组 织 准 备 工 作，这 是 评 估施 以 前 必 须 进 行 周 密 的 组 织 准 备 工 作，这 是 评 估工 作 的 基 础 和 起 点，也 是 评 估 政 策 得 于 顺 利 进 行工 作 的 基 础

3、 和 起 点，也 是 评 估 政 策 得 于 顺 利 进 行和 卓 有 成 效 的 前 提 条 件。组 织 准 备 阶 段 的 主 要 任和 卓 有 成 效 的 前 提 条 件。组 织 准 备 阶 段 的 主 要 任务 包 括：务 包 括：1 1、明 确、明 确 评 估 目 的。评 估 目 的。评 估 目 的 是 政 策 评 估 计 划 阶段 的 逻 辑 起 点，也 是 贯 穿 整 个 筹 划、实 施 和总 结 三 阶 段 的 总 指 向，它 包 括 明 确:为 什 么 要对 政 策 进 行 评 估?评 估 结 果 有 什 么 用?2 2、选 定、选 定 评 估 对 象。评 估 对 象。由 于

4、 政 府 层 级 的 不 同，涉 及诸 多 的 政 策 评 估 对 象，这 就 需 要 根 据 评 估 主体 的 意 愿 和 客 观 现 实 具 备 的 条 件 来 选 定 评 估对 象，以 利 于 达 到 评 估 所 要 达 到 的 目 的。3 3、制定评估计划、制定评估计划。一 是 明 确 评 估 所 需 的 时 间，初 步 规 定 评 估 工作 开 始 时 间 和 结 束 时 间。二 是 圈 定 评 估 的 范 围，在 何 种 范 围 内 进 行 政策 评 估 活 动;三是确定评估标准与方法，明确政治标准、经济标准、社会标准和伦理标准在评估活动中的地位，采用多种评估方法，包括定量方法与定

5、性方法等;四是确定评估目标，明确评估的短期目标与长远目标。简言之，评估方案应将评估的五个基本要素，即评估者（主体）、评估对象（客体）、评估目的（出发点）、评估标准（准则）和评估方法（手段）都包括在内，使它们共同构成一个完整的政策评估系统。4 4、挑 选 和 培 训 人 员、挑 选 和 培 训 人 员。评 估 的 过 程 实 际 上 是一 种 理 论 研 究 过 程，它 对 评 估 人 员 的 理论 素 养 要 求 很 高。换 句 话 说，评 估 人 员自 身 素 质 和 理 论 水 平 将 直 接 影 响 评 估 的质 量。因 此，必 须 选 择 适 当 的 评 估 人 员，提 高 他 们 的

6、 理 论 分 析 水 平 和 实 际 操 作 能力，构 建 具 有 较 高 水 准 的 评 估 队 伍。（二）实施阶段（二）实施阶段 实 施 评 估 是 整 个 政 策 评 估 活 动 中 最 为 重 要实 施 评 估 是 整 个 政 策 评 估 活 动 中 最 为 重 要的 阶 段，实 施 评 估 工 作 的 好 坏 与 评 估 活 动的 阶 段，实 施 评 估 工 作 的 好 坏 与 评 估 活 动的 成 败 紧 密 相 关。实 施 评 估 阶 段 关 键 是 一的 成 败 紧 密 相 关。实 施 评 估 阶 段 关 键 是 一些 具 体 调 查 方 法 和 评 估 方 法 的 运 用，该

7、 阶些 具 体 调 查 方 法 和 评 估 方 法 的 运 用，该 阶段 的 主 要 任 务 有：段 的 主 要 任 务 有：（1 1）利 用）利 用 各 种 调 查 手 段，全 面 收 集 政 策 制各 种 调 查 手 段，全 面 收 集 政 策 制定、政 策 执 行、政 策 影 响 和 政 策 效 益定、政 策 执 行、政 策 影 响 和 政 策 效 益等 方 面 的 信 息。为 了 保 证 所 获 信 息 具等 方 面 的 信 息。为 了 保 证 所 获 信 息 具有 全 面 性、系 统 性 和 准 确 性，需 要 综有 全 面 性、系 统 性 和 准 确 性，需 要 综合 采 用 各

8、种 科 学 方 法 来 收 集 信 息，常合 采 用 各 种 科 学 方 法 来 收 集 信 息，常用 的 方 法 有：观 察 法；查 阅 资 料 法；用 的 方 法 有：观 察 法；查 阅 资 料 法；调 查 发；个 案 法；实 验 法 等。调 查 发；个 案 法；实 验 法 等。（2 2）综 合 分 析 政 策 信 息。）综 合 分 析 政 策 信 息。就 是 要 在 收 集 信息 的 基 础 上 对 那 些 有 关 政 策 的 原 始 数据 和 信 息 资 料 进 行 系 统 的 整 理、归 类、统 计 和 分 析。（3 3）综 合 运 用 适 合 的 评 估 方 法）综 合 运 用 适

