1、公共政策分析公共政策分析政策评估政策评估n政策评估的概念政策评估的概念宽泛地讲，政策评估包括由各种组织或个人针对宽泛地讲，政策评估包括由各种组织或个人针对一项政策的各个方面所进行的各种评价，包括政一项政策的各个方面所进行的各种评价，包括政策方案的评估、政策执行的评估、政策结果的评策方案的评估、政策执行的评估、政策结果的评估估n系统性的评估和分散的评估系统性的评估和分散的评估系统性评估：系统性评估：由特定机构所组织的有计划、有步由特定机构所组织的有计划、有步骤的评价过程。具有正式性。有目的、有计划、骤的评价过程。具有正式性。有目的、有计划、有步骤。有步骤。分散的评估：社会上的个体和群体分散的评价
2、。分散的评估：社会上的个体和群体分散的评价。缺乏正式性、系统性和目的性。经常具有片面性。缺乏正式性、系统性和目的性。经常具有片面性。n政策评估的两个层面政策评估的两个层面事实层面：评估的目的是向人们说明一些事实，事实层面：评估的目的是向人们说明一些事实，不涉及价值冲突。比如，政策结果是什么？政不涉及价值冲突。比如，政策结果是什么？政策目标是否达到？该政策是否是该结果的原因？策目标是否达到？该政策是否是该结果的原因？政策的成本有哪些？是否有效率？等等。政策的成本有哪些？是否有效率？等等。价值层面：以特定的价值标准来判断政策的影价值层面：以特定的价值标准来判断政策的影响，比如，公平性。但不同利益主
3、体对这些价响，比如，公平性。但不同利益主体对这些价值标准的定义可能会存在差异。值标准的定义可能会存在差异。n政策评估的对象应当是政策的影响：政策评估的对象应当是政策的影响：Policy Impact=Policy Output+Policy OutcomePolicy outputs are the things actually done by agencies in pursuance of policy decisions and statementsPolicy outcomes are the consequences for society,intended and uninten
4、ded,that stem from deliberate governmental action or inaction.n关于政策影响的评估应当注意的问题关于政策影响的评估应当注意的问题政策预期的影响和非预期的影响政策预期的影响和非预期的影响n每一项政策在设计时都指向特定的政策问题和目每一项政策在设计时都指向特定的政策问题和目标群体。因此，这些问题和群体是评估时首先需标群体。因此，这些问题和群体是评估时首先需要想到的对象。也就是说，我们首先必须明确哪要想到的对象。也就是说，我们首先必须明确哪些是政策的目标群体，什么是政策的预期目标。些是政策的目标群体，什么是政策的预期目标。n进一步地，政策
5、可能产生预期的结果，也可能产进一步地，政策可能产生预期的结果，也可能产生非预期的结果。政策的影响可能会超出预定的生非预期的结果。政策的影响可能会超出预定的政策问题和目标群体（政策问题和目标群体（third-party effects,spillover effects,externalities）政策既有政策既有benefit，也会造成，也会造成cost。关于成本。关于成本的评估应当考虑到：的评估应当考虑到：1.直接成本直接成本：（：（1）通常比较容易衡量。但有通常比较容易衡量。但有时政府的支出可能同时用于多重目的，此时时政府的支出可能同时用于多重目的，此时在每个目的上的成本分配比较困难；（在
6、每个目的上的成本分配比较困难；（2）直接成本中既应包括公共开支，也应当包括直接成本中既应包括公共开支，也应当包括私人开支私人开支2.间接成本间接成本：（：（1）除了直接成本外，政策所）除了直接成本外，政策所造成的负面影响可以计入间接成本；（造成的负面影响可以计入间接成本；（2）间接成本可能是无形的，或非货币的，但需间接成本可能是无形的，或非货币的，但需要以货币衡量要以货币衡量3.机会成本机会成本Material(tangible)effects vs.Symbolic(intangible)effectsn原则上，政策评估应当综合地考虑有形和无原则上，政策评估应当综合地考虑有形和无形的影响形的