9、 合 的 评 估 方 法，对 政 策 进行 评 估，得 出 评 估 结 论。在 实 施 评 估的 过 程 中，评 估 者 应 该 坚 持 评 估 材 料的 完 整 性 和 具 体 分 析 的 科 学 性 两 个 原则，客 观、公 正 地 反 映 出 政 策 的 实 际效 果。（三）总结阶段（三）总结阶段 结 束 阶 段 是 处 理 评 估 结 果、撰 写 评 估 报 告结 束 阶 段 是 处 理 评 估 结 果、撰 写 评 估 报 告的 阶 段。的 阶 段。首 先，要 自 我 检 验 统 计 分 析 评 估 信 息 所 得首 先，要 自 我 检 验 统 计 分 析 评 估 信 息 所 得出 的

10、 结 果 的 可 信 度 和 有 效 度。出 的 结 果 的 可 信 度 和 有 效 度。其 次，让 评 估 结 论 与 政 策 设 计 者、决 策 者、其 次，让 评 估 结 论 与 政 策 设 计 者、决 策 者、执 行 者、参 与 者 会 面，以 便 发 挥 评 估 的 诊执 行 者、参 与 者 会 面，以 便 发 挥 评 估 的 诊断、监 督、反 馈、完 善 和 开 发 功 能，提 高断、监 督、反 馈、完 善 和 开 发 功 能，提 高政 策 的 科 学 性。政 策 的 科 学 性。结 束结 束 阶 段 政 策 评 估 者 需 形 成 书 面 形 式 的 评阶 段 政 策 评 估 者

11、 需 形 成 书 面 形 式 的 评估 报 告，提 交 给 有 关 领 导 和 实 际 部 门，使估 报 告，提 交 给 有 关 领 导 和 实 际 部 门，使之 了 解 一 项 政 策 实 施 的 最 终 情 形，及 时 根之 了 解 一 项 政 策 实 施 的 最 终 情 形，及 时 根据 情 形 决 定 政 策 的 继 续、修 改、中 止 等。据 情 形 决 定 政 策 的 继 续、修 改、中 止 等。评 估 报 告 除 了 对 政 策 效 果 进 行 客 观 陈 述、对 政 策 进 行 价 值 判 断、提 出 政 策 建 议 以外，还 应 包 括 对 评 估 过 程、评 估 方 法 和

12、评 估 中 一 些 重 要 问 题 进 行 必 要 说 明，对评 估 工 作 的 优 缺 点 进 行 总 结，为 提 高 今后 政 策 活 动 水 平 服 务。此 外，结 束 阶 段还 要 注 意 妥 善 处 理 决 策 者 与 评 估 者 之 间的 分 歧，实 现 决 策 者 与 评 估 者 之 间 对 评估 报 告 的 最 大 限 度 的 协 调。二、影响政策评估的因素二、影响政策评估的因素（一）主观因素（一）主观因素1 1、评估者的主观故意评估者的主观故意 政策评估者出于各种可能的不良动机，有意识地夸大或者缩小、掩盖或者曲解评估中的某些事实，或者混淆评估中的某些是非和原则，以求实现某种特

13、殊的目的。2 2、政策、政策评估方式、方法和规范不评估方式、方法和规范不完整完整 科学的评估应该是这几种评估方法的互相协调，按需适时运用。但在实际过程中，内部评估、正式评估、委托评估使用得较多;有些政策评估由政策制定者或执行者自己来评估，且多带有工作总结的性质，导致评估结果成绩多于问题，或者成绩实、问题虚，成绩主要、问题次要。而外部评估、非正式评估、非委托评估使用得较少。这就造成评估形式之间的不协调，妨碍政策评估的公正性与全面性。而 且，还 存 在 着 评 估 方 法 不 科 学 的 现 象:有 的 评 估 本 来 应 该 首 先 使 用 定 量 的 方 法，然 后 再 使 用 定 性 的 方

14、 法，而 现 在 却 直 接使 用 定 性 的 方 法。有 的 评 估 本 来 应 该 进行 实 地 调 查，在 获 得 第 一 手 资 料 的 基 础上 进 行 分 析，而 现 在 却 用 第 二 手 资 料 甚至 第 三 手 资 料 来 做 评 估 依 据。另 外，评 估 过 程 不 规 范。有 些 政 策 评 估缺 乏 必 要 的 方 案 设 计 和 认 真 的 调 查，凭印 象，以 偏 概 全，就 简 单 匆 忙 地 下 结 论。3 3、政策制定者与执行者的不重视和不配合、政策制定者与执行者的不重视和不配合 政 策 评 估 的 活 动 需 要 政 策 制 定 者 和 执 行者 的 支

15、持 和 配 合。但 在 实 际 评 估 中，政策 制 定 者 和 执 行 者 出 于 自 己 的 利 益，往往 对 政 策 评 估 活 动 采 取 消 极 应 付 的 态 度，如 提 供 政 策 运 行 的 信 息 不 完 整、接 待 评估 人 员 和 填 写 有 关 评 估 问 卷 不 认 真，严 重 的 会 进 行 干 扰 和 抵 制。特 别 是 对 于那 些 作 出 错 误 决 策 或 者 那 些 在 政 策 执 行过 程 中 犯 了 重 大 错 误 的 机 构 和 人 员 来 说，他 们 就 有 可 能 竭 力 抵 制 政 策 评 估 或 使 评估 活 动 半 途 而 废。1 1、政