7、影响n然而，评价无形的影响在技术上非常困难然而，评价无形的影响在技术上非常困难例：例：“专家称佘祥林精神损害赔偿无法可专家称佘祥林精神损害赔偿无法可依依访中国政法大学法学院院长马怀德访中国政法大学法学院院长马怀德教授教授”（http:/ oversightn国会的评估源于国会的监督职能，且与国会国会的评估源于国会的监督职能，且与国会的其它职能紧密联系在一起。其特点是，相的其它职能紧密联系在一起。其特点是，相对分散，系统性差。对分散，系统性差。n方式：方式：（1）议员应选民的请求在参与协调）议员应选民的请求在参与协调选民与政府关系过程中所做的评估活动；选民与政府关系过程中所做的评估活动；（2）委
8、员会以听证和调查的方式所进行的）委员会以听证和调查的方式所进行的评估；（评估；（3）拨款过程中的评估；（）拨款过程中的评估；（4）审查）审查总统人事任命过程中的评估；（总统人事任命过程中的评估；（5）委员会）委员会所进行的研究活动所进行的研究活动政府责任办公室（政府责任办公室（Government Accountability Office）n隶属国会并为国会服务，但按照规定，它应隶属国会并为国会服务，但按照规定，它应当在国会与总统之间保持中立。当在国会与总统之间保持中立。nGAO被称为行政机构的被称为行政机构的“监察者监察者”，其主要，其主要任务是审计行政机构的开支并评价它们的计任务是审计行
9、政机构的开支并评价它们的计划。划。n方式方式：1.依据法律所赋予的权力进行常规性审计活依据法律所赋予的权力进行常规性审计活动。比如，动。比如，The Legislative Reorganization Act of 1970要求要求GAO按照现行法律来审查政府项目和政府行为，按照现行法律来审查政府项目和政府行为，包括对其进行成本包括对其进行成本-收益分析。收益分析。2.应国会委员会或议员的要求进行专项研究应国会委员会或议员的要求进行专项研究Presidential Commissionsn总统为了特定的目的而建立的一种临时性机总统为了特定的目的而建立的一种临时性机构。在政策制定、执行和评估方
10、面都可能发构。在政策制定、执行和评估方面都可能发挥作用。有时，总统委员会是专门为审查和挥作用。有时，总统委员会是专门为审查和评估的目的而建立的评估的目的而建立的n有时是总统应对外部压力的产物。具有一定有时是总统应对外部压力的产物。具有一定独立性。比如，独立性。比如，1986年由里根所任命的年由里根所任命的Presidents Special Review Board在对在对“伊朗门伊朗门”事件的审查结果中对总统提出严事件的审查结果中对总统提出严厉批评，并要求总统采取措施加强对厉批评，并要求总统采取措施加强对National Security Council的控制。的控制。行政机构行政机构n一般
11、来说，行政机构并没有动力来对自己进一般来说，行政机构并没有动力来对自己进行评估。这可能是因为：行评估。这可能是因为：1.评估活动必然会挤占资源；评估活动必然会挤占资源；2.一旦出现负面结果，一旦出现负面结果，n因此，因此，政府对自己进行评估的最终动力来自政府对自己进行评估的最终动力来自于对政府活动的监督压力于对政府活动的监督压力1.政府可能面临改进效率的压力，这种压政府可能面临改进效率的压力，这种压力经常来自于年度预算的编制和审计过程。力经常来自于年度预算的编制和审计过程。2.为了改进效率，政府就需要对各个部门为了改进效率，政府就需要对各个部门乃至部门内部分支机构甚至个人的表现进乃至部门内部分
12、支机构甚至个人的表现进行评价。行评价。n设计评估方案设计评估方案确定评估的具体内容，包括评估的对象与评估确定评估的具体内容，包括评估的对象与评估的目的。的目的。n评估的对象评估的对象：（：（1）哪项政策？政策之间互）哪项政策？政策之间互相关联，有时难以区分。比如，减贫政策与相关联，有时难以区分。比如，减贫政策与社会保障政策。（社会保障政策。（2）政策方案的评估、政）政策方案的评估、政策执行的评估还是政策结果的评估？等策执行的评估还是政策结果的评估？等n评估的目的评估的目的评估的目的与对象密不可分评估的目的与对象密不可分以结果评估为例：评估的目的可能是为了以结果评估为例：评估的目的可能是为了获取
13、执行结果的信息。比如，做了什么？获取执行结果的信息。比如，做了什么？以多大代价获得该结果？当初的预期目标以多大代价获得该结果？当初的预期目标有没有达到？做的过程是否有效率。也可有没有达到？做的过程是否有效率。也可能是在价值层面进行评估。比如，是否符能是在价值层面进行评估。比如，是否符合某种价值标准，比如，公平？最后，评合某种价值标准，比如，公平？最后，评估的目的还可能是全面的评价。比如，全估的目的还可能是全面的评价。比如，全面地评价该政策的价值。到底是否值得？面地评价该政策的价值。到底是否值得？选择评价的标准选择评价的标准n出于不同目的、在不同层面进行的评估会使出于不同目的、在不同层面进行的评
14、估会使用不同的评估标准。用不同的评估标准。n确定具有可操作性的衡量指标。它们应当：确定具有可操作性的衡量指标。它们应当：1.能够用来反映上述标准，或者能够用来能够用来反映上述标准，或者能够用来计算出（或合在一起能够反映）上述标准；计算出（或合在一起能够反映）上述标准；2.在实践过程中能够衡量到，即，具有可在实践过程中能够衡量到，即，具有可操作性操作性3.比如：对于减贫结果的评价：投入人财比如：对于减贫结果的评价：投入人财物数量、使多少农民脱贫、收入提高幅度、物数量、使多少农民脱贫、收入提高幅度、脱贫面的衡量，等等脱贫面的衡量，等等4.注意：针对特定问题来设计相应的指标注意：针对特定问题来设计相
15、应的指标确定采用的研究方法确定采用的研究方法1.定性方法还是定量方法。定性方法，比如专定性方法还是定量方法。定性方法，比如专家咨询方法；定量方法，主要是统计分析方家咨询方法；定量方法，主要是统计分析方法：实验方法（实验组和控制组）、准实验法：实验方法（实验组和控制组）、准实验方法（对照组和控制组）、方法（对照组和控制组）、before-and-after study（对比政策实施前后的变化）（对比政策实施前后的变化）2.确定数据的搜集和处理方法确定数据的搜集和处理方法n实施评估：搜集资料、分析资料实施评估：搜集资料、分析资料n总结评估结果总结评估结果n早期实践早期实践早期实践中，许多行政评估方
16、法都是从企业的评估方法借早期实践中，许多行政评估方法都是从企业的评估方法借鉴过来的，比如：鉴过来的，比如：19701970和和19801980年代年代PPBSPPBS（Program Program Planning and Budgeting SystemPlanning and Budgeting System）首先为）首先为FordFord公司所发公司所发展，然后被美国国防部所借用并最终为整个美国联邦政府展，然后被美国国防部所借用并最终为整个美国联邦政府采用；采用；MBOMBO（Management by ObjectivesManagement by Objectives），首先由），
17、首先由XeroxXerox公司所发展，然后被卡特政府采用；也有一些评估方法是公司所发展，然后被卡特政府采用；也有一些评估方法是政府自己开发的，比如加拿大政府在政府自己开发的，比如加拿大政府在19801980年代所开发的年代所开发的PEMSPEMS（Policy and Expenditure Management SystemPolicy and Expenditure Management System）和）和OPMSOPMS（Operational Performance Measurement SystemOperational Performance Measurement Syste
18、m）n项目评估（项目评估（program evaluation）GAO：“项目评估是定期的或者基于特别原因项目评估是定期的或者基于特别原因而进行的、针对一个项目的状况所进行的系统而进行的、针对一个项目的状况所进行的系统性评价。项目评估可以由项目管理者主持，但性评价。项目评估可以由项目管理者主持，但更多地是由项目外部的专家（包括项目所隶属更多地是由项目外部的专家（包括项目所隶属机构内的专家和机构之外的专家）来主持的。机构内的专家和机构之外的专家）来主持的。”包括：包括：process(or implementation)evaluation，outcome evaluation，impact e