16、策 目 标 的 多 样 化 与 政 治 化、政 策 目 标 的 多 样 化 与 政 治 化 政 策 目 标 是 评 估 政 策 的 主 要 依 据 和 前 提。政 策 目 标 是 评 估 政 策 的 主 要 依 据 和 前 提。通 常，单 一 的 政 策 目 标 比 较 清 晰，容 易 评 估衡 量;不 过，复 合 的 政 策，其 目 标 是 多 元 化的，甚 至 是 相 互 矛 盾 的，这 样，应 该 根 据 什么 标 准 来 衡 量 目 标 的 主 次 轻 重 就 会 显 得 困 难。有 些 政 策 目 标 设 定 的 出 发 点 不 在 于 解 决 问 题本 身，而 是 建 立 在 满

17、足 政 治 要 求 (如 保 持 社会 稳 定 的 需 要、突 出 政 绩 的 需 要、解 雇 相关 官 员 的 需 要 等)的 基 础 之 上，这 就 使 目 标无 法 定 位 于 解 决 实 际 问 题 上，使 政 策 评 估 难于 用 纯 粹 的 科 学 标 准 来 衡 量。同 时 许 多 政 策 目 标 难 以 量 化，有 时 决 策 者 还有 意 用 含 糊 的、不 太 确 定 的 形 式 表 达 政 策 目标，甚 至 在 执 行 政 策 的 过 程 中 政 策 目 标 还 可能 发 生 变 更，所 有 这 些 都 增 加 了 评 估 的 难 度。（二）客观因素（二）客观因素2 2、

18、政策信息、资料不公开，使外部评估困难重重、政策信息、资料不公开，使外部评估困难重重 准 确 的 政 策 信 息 资 源 是 高 质 量 评 估 工 作 的 前 提和 基 础。对 政 策 评 估 而 言，最 基 础 的 应 该 是 掌握 相 关 的 政 策 信 息 和 资 料。但 在 实 际 生 活 中，准 确 而 相 关 的 统 计 数 据 及 其 他 信 息 的 缺 少 可 能会 妨 碍 政 策 评 价 者。政 府 一 般 习 惯 于 传 统 的 思维 运 作 方 式，对 政 策 信 息 和 相 关 资 料 公 开 设 置障 碍，往 往 以 保 密 为 由 拒 绝 发 布 应 该 发 布 的

19、 政策 信 息 和 相 关 资 料。而 对 于 评 估 者 来 说，或 由于 信 息 系 统 不 完 备，或 由 于 缺 乏 有 效 的 信 息 收集 手 段 或 措 施，便 无 从 获 悉 相 关 政 策 信 息，即 使 获 得 了，其 信 息 和 数 据 也 残 缺 不 全。这 样，外 部 评 估 和 非 正 式 评 估 无 法 有 效 地 发 挥 它 应 有的 作 用，势 必 影 响 其 政 策 评 估 的 科 学 性、可 靠性。3 3、政 策 评 估 缺 乏 经 费 支 持、政 策 评 估 缺 乏 经 费 支 持 政 策 评 估 活 动 既 需 要 一 定 数 量 的 评 估 人员 的

20、 参 与、必 备 的 物 资 和 充 裕 的 时 间，又 需 要 相 关 经 费 的 资 助。但 在 实 际 评 估过 程 中，除 委 托 评 估 能 够 有 委 托 组 织 提供 一 定 金 额 的 经 费 外，其 他 的 评 估 活 动形 式 所 需 的 费 用 很 难 及 时 得 到 全 部 满足，有 的 则 完 全 筹 措 不 到 经 费。在 这 种情 况 下，评 估 要 保 持 正 常 地 开 展 活 动 就显 得 困 难 重 重。4 4、政策结果衡量困难、政策结果衡量困难 政 策 评 估 往 往 是 以 政 策 实 施 和 政 策 结 果的 因 果 关 系 为 依 据 的，但 是

21、现 实 的 问 题往 往 是 复 杂 的，人 们 很 难 充 分 证 明 一 种客 观 情 形 的 产 生 源 于 某 项 公 共 政 策 的 实施。而 且，除 政 策 的 经 济 效 果 之 外，政策 的 社 会 效 果 以 及 政 策 影 响 有 时 很 难 用数 量 衡 量。特别是是政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定，因为除政策行动的影响以外，现实社会状况的改变还受到政策以外的其他因素的影响。如犯罪率的降低可能是预防犯罪的政策的结果，也有可能是社会经济状况好转的影响。5 5、评 估 客 观 数 据 的 不 确 定。、评 估 客 观 数 据 的 不 确 定。评 估 所 需 要 的 客 观 数 据 有 时 可 能 会 存 在 一定 的 缺 陷，这 是 由 政 策 条 件 和 认 识 能 力 局限 性 决 定 的。因 为 政 策 实 施 过 程 是 不 可 重复 的，也 不 是 严 格 控 制 外 部 条 件 的，因 而，所 收 集 的 评 估 数 据 可 能 不 是 精 确 的。