19、valuation，cost-benefit and cost-effectiveness evaluationnPerformance Management and Performance MeasurementGAO：“绩效测量是针对特定项目所取得的成绩效测量是针对特定项目所取得的成果果特别是其中与项目预先设定的目标相关特别是其中与项目预先设定的目标相关的那些成果的那些成果所进行的程序性地监测以及对所进行的程序性地监测以及对监测结果的报告。绩效测量通常由项目的管理监测结果的报告。绩效测量通常由项目的管理者和项目所在机构的管理者来执行。者和项目所在机构的管理者来执行。”GAO：“绩效测量所考
20、察的内容包括：项目执绩效测量所考察的内容包括：项目执行过程中所采取的行为的类型和水平（项目的行过程中所采取的行为的类型和水平（项目的过程）、项目所直接形成的产品或服务（项目过程）、项目所直接形成的产品或服务（项目的产出）以及这些产品或服务所造成的结果的产出）以及这些产品或服务所造成的结果（项目的结果）（项目的结果）”Performance Measurement的指标大体可分为的指标大体可分为如下几类：如下几类：n效益（效益（effectiveness）：反映项目的产出与项目设）：反映项目的产出与项目设计的要求相符合的程度。计的要求相符合的程度。n效率（效率（efficiency）：反映项目的
21、投入与产出之间）：反映项目的投入与产出之间的对比。的对比。n质量（质量（quality）：反映项目所提供的产品或服务符）：反映项目所提供的产品或服务符合客户要求的程度。合客户要求的程度。n费时性（费时性（timeliness）：反映每单位产出所需要的）：反映每单位产出所需要的时间。时间。n生产率（生产率（productivity）：反映增加值与所消耗的）：反映增加值与所消耗的劳动和资本的比率。劳动和资本的比率。n安全性（安全性（safety）：反映组织整体上的健康性及其）：反映组织整体上的健康性及其雇员的工作环境。雇员的工作环境。绩效管理与绩效测量密切相关。一些学者在使绩效管理与绩效测量密切相
22、关。一些学者在使用时甚至对二者不加区分。确切地说，绩效管用时甚至对二者不加区分。确切地说，绩效管理的概念在内涵上包含了绩效测量。它所指的理的概念在内涵上包含了绩效测量。它所指的是形成和传递各种绩效信息指标（即，绩效测是形成和传递各种绩效信息指标（即，绩效测量）并运用这些绩效信息来进行管理以达到某量）并运用这些绩效信息来进行管理以达到某种目标的过程。种目标的过程。一般来说，绩效管理的过程包括确定项目的目一般来说，绩效管理的过程包括确定项目的目标、建立绩效测量体系、确定各个部门及管理标、建立绩效测量体系、确定各个部门及管理者的责任和绩效指标、收集数据进行绩效测量、者的责任和绩效指标、收集数据进行绩
23、效测量、报告绩效指标、绩效测量信息的运用，等等。报告绩效指标、绩效测量信息的运用，等等。绩效管理（绩效测量）与项目评估在评估内容绩效管理（绩效测量）与项目评估在评估内容上的差别上的差别n绩效管理（绩效测量）的兴起是新公共管理运动的结绩效管理（绩效测量）的兴起是新公共管理运动的结果果n绩效管理（绩效测量）所关注的核心问题是项目本身绩效管理（绩效测量）所关注的核心问题是项目本身所设定的目标是否实现。而项目评估所涉及的内容则所设定的目标是否实现。而项目评估所涉及的内容则在广度和深度上都超过绩效管理（绩效测量）。在广度和深度上都超过绩效管理（绩效测量）。n绩效管理（绩效测量）主要用于日常的、程序化的管
24、绩效管理（绩效测量）主要用于日常的、程序化的管理过程。以新公共管理改革所提倡的理过程。以新公共管理改革所提倡的“结果导向结果导向”和和“顾客导向顾客导向”的公共管理为例，绩效管理在其中所发的公共管理为例，绩效管理在其中所发挥的作用是通过绩效测量和绩效汇报来督促相关部门挥的作用是通过绩效测量和绩效汇报来督促相关部门实现预定的绩效目标。与之相比，由于项目评估所关实现预定的绩效目标。与之相比，由于项目评估所关注的是公共管理的整体性的效果，其所对应的管理活注的是公共管理的整体性的效果，其所对应的管理活动的时间跨度就明显地超过绩效管理（绩效评估）。动的时间跨度就明显地超过绩效管理（绩效评估）。Thanks
